向地方分权有多重要

2007年3月2—3日，澳门大学举办了一次国际性的学术会议“中国经济增长：原因与前景”，会议的主题是聚焦中国的经济增长。其中，担当会议演讲嘉宾的经济学家包括了两位诺贝尔经济学奖获得者，道格拉斯·诺思（Douglas North）教授和詹姆斯·莫里斯（James Mirrlees）教授。另外，还有伦敦经济学院的许成钢教授、新加坡国立大学的黄朝翰（John Wong）教授和我本人。

诺思教授虽年事已高，但仍然精神抖擞，诙谐幽默。他的报告清晰地讲述了英国和西欧的历史，一如既往地强调了制度在经济发展中的重要性。许成钢教授在会议上也做了报告。成钢是一位非常优秀的理论经济学家，在报告中，他也继续阐释了十多年来与钱颖一等人发展起来的一个理论，这个理论强调了财政分权在解释改革后中国经济增长方面的重要性。

其实，我们很容易发现诺斯教授和许成钢的这两个报告可以很好地拼在一起，它们具有很强的互补性。为什么这么说呢？我们都知道，诺斯教授发展起来的新的经济历史学有一个重要的理论，这个理论说，是“好的制度”导致了增长而不是相反。诺斯教授所谓的“好的制度”大概是指一些在英美国家发展起来的制度，比如清晰界定和保护私人财产、有效的资本市场、独立的司法程序以及有效率的执法习惯等。很显然，中国没有可以对照的制度。因此，诺斯教授的理论所作的预测与中国的经验是不符合的。但是，大多数经济学家到现在也不认为诺斯教授的理论有错。与大多数经济学家的理论不同，诺斯教授强调制度是最重要的，关于这一点大多数经济学家也是接受的，而且他的理论的确解释了很多很重要的历史现象。

但是，经济增长肯定受许多因素的驱使，依赖很多条件。最近30多年来，经济学家花费了很多的精力和智慧想弄明白为什么一些经济增长了而另一些经济却没能够增长。即使制度是最重要的，也还可能有多样化的形式。的确，我们所看到的英美现象与中国现象（包括很多其他经济的经验现象）是有差别的。但是，很多制度即使形式上存在很大的差别，也许也发挥着类似的功能，它们彼此可以替代。至于为什么它们会有差别，则是另一个需要研究和回答的问题。

这样一来，要揭开中国经济增长的谜团，就需要回答什么是那些可替代的制度？而许成钢的报告试图要回答的正好是这个问题，所以我才说他与诺斯教授的报告正好可以拼在一个盘子里。那么，是什么驱动了中国经济的增长呢？许成钢的解释是，不是诺斯教授讲到的那些制度，那些制度在中国不是现成的，驱动增长的是中央向地方的分权。这样就回到了他在1993年之前的一个比较有影响的理论研究了。

1993年，许成钢与钱颖一在《转型经济学》（Economics of Transition）杂志上发表了一篇题目比较冗长的文章“中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张”。(3)这篇文章最初是在伦敦政治经济学院的“三得利—丰田经济学和相关学科研究中心”（STICERD）的工作论文上印行的。这篇论文让他们开始了长达十年的研究财政联邦制的项目。在1993年发表的这篇论文中，他们已经有了一个初步的观察，认为中国改革前的经济在组织结构的意义上与苏联就不同，他们认为这个组织结构的不同对后来的改革方式和经济增长都有影响。在苏联，计划经济的管理模式是垂直的、纵向的，而中国的计划体制内始终存在着多层次以及多地区的管理模式，这样就构成了产业组织学上所谓U型和M型组织结构的分野。在中国，这个结构被习惯地称为“条条”（中央部委）和“块块”（地方各级政府）。

这个早期的观察强调了地方政府相对于中央政府是与众不同的角色。而在后来的一篇研究论文中，他们则进一步把这个基于中国的经验现象理论化了，于是在2000年，许成钢与埃里克·马斯金（Eric Maskin）、钱颖一联合发表了“激励、信息与组织的形式”一文。(4)

从某种意义上讲，这篇理论文章提升了中国经验的经济学意义。虽然这个理论依然留下了一些更基本的问题没有解决，比如它还不能回答这样的问题：由分权驱动的地方竞争为什么一定是良性的而不是恶性的呢？但是，向地方分权的思想在理论上得到了进一步的发展，形成了后来的“中国特色的财政联邦主义”（fiscal federalism，Chinese style）的基本概念框架，用这个框架来解释中国的经济转型与增长，这样就把经济学和公共财政文献里早已存在的财政联邦主义的研究向前推进了。

在经济学文献里，有关财政联邦主义的研究至少也有半个多世纪了。一般认为查尔斯·蒂布特（Charles Tiebout）于1956年在芝加哥大学的《政治经济学杂志》（Journal of Political Economy）发表的“一个关于地方支出的纯理论”是一个转折点。(5)因为在这之前，公共财政的学说，如果有的话，也都是关于国家财政的理论或者“集权”的理论。在发表了这篇经典的论文之后，分权的重要性开始受到经济学家的注意。随后，乔治·斯蒂尔（George Stigler）、理查德·阿贝尔·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave），尤其是华莱士·E. 奥茨（Wallace E. Oates)等经济学家进一步发展了向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义，他们撰写的相关文献可以看成是第一代的财政分权理论。2006年6月，正是蒂布特发表他的那篇经典论文进入50周年的时候，美国的林肯土地政策研究院出版了威廉·菲谢尔（William Fischel）编辑的一本公共经济学的纪念文集《蒂布特模型50年》，不过，封面上却写着“为了表彰华莱士·E. 奥茨的贡献”。

蒂布特的分权理论简单地说是这样的：在公共品的供给问题上，向地方政府分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损的问题。因为只要居民可以在不同地方之间自由迁徙，他们自己的真实偏好实际上就通过“用脚投票”的机制显示出来了。而且，因为地方政府的收入与“逃离”的居民多少成反比，所以也就必然因此产生地方政府之间的竞争，这个类似于竞争性市场的机制就可以影响地方政府的公共支出模式。后来，这个重要的思想得到很多经济学家的发展，逐步形成了中央与地方分权的财政联邦主义的基本思想。

但是，早期财政联邦主义的思想还主要局限在公共财政的范畴内，还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及分权与经济增长的关系等问题。一直到了20世纪90年代初，随着中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到重视，早期财政联邦主义的思想才得以发扬光大。在这个时候，许成钢、钱颖一、热拉尔·罗兰以及政治学家巴瑞·R. 维恩格斯特（Barry R. Weingast）等人开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励模式、经济转型和经济增长联系起来。这在很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响，他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同，这一转变把公共经济学引入了更精彩的领域，形成了在今天可以称为第二代财政分权或财政联邦主义的基本文献。(6)

这些研究的贡献是，它们发展了早期的分权理论，尤其是，这些文献突破了公共品供给的局限，然后进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方之间的竞争联系起来，建立了解释经济转型的一个概念框架。在这个框架里，他们强调了向地方的分权促成地方竞争的条件，而且他们显然认为这是一个“良性竞争”。概括来说，分权竞争：（1）促进了不可逆转的市场机制的发展（所谓的market-preserving）；（2）促进了乡镇企业的发展；（3）促进了城市化和基础设施的建设；（4）导致了改革实验的发生和模仿；（5）促进了外商直接投资的流入。

当然，这个分权理论也面临一些挑战。

第一，我刚刚说过，这个理论的核心是，向地方的分权产生了地方之间的竞争，而竞争维护了市场，竞争推动了经济增长。由此自然而生的一个问题是，这个“良性竞争”是必然的吗？我们也许需要问的是，这个“良性竞争”发生的条件是什么？在什么情况下向地方的分权可能产生“恶性竞争”呢？

问题恰好在于，“良性竞争”和“恶性竞争”在中国似乎同时出现了，尤其是在经济转型和经济增长的后期阶段。在经验现象上，这些年来人们用来描述中国经济转型和增长过程中的那些可以称之为“恶性竞争”的现象有许许多多。比如，市场的分割、地方保护主义、重复建设、过度投资和过度竞争、宏观调控的失灵、司法的不公、地区差距的扩大、对环境的破坏、“裙带资本主义”以及忽视基础教育和卫生保健支出等。这些问题最终又要回到政府的性质和目标上才能回答。财政分权并不解释政府的目标。我们在中国观察到的现象似乎意味着在财政分权体制下，地方政府的目标已经演化成了“单任务”性质了。但这是向下分权的必然结果吗？显然，分权还不能很好地去解释这个问题。

第二，就地方政府推动经济增长的激励来说，从20世纪80年代以来，财政体制和中央与地方的行政分权一直在变化之中，为什么地方官员推动经济增长的激励没有什么改变呢？这个问题是北京大学的周黎安教授在他的研究中提出来的。他认为，虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否是构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。由于中国不是联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放的权力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中，但地方政府的增长激励为什么几乎不变？

第三，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”职能之间存在严重冲突，使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的合理激励。

我在复旦大学的年轻同事王永钦等人于2006年完成了一篇文献综述——《中国的大国发展道路：论分权式改革的得失》。(7)在这篇文章中他们给出了四个理由来说明为什么中国地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能是不可能协调起来的。他们认为政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。

第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。

第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的，这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他社会目标。

第三，与企业绩效易于找到同类企业做参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。

第四，政治组织与经济组织不同，它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。所以，在中国演变出来的一个机制是把相对的GDP增长率作为评估的唯一信息。但相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。其中，最典型的就是形形色色的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的进程。在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。

以上这些问题的提出给了我们一个有益的提醒。我们必须要对地方政府的激励来源做更深入的分析才能准确地把握分权与竞争的关系。对地方官员激励的观察和分析肯定需要联系中国的政治制度和官员治理的重要特征才能有望获得突破。这是我将在另一章专门去讨论的题目，我将回顾中国政治制度的演变过程以及对官员的治理模式，更深入地去讨论官员的激励，以帮助回答为什么向地方的分权既驱动了增长也产生了诸多的负面效应。

总而言之，在现有的政治组织和政治集权体制保持不变的格局下，向地方的分权不仅有收益，也是有成本的。似乎，这是一个有关权衡的问题，也就是说，这个问题本身是无望在财政分权的范畴内找到解决办法的。