3.集聚有利于污染减排

近年来，中国城市环境污染的问题着实让人揪心。很多人又把这一问题和城市人多联系起来，事实上，正如我前面已经说的那样，从国际经验来看，城市人口增长和环境的恶化并没有必然的联系。

大城市的环境保护在很大程度上依赖于产业结构的变化，大城市的产业结构更多以服务业为主，相比工业城市更有利于减少污染排放。同样的产业结构之下，高密度、高容积率的发展模式有利于在同样产出下使用较少的能源和固定投入，例如，在同样的工业园里，集中了更多工厂，或者在同样的写字楼里，集中了更多服务型企业，这样高密度的模式更有利于提高资源利用效率，减少碳排放。

有一天，我心血来潮，模仿上海作家金宇澄的《繁花》，也写了一段“繁花体”的“集聚与减排”：

晚上，从延中绿地路过。汽车，霓虹灯，从眼前呼啸而过。小陆爸爸说：“上海老大呃，一天用多少电？”小陆说：“老多呃。”小陆爸爸不响。小陆说：“上海拆成两个，好哇？”小陆爸爸不响。小陆说：“两个小上海的用电，会不会比一个大上海少？”小陆爸爸说：“会更加多。”小陆不响。小陆拉起爸爸的手，爸爸的手厚而粗糙。爸爸年轻时住在巨鹿路金陵西路，刚刚经过的。小陆爸爸不响。

这段“繁花体”的道理，是我发表在《世界经济》的论文“集聚与减排”中讲的。92如果你相信集聚有利于经济增长，同时相信集聚有利于在排污和治污中发挥规模效应，那么，经济向大城市的集聚，反而有利于在总体上降低单位GDP的污染物排放。其中，特别重要的是基础设施的集约利用和清洁的服务业的发展。

对于一个发展中国家来说，减排的目标主要是单位产出的污染物排放。之所以将减排目标设为单位GDP的排放，是因为环保不能以生活质量下降为代价。环保的根本目标还是提高生活质量，如果牺牲了由经济发展带来的生活质量改善，这就事与愿违了。早在2005年的“十一五”规划中，中国政府就已经提出单位GDP二氧化碳的减排目标。2009年又提出，2020年的单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。当年12月7日开幕的哥本哈根会议上，中国政府单方面重申了这一目标。2011年3月通过的“十二五”规划要求单位GDP能源消耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放下降17%。

城市发展中的产业结构变化也有利于单位GDP的减排。服务业是相对较少耗能的产业，经济发展水平越高，服务业比重越高，而服务业又更多集中在大城市。因此，经济活动和人口的集中程度提高，就能通过提高服务业的比重而降低单位GDP的排污量。欧美的很多城市经历过环境污染再到改善的过程，其中的关键就是城市功能在日渐变化。

不仅是服务业的发展如此，从总体上来说，制造业向大城市周围集中也有利于总体上减少污染排放以及治理污染。污染物的排放本身就是有规模经济的，无论是兴建工业园时的固体废弃物，还是在生产过程中使用的能源、运输设备和机器，甚至道路的照明，只要是在企业之间可以共享、分摊或提高利用率的，都能够通过生产活动的空间集聚而降低单位GDP的污染。

国务院发布的《全国主体功能区规划》中有一句聪明的话：“相对于小规模、分散式布局，经济的集中布局和人口的集中居住将大大有利于污染治理水平的提高。”生产如果相对集中，可以减少环境监管的成本，不至于想管都难管到。其他手段的治理也是一样道理，污染物在排放之前做净化处理，都需要一定的设备，不管是垃圾的回收利用，还是污水处理，用一套设备，提高利用率，总是比每家企业都独自建一个更节省成本。

为了实现单位GDP减排目标，政府动用了限额、罚款等行政规制手段，一些地方甚至通过控制工业发展速度来减排，除此之外却缺乏有效促进工业减排的政策工具。更严重的是，政府没有充分地意识到，一些正在实施的其他经济政策可能与减排目标是相悖的。在国务院于《全国主体功能区规划》中指出经济和人口的集中有利于治理污染的同时，城市和区域发展政策却与之背道而驰。

自1980年代以来，政府一直主张发展小城镇。1998年10月党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。中共中央、国务院在此基础上于2000年6月发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，各地方政府通过“撤乡建镇”、“县改市”、“地改市”等政策手段不断推进小城镇建设。

更重要的是，自2000年以来，中央政府提出了一系列平衡区域经济发展的政策。平衡区域经济发展的战略以财政向欠发达地区倾斜、产业向中西部地区转移作为政策导向，也构成使经济活动在区域间离散化的力量。现在，已经事实上形成了每个县都有工业园的局面。

在各种平衡政策中，最为重要的手段就是建设用地的指标分配制度。1986年《土地管理法》制定以来，各级行政区的城市建设用地指标由上一级政府批准的土地利用规划决定。1999年4月国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》基于保护耕地的原则规定了1997—2000年和2000—2010年全国新增建设用地的上限，并明确要求统筹各区域用地，限制东部沿海经济发达地区的城市建设用地面积扩大。2004年，全国开展了一场治理整顿开发区的运动，当年，开发区的数量下降了70%。但与此同时，欠发达地区却相对得到了照顾，其在开发区企业中所占的份额有非常明显的增加。

在缺乏发展工业的地理和自然条件的地方，政府的招商引资政策往往招来的是污染。近年来，随着沿海地区纷纷提高企业落地的环境标准，一些污染和能耗较高的企业只有转战中西部，从而把污染也带到了中西部。不幸的是，欠发达的地区往往离沿海较远，这同时也意味着这些地区在河流的上游，污染物顺流而下，危害的是全流域的环境。

中国的发展政策不能再相互打架了。一方面要保护环境，一方面要发展经济，还要平衡发展。如果几个目标都要，那么，唯一的可能性就是进行生产和人口的集中，至少，不要通过人为的政策来进行经济活动的疏散和产业搬迁，否则，得到的是均匀发展，却未必有利于“平衡”，也不利于环境保护。集聚有利于增加生产，也有利于减少排放，产出在分母上，污染在分子上，集聚的结果就是单位GDP的排放下降。剩下的问题是平衡，正如我在前面说过的，平衡发展应着眼于人均意义上的均等化，不应该是把企业和污染搬到地理和自然条件欠佳的地方，而是应该鼓励人迁移到地理和自然条件较好的城市去。

不仅是服务业的集聚有利于单位GDP的减排，从总体上来说，制造业向大城市周围集中也有利于总体上减少污染排放以及治理污染。根据我们近期的研究，在中国，一个省内的城市之间工业产值规模或二产就业规模差距越大，表明该省的经济和就业的集聚程度越高，相应的，该省每单位GDP的工业污染（COD）排放就越低（参见图9—5）。因此，集聚的发展模式也更有利于完成中国政府向国际社会承诺的减排目标，降低单位GDP的排放。相反，如果盲目地将企业搬迁到经济欠发达地区，或者给予中小城市相对更多的建设用地使用指标，引导工业的分散发展，反而会加重总体上的环境代价。

图9-5　工业污染排放强度与城市间第二产业从业人员规模差距的关系