设立经济特区的政治经济学
我在本章的前面提到过一个关于中国经济特区起源的很有意思的学术研究，即龚启圣博士发表的那篇“中国经济特区的起源与表现”。据查，发表这篇论文时，作者还是香港理工大学的讲师，正在英国剑桥大学攻读博士学位。我认识他很晚，但我知道他的名字应该是在20世纪90年代后期。那个时候我看到美国《比较经济学杂志》（Journal of Comparative Economics）上有一组围绕林毅夫的一篇关于中国农业集体化危机的论文展开讨论的文章，其中有一篇文章就是这位作者写的。当时我并不知道他的中文名字，不过后来我在林毅夫北京的家里拜访时顺便问到这位作者是谁，林毅夫告诉我他是香港人，中文名字是邝启新，还特别说香港人中有不少“邝”这个姓的。从那以后我就记住了这个罕见的姓氏。可是后来有机会见到他本人，而且还认识了他的不少学生和合作者，才发现他的中文名字是龚启圣，目前在香港科技大学担任教授，是发展经济学和政治经济学领域的著名学者。有意思的是，我至今不能解释，为什么林毅夫能给出邝启新这个名字呢？
龚启圣在文章中提出的核心问题是，在将近十年的平衡增长(22)与自力更生之后，中国为什么戏剧性地转而采取了开放政策，特别是成立了四个经济特区？具体而言，他在文章中问了以下两个问题：第一，如何认识经济特区对于中国近期改革的重要性？是否还有替代方案？例如，为什么中国要等到1984年才开始寻求振兴主要工业城市，例如广州、上海及天津？为什么这些主要城市已有的基础设施以及劳动力并没有吸引到特区的那些改革措施，反而中国需要去成立新的经济特区？第二，四个经济特区的表现到底如何？它们是否完成了中国政府提出的任务目标？我们需要用什么指标来衡量它们的表现？
龚启圣对第一个问题的回答大概是：第一，外国投资者对投资主要城市缺乏信心。虽然主要城市（广州、上海和天津）的基础设施和劳动力基础更好，单位投资的边际成本更低，但是一旦考虑中国在过去30年（1949—1978）发生的一系列政治风波和动荡，投资者更担心投资无法得到保护。因此，即便中国马上向西方无差别地开放主要城市，也很难吸引到外资。
第二，中国需要考虑开放对社会主义国家形象的冲击。从中国角度看，它在相当长的一段时间内对西方是关门的，缺乏“与资本主义打交道”的经验，因此在这一阶段一旦开放主要工业级港口城市（广州、上海和天津），中国将面临更大的经济和政治风险。
第三，他还认为，开辟特区是有利于中国实现统一的。成立南方沿海的经济特区作为缓冲区，以此完成中国恢复对香港行使主权，乃至从更长远的角度对台湾实现统一的历史任务。
经济特区的概念，其背景来源于1978年十一届三中全会宣布的中国经济新政策。全会宣布停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，并要求改善中国经济绩效，改变相对落后的境况。正是在这个背景下，中国采取了“门户开放”政策，以实现社会主义现代化。由此，广东与福建——两个沿海省份——被给予特别地位，以此实验一种与以往不同的经济发展模式：利用资本主义企业与资本，但同时要服从地方政府的规划与审批。
四个经济特区相继成立，包括广东省的深圳、珠海和汕头，以及福建省的厦门。根据暨南大学特区港澳经济研究所所长陈肇斌教授在《中国特区经济》一书中的说法，成立经济特区的主要目的，是划出特别区域作为桥梁和窗口，以吸引外资、技术、知识，以及管理技巧（management knowhow）。(23)
龚启圣认为，成立经济特区的想法在中国共产党内部是有意见分歧的。自1979年特区概念出现，到一年以后最终被官方决策同意，期间中共内部对特区性质进行了激烈争论。长期领导中国的经济建设并且在党内拥有很高威望的领导人陈云对于经济特区的运作方式一直持谨慎的态度。根据时任新华社副社长曾建徽1984年在《瞭望》周刊的文章所述，1982年陈云曾经批示：“特区要办，必须不断总结经验，力求使特区办好。”(24)陈云的这个意见对特区在早期的发展状况有很大的影响。
1982年，在经济特区成立仅仅三年后，反对经济特区的意见就颇具规模了。反对的声音主要有两类。第一类是直接反对，认为特区的概念等同于“租借”和“卖国”；特区增加了经济犯罪的机会，也加剧不平等。反对者认为，在社会主义改造30年后，允许外资进入中国并投机倒把，这是倒退并复辟半殖民地。
第二类反对意见认为，“关门”政策才适合经济特区。与按照老制度运行的其他地区相比，经济特区应当在规模上更小，在发展上更慢一些才对。
事实证明，第二类反对意见没有站住脚，特区的发展非常快。在这种情况下，1984年1月24—29日邓小平首次考察深圳和珠海经济特区，并写下了一句著名的话：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”之后不久，中央通过一系列会议进一步决定开放14个沿海城市，允许这些城市采取部分类似深圳的政策措施。
不过，邓小平对深圳的肯定并没有消除第一类反对意见。这类意见虽然主要从意识形态角度出发，但也揭露了特区存在的实际问题，特别是经济犯罪愈演愈烈，例如腐败与走私。可以说，持第一类观点的反对者更关注经济发展的社会影响。
龚启圣认为，直到他的文章发表的1985年，中国官方表述仍然将纯粹的经济逻辑作为设立特区的主要依据。但他指出，即便中国官方对设立经济特区的理由不以特区的社会影响为主，但在成立特区的动机上，也许还是必须将政治原因与经济原因相结合才能合理地解释这个问题。那么，龚启圣是如何解释中国建立经济特区的缘由的呢？
龚启圣给出的解释因素，正如前文所述：第一，社会成本与收益；第二，地缘政治因素；第三，中国恢复对香港行使主权，乃至从更长远的角度对中国台湾地区实现统一的政治策略。
龚启圣在文章中认为，众多西方观察家误读了中国20世纪70年代末开启的经济改革，将其误解为中国融入世界资本主义经济体系的渐进步骤。这些人只看到了经济计划系统对市场元素的强调和经济去中心化，但他们没有看到的是中国在融入世界资本主义体系的第一步就选择采取经济特区政策，这应当被视作中国战略的一部分。
中国之所以采取经济特区政策作为建设社会主义的道路，主要原因也许还是出于社会成本——收益考虑。正如邓小平所说，经济特区本质上是“试验”，在这里可以用较低的社会成本来进行一场“试验”。如果成功了，那么基于这种实验可以形成重要政策结论，并适用于其他地区。即便失败了，其对国家整体的破坏也可以被控制住。一旦这种情况发生，中国可以提前终结经济特区实验。
因此，龚启圣认为，从社会成本——收益分析框架来解读经济特区，可以认为设立经济特区的意图不在于说明中国对资本主义进行无差别开放；相反，可以清晰地看到，虽然新一届中国领导人郑重承诺要改革中国经济，但是，他们考虑到中国缺乏“与资本主义打交道”的经验，如果此时将中国主要城市向外资开放，并允许外资主导，这将是极为冒险的。
在龚启圣看来，内地希望在一开始吸引香港和澳门（而非跨国资本）资本来投资，为的是鼓励国际资本能根据港澳资本的示范模式陆续来华投资。正如中国官方的说法，在这一背景下，对中国而言更为理性的策略是，划出一些人口稀疏地区，并发展这些地方，在实验基地的基础上，使其转为西方国家企业园区的改良版本。
龚启圣在文章中说，因为毗邻香港，深圳经济特区就能够担当“缓冲区”（在政治上和意识形态上）。深圳可以成为香港与其他地区的“杂交体”。
龚启圣猜测，经济特区这个概念也蕴含了一个更为乐观的看法：中国期待经济特区能够在香港回归方面完成“历史使命”。中国可以在香港与经济特区之间做第一层地区分工，并在经济特区与中国其他地区之间做其他层面的地区分工。同时，也期待这样一种模式可以适用于中国台湾地区（对厦门特区而言）。
在龚启圣看来，如果期待经济特区完成“历史使命”，就要看它们在树立经济发展模范方面做得如何。这就需要评估一下特区的表现。他以深圳为例做了如下的分析。
在经济特区成立的早期阶段（1979—1980），深圳发展得很慢。深圳的主要发展体现在“三来一补”。这种组装加工工作涉及服装、金属和塑料制品，也包括农产品，如蔬菜、鲜活水产。此类投资的规模很小，通常每个项目在十万港币左右。
深圳发展的起步较慢，主要原因有两点。第一，基础设施缺乏，投资规模小。由此，对基本建设的投资少，基础设施投资力度不足（见表4-1），并且公布的外资规模也仅有1.2亿港币（见表4-2）。
表4-1 基本建设投资
单位：亿元人民币
1978年 1979年 1980年 1981年 1982年 1983年 1984年上半年
— 0.4988 1.2487 2.7039 6.3265 8.8593 6.03
数据来源：《人民日报》，1984年3月29日，第5版。
表4-2 公布的外商投资金额
单位：亿元港币
1978年 1979年 1980年 1981年 1982年 1983年 1984年上半年
— 1.2 2.5 5.9 8.8 11.3 5.9
数据来源：《人民日报》，1984年3月29日，第5版。
第二，决策和立法滞后。虽然广东省人大第二次会议于1979年12月26日通过了在深圳、珠海和汕头成立经济特区的决议，但是相关规定仍然在草案阶段，直到1980年8月份全国人大常委会才通过了相关规定。
作为外因，香港可以解释投资规模小的问题。在深圳成立经济特区的同时，香港正经历严重的通货膨胀，实际工资与地价都在上升。这极大地增加了香港制造业的生产成本，而制造业正是当时香港经济的基石。同时，组装加工工作对技术要求不高。本地生产成本高，但组装加工技术门槛不高，这使得香港将组装加工工作转移到了深圳，并且不需要太高的资本支出。可见，在早期阶段，香港投资者主要关心的是，通过将组装加工分包给深圳，可以降低其生产成本。
第二阶段（1981—1982），出现了一些工业发展，但是增长的主要动力来自房地产的迅猛发展，以及一系列旅游相关的项目。
第三阶段，1983年是深圳经济发展的分水岭。受惠于1982年对基础设施的巨量投资，深圳的工业产值迅速增加。
龚启圣说，也就是在第三阶段，深圳遭受了多方的批评。第一，深圳成了以贸易为中心的经济体，这会侵蚀中国的外汇创收能力。第二，由第一点引申，深圳的进口远远大于出口。第三，深圳非但没有依赖外资来刺激经济增长，反而吸引了大量中国自己的企业利用深圳作为套利的窗口。第四，深圳没能促成西方先进技术向中国的转移。
龚启圣在文章中认为以上批评并不公允。第一，那时就断定深圳的发展绩效，还为时过早。无论从出口导向工业化角度，还是从引入外资的角度，深圳还在积累阶段，结构质变尚未发生。第二，宏观经济不均衡。中国百废待兴，国内需求远大于生产水平，特别体现在家电方面。经济出现了严重的不均衡问题。深圳作为市场经济和自由口岸，出现了进口大于出口的现象，国内资本逐利而聚，这是国内不均衡问题的表现。第三，技术转化条件不成熟。关于技术转移的问题，可以拿香港做参照。其实，以深圳的水平，当时就提出发展高科技产业并不现实。技术转化需要时间、资本投入和示范引导。这需要深圳的探索，更需要中央政府的支持。
40年来，深圳特区一跃成为中国内地最具创新活力的地方，聚集了一大批中国最有国际竞争力的公司，深圳也成为当今中国的一线大都市。这些成就在20世纪80年代初是根本无法想象的。公允地看，在1980年代初，深圳等特区所提供的示范效应、创业活力以及其利用更灵活的政策促进经济发展的能力，对于那之后的中国经济改革的影响毫无疑问都是有益的。