1.应对城市病的国际经验

伦敦和洛杉矶的严重污染事件发生在半个多世纪以前，后来西方国家城市人口越来越多，环境却改善了。换句话说，人口因素即使是导致环境恶化的原因之一，较其他原因来讲，也肯定是一个非常不重要的原因。如果人口因素重要的话，当国外的大城市人口增长，污染应当加剧才对。

从美国的情况来看，大城市的人口持续增长，但它们的交通拥堵问题也没有出现严重恶化。从美国全国以及几个有代表性的城市（芝加哥、洛杉矶、纽约）上下班单程交通小于25分钟的职工比重来看，这个比重越高，说明这个城市交通情况越好。如果把美国大城市和全美比较，大城市的确有大量人口的上班时间超过25分钟；但是到了距离中央商务区（CBD）10英里的区域后，上下班单程时间小于25分钟的人迅速上升；到距离CBD 20英里的时候，这些特大城市交通状况和全美平均值相差不多（参见图9—1）。89

图9-1　美国都市区的拥堵状况比较

当美国大量人口流入特大城市时，居住在特大城市离CBD大概10—20英里的地区，交通状况并没有比居住在小城市变得更恶化。这里有一个重要原因，美国的城市在人口搬迁到郊区的同时，就业有一个分散化过程，工作岗位是跟人口居住一起流出的，这样人们的通勤距离就没有变长。

在中国城市，往往是城市扩张的同时出现了越来越严重的职住分离，结果加剧了拥堵，但这和人口增长还不是一回事。大量人口从市中心搬迁，既有人们出于改善居住的需要，也有城市规划在市中心大量兴建写字楼，挤出住宅空间的原因。结果人住到城郊了，但大量就业岗位和公共服务（尤其是教育）却在市中心，这样，通勤的距离就被拉长了。

从1980年到2000年，美国特大城市（主要指芝加哥、洛杉矶、纽约）的人口在增加，虽然交通有恶化，但是幅度并不是特别大，上班单程通勤时间超过45分钟的人口比例仅上升了2—3个百分点（参见图9—2）。

事实上，只要治理得当，人口多或者人口密度大，并不一定就会出现更严重的拥堵问题。比如在东京，80%以上的人出行靠地铁，地面交通并不拥堵。在香港，路很窄，车却开得很快，为什么呢？因为大量的老百姓不开车了，转而乘地铁。老百姓不开车，再加上它的主干道路是全封闭的，人走空中连廊或地下通道，地面的车速就快了，反而不堵了。也就是说，不能简单地认为人多了就会导致交通拥挤。人多了，可以再多建地铁；而且，利用规模经济，人口密度高反而有利于城市投资地铁、地下通道等基础设施。与此同时，可以把市中心的停车费提高，或者直接像新加坡和伦敦那样征收开车进市中心的拥堵费，减少开车，鼓励乘地铁，既节能环保，又可以保通畅。

图9-2　美国特大城市1980和2000年通勤状况的比较

西方国家大城市环境的改善首先是因为清洁的服务业取代了污染较重的制造业，而在后工业化的城市，当汽车尾气成为主要排放源的时候，汽车技术的改进变得越来越重要了。在1975年至1980年代末这些年间，小汽车每加仑汽油的运输距离从13英里增长到25英里左右。同期，轻型卡车每加仑汽油的运输距离从12英里增长到18英里左右。技术的改进使得汽车排放的下降幅度非常明显，1970—2003年间，使用不同的衡量指标，汽车尾气排放大约下降了40%—70%。尤其是PM2.5，以1990年为基准，在其后十几年的时间里，PM2.5的排放下降了60%。90这就可以解释，为什么西方国家在人口增长过程中，环境反而是改善的，而恰恰是环境改善的过程，让城市的宜居程度得以提高，人口持续增长。

对于城市空气质量的改善，绿化是重要的，却不是最重要的，过度追求绿化甚至有可能得不偿失。在对“花园城市”的追求中，如果增加绿地的同时降低了人口密度，那么，其结果就是出现巴西首都巴西利亚的窘况。这个被一些城市规划学家称为“灾难”的城市看上去很漂亮，却因人口密度低而需要市民花费大量时间从一个地方到另一个地方，结果是增加了拥堵和汽车尾气的排放。中国大量在建的新城仍然在追求低密度，上述前车之鉴不得不重提一下。

其实，人口密度的增加并不一定同比例减少绿地面积。一方面，高层建筑具有较高的容积率，在增加人口密度的同时并不减少绿地；另一方面，立体的或垂直的绿化可以在不增加绿化“占地面积”的情况下提高绿化的“覆盖面积”，这已经成为新加坡和日本等发达国家正在出现的趋势，而在中国的特大城市还没有得到足够的推广。

反过来说，人口密度的增加却可以使人们住得离工作和生活设施都比较近，人们更有效地利用公共交通，甚至用自行车和步行取代开车，反而有利于减少交通压力和汽车的尾气排放。《经济学人》杂志在2012年6月16—22日那期的一篇文章中，给出了基于世界银行研究的一组数据，说明人口密度高的城市人均交通出行碳排放较低。比如说，巴塞罗那和亚特兰大人口差不多，后者的面积是前者的26倍，但结果是，后者的人均交通排放量远远超过前者。

法国诗人波德莱尔用“恶之花”来形容巴黎，我看，用它来刻画城市的犯罪正合适。人们通常会以为，城市人口增多后，犯罪率也会上升，这也有点儿道理，因为从理论上来说，犯罪本身也有“规模经济”，人口密度高了，犯罪也就容易了。

事实上，犯罪总是可以治理的，城市规模只是影响犯罪的一个不太重要的因素。虽然大城市因人口密度高而使犯罪变得容易，但同时，大城市防范和治理犯罪也有“规模经济”。比如说，街头安装的摄像头，在同样的人口规模下，人口密度高了，每个摄像头能管的人多了，安装摄像头对治理犯罪的作用就更大了。

拉丁美洲的经验也可以参照。很多人认为，拉丁美洲的犯罪率高是因为这些国家有些特殊性。其实不然，最新的研究发现，影响拉美国家犯罪率的主要就是三个因素：不平等、出警状况和监禁率。换句话说，犯罪是一个公共管理问题，如果运用合适的政策缩小不平等，加强打击力度，犯罪就可以得到有效治理。在一些拉美城市，正是因为实施了这样的政策，犯罪得到了有效的控制。

用控制人口的方式来控制犯罪是非常愚蠢的。表面上看起来，好像在城市里犯罪的人越来越多是外来人口，这在很大程度上只是因为城市里的移民越来越多了，如果算比率，恐怕不能说移民的犯罪率天然更高。即便移民真的犯罪率更高，移民群体中年轻男性多91也会导致这个群体犯罪率升高，而这个不是移民本身的问题，因此，不能用控制人口规模的方式来控制犯罪。恰恰相反，控制城市人口规模的政策（比如户籍制度）可能会同时加剧由身份差异带来的不平等问题。外来移民不能平等地分享经济发展的成果，反而会增加犯罪的可能性。

从美国的趋势来看，1970年代和1980年代犯罪率有所上升，但自1990年代早期以来，城市的暴力犯罪率有了大幅度下降，大城市犯罪率的下降尤其明显。其中，纽约的犯罪率大约下降了60%左右（参见图9—3）。这再次说明，犯罪主要是个治理问题，而不是城市人口多少的问题。

图9-3　美国大城市的犯罪率

美国城市的犯罪率下降有很多原因。其中，一个非常重要的原因就是社会融合。美国的社会融合程度改善得非常明显，原来市中心那些低收入黑人聚居的社区，现在已经有白人渗透进去。在犯罪行为学里有一个非常重要的现象，就是人与人之间相互影响。当社会环境不安全时，犯罪率会陡然上升，而当社会变得安全时，大家都不带枪，犯罪率就会急剧下降。