4.贫民窟是“非典型性城市病”

在拉美和东南亚等国出现的城市贫民窟现象被很多人作为反对城市扩张的另一个“城市病”。对此，需要作特别谨慎的分析。城市贫民窟现象并不是一个典型的“城市病”，在东亚国家和地区，城市化的进程非常成功地避免了贫民窟的出现。因此，在讨论这一问题时，不应简单地认为贫民窟现象是城市化的必然结果，而应该仔细地思考，如何在中国避免城市化带来严重的贫民窟问题。在政策上，政府不应该看到一部分国家出现了大面积贫民窟，就认为需要通过限制城市人口来防止贫民窟的出现，而应该向那些没有出现大面积贫民窟的国家和地区学习如何减少城市化进程中的这一问题。

不能认为自由移民是造成贫民窟现象的原因，相反，如果用歧视性的政策来加大农村居民的进城成本，反而会使问题更严重。一方面，即使存在歧视性政策，农村居民只要觉得城市生活比家乡更好，他仍然会进城；另一方面，如果进城后不能有平等的就业机会、社会保障和公共服务，则一部分移民更容易变成城市贫民。因此，避免城市出现贫民窟问题的关键是要通过城市发展源源不断地为进城农民创造就业机会，并且为其提供适度的公共服务和社会保障。

对于部分国家出现的贫民窟现象，要作有针对性的分析。城市经济是否可以持续增长，从而为农村移民创造就业是非常重要的问题，一些拉美国家经济增长乏力，制约了低收入阶层提高收入的机会。而在印度这样经济增长较快的国家，城市经济高度偏向现代服务业和信息技术产业，为低技能者创造的就业机会有限。

每个国家出现贫民窟都有其特定的原因。我在2014—2015年间作为首席专家领导了一个国际研究小组，开展了中国和印度的城市化进程比较研究，团队中专门有印度学者研究印度的土地和住房问题。研究发现，在印度，不同邦的城市化水平和居住在贫民窟的人口比率几乎没有关系，这再一次说明，贫民窟并不是城市化的必然结果。印度学者认为，贫民窟本质上反映的是住房需求大大超过住房供给的“住房短缺”现象。

印度的土地制度也存在漏洞，间接地“鼓励”了贫民窟的存在。根据印度的法律，一个家庭可以拥有一定数量的土地作为空置土地（数额取决于城市规模），超过的土地将被有关机构征用。但这一立法也规定了一些例外，其中之一是，如果土地面向经济弱势群体，被用来提供非正式的住房，那么，空置土地上限的规定就可以豁免。这事实上就鼓励了土地所有者去发展贫民窟形态的住房。

关于印度的研究告诉我们，在思考这些公共政策问题时，我们不能不假思索地认为在部分国家或地区出现的现象是规律，或者是必然的。相反，如何通过学习世界范围内的最佳实践来实现良性的城市发展才是政策制定者需要考虑的。相比于印度，中国城市的土地是国有的，这在根本上可以允许中国城市政府作出更好的规划，以及向低收入居住区提供基本而必要的公共服务，来防止大面积贫民窟的出现。

贫民窟是可以避免的，而低收入者聚居区却很难避免。在根本上说，任何国家的城市都有一定程度上的高收入者和低收入者在居住区上的分割现象，只是程度有所不同。但低收入者聚居区的出现并不是判断一个城市的发展是否成功的标准。因此，公共政策应着眼于促进低收入者的就业，并为其提供适度均等的公共服务，避免其因公共服务的不足而陷于绝对的贫困化。其中，教育的适度均等化对于低收入者分享经济发展的机会特别重要，特别是要尽力减少因为不同收入阶层的居住区分割而导致低收入群体无法获得起码的教育。如果低收入者能够获得足够的就业机会，在居住上不出现大规模的连成片的低收入者聚居区，而且他们的子女借助于教育能够获得提高收入和自我发展的机会，那么，城市在一定程度上的收入分化和居民区分割就不会固化，不会对城市发展构成实质性危害。