分权财政告诉了我们什么
2008年初，我与北京大学的周黎安教授联袂编辑了一本文集，并取了《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》这样的书名，可谓煞费苦心。我们编辑这本文集的目的是为了能够总结和体现这些年来中国经济学家对财政分权与增长研究的成果。我认为这是转型经济学文献的重要内容。接下来我将结合这本文集的内容对十多年来经济学家研究分权与增长的文献做一些回顾和讨论。
1985年以来的财政分权体制演变至今，判定中国已是一个高度分权的国家，应该没有什么疑问了。即使1994年的分税制使得中央的收入更加集中了，但依然没有改变由地方担当经济发展和组织投资活动的分块结构。如果用地方政府支出的相对比重来衡量的话，中国可能算是当今世界上最分权的国家了。
由1997年世界发展报告《变革世界中的政府》提供的数据显示，在发达国家，省（州）级政府财政支出占各级政府支出总额的平均比重只有30%左右，最分权的加拿大和日本也只有60%。(31)在20世纪90年代，发展中国家的平均比重是14%，转型经济是26%，美国也不到50%。从图5-2我们可以看出，中国的省级财政支出十几年来一直维持在占全国财政支出的将近70%。(32)因此，高度的分权体制成为观察改革后中国经济增长的一个重要的特征性现象。这就解释了为什么我一开始就以“向地方分权有多重要？”为标题写下许成钢等经济学家努力构造“中国特色的财政联邦主义”的理论框架。
在经验上，处理财政分权与经济增长的关系是复杂的工作。我们先来看图5-3。图5-3A给出了用省级政府的财政支出占全国财政支出的比重（FDR）来度量的分权，图5-3B给出了GDP的实际增长率（y），两者都用对数（ln）进行了处理并经单位根检验，两者都是一阶单整时间序列数据。(33)看上去，总体的趋势是，两者表现出某种正相关的关系。但是，我们之后要提到的那些细致的计量检验却告诉了我们不同的“故事”。
图5-3 中国的财政分权与经济增长（1955-2005年对数值）
资料来源：周文兴、章铮：《中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验》，打印稿。
在经济学文献里，查尔斯·蒂布特于1956年发表的经典理论以及华莱士·E. 奥茨于1972年在《财政联邦主义》一书中提出的分权有利于增长的理论总是会受到挑战。(34)比如，巴德汉（Pranab Bardhan）教授曾经评论说，在蒂布特的理论里，要素（尤其是居民／选民）的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设。而这两个假设对不发达的经济显得过于苛刻了，不太容易得到满足。(35)对中国的经验而言，要素的流动在改革开放之后的确在不断加快，但各地区的禀赋差异巨大，依然难以支持要素流动的假设。另一方面，中国的政治体制和官员治理的特殊性又使得政府与地方民众的关系变得微妙和复杂了。看上去，中国的地方政府更多地对中央负责，但又因为受到中央执政理念（合法性）和官员治理模式的约束而又未必不向下负责。
对经验现象的观察研究也是极为复杂的。技术上，影响经济增长的因素复杂难辨，而准确衡量分权程度的方法并不容易获得，也常常不可靠。经济增长与分权之间必然相互影响，要找到合适的工具变量来确认因果关系不容易做到。华莱士·E. 奥茨在1993年的论文“财政分权与经济发展”中对这些问题做了细致的讨论和说明。所以，要弄清楚中国的财政分权是否正面影响了经济增长，绝不是一件简单的事情。
比如，1998年张涛和邹恒甫在《公共经济学杂志》（Journal of Public Economics）上发表了题为《财政分权、公共开支与中国的经济增长》的文章，这几乎是英文世界里第一篇公开发表的用中国数据系统检验财政分权与增长关系的论文。(36)他们使用1978—1992年的省级数据检验了财政分权与经济增长的关系，发现财政分权有利于经济增长的理论没有得到中国经验的证实。他们给出的解释是，财政分权之后中央政府对外部性较强的基础设施的公共投资减少了。
2000年，林毅夫和刘志强共同撰写的论文“中国的财政分权与经济增长”却证实中国的财政分权改善了经济效率，促进了经济增长。(37)他们使用的是1970—1993年28个省市的面板数据。
这两项研究的被解释变量都是人均GDP的增长率，而且都使用了巴罗—曼昆（Barro-Mankiw）式的增长经验方程来进行回归估计。对于经验研究而言，读者往往更感兴趣的是他们使用什么样的数据来源，如何形成数据，对财政分权的度量方式以及计量策略有什么不同。在这里，这两项研究除了度量分权的方式不同，其他方面没有实质性的差别。张涛和邹恒甫用地方相对于中央的预算支出的比重这个传统的指标来度量财政分权的程度。(38)这个方法常常因为是否要把转移支付计算进来等原因而受到批评，支出是否比收入能更恰当地衡量财政分权也是有争议的。不过，对于中国的具体情况而言，用支出比用收入衡量分权更适当。真正的问题在于他们度量分权的支出是预算内支出，而给定中国预算外资金膨胀的事实，他们肯定低估了向地方的分权程度。
在林毅夫和刘志强的研究中，他们认为财政分权应该从1985年算起。他们还进一步确认在1985—1987年共有四种类型的中央与地方的财政分权安排，1988—1993年有五种类型。他们以省级政府提留的财政收入的增加额作为省级政府在本省预算收入中的“边际分成率”，用这一指标来衡量财政分权。假如某省可以从其财政收入中保留一个份额，那么，度量的财政分权的程度就等于所提留的份额。他们发现，1985—1987年有14个省、1988—1993年有五个省都可以归入这一类。其余几种类型的财政安排根据定义都意味着100%的边际分成率。根据这个定义，接受财政补贴的省份当然也意味着100%的边际分成率。而在1985年以前，所有省份的财政分权程度都记为0。作为例子，表5-3给出了部分省份的边际分成率的计算。
表5-3 边际分成率（部分省份）
省份 1985—1987年 1988—1993年
分权方案 分权程度 分权方案 分权程度
北京 a 49.55 b 100.00
上海 a 23.54 c 100.00
河北 a 69.00 b 100.00
山西 a 97.50 a 87.55
黑龙江 c 100.00 c 100.00
江苏 a 40.00 b 100.00
四川 a 100.00 a 100.00
甘肃 e 100.00 e 100.00
注：a为上缴当地收入的一个份额；b为在基年上缴当地收入的一个份额，在接下来的几年里上缴总额按已商定的一个比率上升；c为向中央政府上缴一个固定数量的收入；e为从中央接受一个固定数量的补贴。
资料来源：Justin Yifu Lin and Zhiqiang Liu，“Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”.
林毅夫和刘志强用这种方法衡量的分权指标很容易把经济发展程度完全不同的省份以及前后不同的时期都处理成相同的分权程度。这是他们的研究中存在的一个比较大的问题。因此，总体上，这些早期的研究都因为数据的约束和度量方面的差异而导致结果上存在较大的分歧。同时，以上两项研究都没有涵盖1994年实行分税制以后的经验数据。
2006年，张晏和龚六堂发表《分税制改革、财政分权与中国经济增长》一文，(39)改进了对分权的度量方法，也获得了更完整的数据（包括28个省市1986—2002年的数据），并重新对中国的财政分权和经济增长之间的关系进行了检验。他们使用的估计方法与以上研究并没有不同，但是他们在度量分权程度时考虑了转移支付和预算外资金，构造了四类分权的定义。他们除了用预算内本级政府的财政收入（支出）占中央预算内财政收入（支出）这个传统的方式度量分权程度之外，还分别使用了不包括转移支付以及包括预算外收支的另外两种定义。但是他们发现估计的结果是一致的。由于考虑到了1994年的分税制并涵盖了1994年之后的数据，他们的估计显示，中国的财政分权与经济增长存在明显的跨时差异，在1994—2002年间显著为正，而1986—1993年间则为负。因此，他们认为分税制改善了财政分权对经济增长的影响。
但是他们对不同地区所做的计量检验部分地显示了上述结论的原因。他们发现，人均GDP高于6000元的14个发达地区，财政分权对经济增长的影响显著为正，而对另外14个不发达地区而言，这一影响则不显著异于0。因此，在他们看来，财政分权对经济增长的影响同时也存在跨地区的效应。
毫无疑问，这类研究总是有益的。但是，因为经济增长与财政分权的关系复杂，彼此相互影响，在经验研究中如何巧妙处理内生性的问题对于研究者来说总是一个严峻的考验。人们当然可以说，在没有找到更好的工具变量（IV）解决内生性问题之前，都有理由对这些研究结果报以谨慎的态度来对待。但无论如何，财政分权对地方政府支出行为的影响是不能低估的。问题只是在于，这种影响在不同的地区可能以不同的方式影响了经济的增长。
要说明地方政府在财政分权之后的财政激励是否得到加强并不难做到。从逻辑上说，如果分权导致地方政府的支出越来越受制于地方的财政收入，那么，一般而言，地方政府就有更大的激励致力于地方的投资与经济增长、税基扩大。所以，一个简单的处理技巧是拿地方的财政支出对财政收入做回归，看看相关系数有多大。这个方法曾出现在叶卡捷琳娜·茹拉夫斯卡亚（Ekaterina Zhuravskaya）在2000年发表的对俄罗斯分权的研究论文中。(40)她用俄罗斯35个城市的数据，考察城市收入的变化对自己支出的影响。结果发现，相关系数为—0.9。也就是说，俄罗斯地方政府自有收入增加1元，地方的分享收入就下降0.9元，地方的财政收入只能增加0.1元。所以，叶卡捷琳娜·茹拉夫斯卡亚认为俄罗斯的财政分权无法给地方提供足够的财政激励，地方政府也没有动力去发展地方的经济。后来，金和辉等人在2005年的论文里用中国1982—1992年的省级面板数据，也进行了回归分析，(41)有意思的是，他们的论文题目使用了“Fiscal Federalism，Chinese Style”，显然是为了与茹拉夫斯卡亚的“Fiscal Federalism，Russian Style”相互呼应。
2007年5月，我指导的博士研究生傅勇在其博士论文中也做了这样一个财政激励的检验，他把数据扩展到了1970—2004年，而且考虑了转移支付和分税制。(42)与茹拉夫斯卡亚的研究一样，他也控制了地方的人口规模，还加入了时间虚拟变量来控制宏观波动。结果是，1970—1979年，支出对收入的相关系数为0.16，说明两者基本没有关系。而1980—1993年，相关系数变为0.85—0.91；分税制后的1994—2004年，相关系数为0.95—1.08，这个结果取决于是固定效应还是随机效应。张晓波使用1993年和2000年1860个县级的财政数据所做的类似回归也得到非常接近的结果。1993年的相关系数是0.815，2000年的相关系数则是1.144。(43)
我们自然会想到一个问题，财政分权之后地方政府面临这么强大的财政激励是促进了地方的经济增长还是阻碍了经济增长呢？金和辉等人的研究使用的是分税制改革之前的数据，他们发现地方的财政激励促进了经济增长。但是，陈抗、阿耶·L. 希尔曼（Arye L. Hillman）以及顾清扬三人的论文则坚持认为1994年实行分税制使中央加强了预算内财政收入的集权，从而改变了地方政府的行为，从“援助之手”回到了“攫取之手”。
不过，陈抗、阿耶·L. 希尔曼以及顾清扬的逻辑是有问题的。在他们给出的一个简单模型里，分成比例是中央决定的，中央的份额越大，地方越倾向于选择非预算收入来回应。当中央采取集权之后，地方的最好策略是选择非预算收入来增加自己的利益。但是他们认为，非预算收入的扩张代表了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的转变。他们的论文没有去证实1994年实行分税制后预算外收入的增长是否促进了经济增长，但是他们相信这一转变会使腐败加剧、投资减少，从而不利于经济增长。
他们的这个推理有待经验的检验。但经验的观察似乎是，对地方政府来说，预算外收入的增加很可能更促使地方政府致力于加快经济增长。比如说，1994年以来，地方基础设施的投资活动事实上反而加快了，投资环境更加显著地得到改善，外商直接投资也是在1994年之后加快了落户中国的步伐。不过，问题是，实行分税制以后地方政府财政行为的变化是促进还是妨碍了经济增长，答案依然取决于地区的初试条件。
以基础设施的投资为例。在我和我的学生们做的一个关于基础设施的研究中发现，(44)在基础设施融资中，国家预算内资金已从1987年的32.6%迅速下降到20世纪90年代中期的10%左右；国内银行贷款的比例近年来也一直在23%—25%之间徘徊，自筹投资成为中国基础设施建设的中坚力量。这就意味着对基础设施建设的投入在20世纪90年代中期转入以地方预算外投资为主的阶段。在1994年之前，基础设施项目中来自中央的比例一直在50%以上，而到了1999年仅占32.5%。这样一来，东西部地区之间在基础设施投资上的差距就变得明显了。新疆、甘肃等经济欠发达省（区）市，中央项目的比例普遍高于全国平均水平，新疆甚至在1998年达到了55.9%；而海南等沿海经济发达地区，中央项目的比例不到15%，完全依赖地方的自筹资金。因此，基础设施的投资在分布上向沿海地区偏斜就不足为奇了。
傅勇在其博士论文中考察了实行分税制之后财政分权对地方财政支出结构的影响。他使用了1994—2004年中国29个省市的面板数据，分别估计了财政支出中基本建设支出和科教文卫支出的比重是如何受到分权和地方竞争影响的。他用人均省级财政支出占人均中央财政支出度量分权，用各地外商投资企业的实际负担税率去除均值作为竞争程度的度量。在控制住其他因素之后，傅勇发现，在1994—2004年间，财政分权对东部和西部的基本建设支出比重的影响显著为正，而对科教文卫支出比重的影响显著为负；不过，对中部的影响不显著。而把数据推广到1986—2004年再做回归，他发现在1994年实行分税制之前，财政分权对基本建设支出比重的影响不显著，而对科教文卫支出比重的影响显著为负。
这个发现帮助说明了实行分税制之后，地方政府的财政约束更明显了，似乎诱导了增长导向的财政支出结构。(45)当然，我们在前面曾经讨论指出，由于地区的经济发展水平和禀赋条件不同，分税制对投资和经济增长的影响就会不同，而这又会进一步帮助拉大地区间的差距。张晓波用1860个县的财政数据计算发现，县级政府财政支出中生产性支出比重的基尼系数从1993年的33.04增加到了2000年的41.61，增加了26%。回归之后他还发现，农业比重大的地方，经济增长慢。(46)这背后的逻辑可能是，一个地方如果工业基础雄厚，他们的财政税收就比较容易征收，地方政府就有财力致力于改善投资环境和推动经济增长；而一个农业比重大的地方，当地的企业必然需要承担更大的税负，这会恶化投资环境，不利于经济增长。地方的不平衡发展就会愈演愈烈。
在这些问题上，我们还需要更多的经验研究。历史上长期以来的演变导致中国各地区在初始禀赋上的差别惊人，很难把中国经济想象成一个单一的经济。所以，在经验研究上把地区分开的做法是更有意义的。对某一地方进行案例的跟踪和试验研究有时候会对澄清一些复杂的经验现象非常有用。
一个很好的例子是埃里克·图恩（Eric Thun）对中国汽车产业崛起模式的研究。(47)在财政分权和对外开放之后，上海、北京、广州、武汉和长春等地汽车产业的成长表现出了非常不同的模式。埃里克·图恩发现，在体制上，上海模式的特征是集权的官僚系统加上等级制的企业关系，这种模式更像日本；而北京和广州的模式是分散的官僚系统加上市场化的企业关系；长春和武汉的模式则正好是分散的官僚系统加上等级制的企业关系。这些体制上的差别以及对汽车产业的成长与竞争力的影响需要进行更深入的案例研究才能看得更清晰。埃里克花了7年时间在这5个地方进行调查和追踪，写就了这本书，颇受好评。
另外，在有些情况下，中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异也为我们经济研究提供了一个很好的自然试验的场地。比如，做教育回报、贫困、收入分配以及公共政策的评估等，这样的自然试验是不可多得的。于是，细心的观察常常带来额外的惊喜。
(1) 参见王绍光：《分权的底限》，北京：中国计划出版社，1997年，第4章。
(2) 1970年的大规模分权还有军备上或者战略上的原因。因此这次的分权有着更加明确的备战目的。为了备战，全国被划分为十个协作区，中央要求各个协作区（包括一些省市）都要建立起自己的工业体系，能够自己武装自己。
(3) Chenggang Xu and Yingyi Qian, “Why China's Economic Reforms Differ: The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector”, Economics of Transition, 1993, 1(2): 135—170.
(4) Chenggang Xu, Eric Maskin and Yingyi Qian, “Incentives, Information, and Organizational Form”, Review of Economic Studies, 2000, 67(2): 359—378.
(5) Charles Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditure”, Journal of Political Economy, 1956, 64: 416—424.
(6) 参见Wallace Oates, “Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”,International Tax and Public Finance, 2005, 12: 349—373。
(7) 王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路：论分权式改革的得失》，载《经济研究》，2007年，第1期。
(8) 辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，济南：山东人民出版社，2000年。
(9) 张明庚、张明聚：《中国历代行政区划：公元前221年—公元1991年》，北京：中国华侨出版社，1996年。
(10) 关于这两篇经典文献的全文，可分别参见《毛泽东选集》，第2卷，北京：人民出版社，第662—771页；《毛泽东选集》，第3卷，北京：人民出版社，第1056—1060页。
(11) 参见吴敬琏：《当代中国经济改革》，第39页。
(12) 孙冶方在1956年发表的文章是《把计划和统计放在价值规律的基础上》以及《从“总产值”谈起》，均见《孙冶方选集》，太原：山西人民出版社，1984年。顾准于1956年写成的论文是《试论社会主义制度下的商品生产和价值规律》，见《顾准文集》，贵阳：贵州人民出版社，1994年。当然后来两人在60年代都受到审查和批判，并分别成为“修正主义”和“资产阶级右派”清洗运动的受害者。
(13) 参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾（上）》，北京：中共中央党校出版社，1991年。
(14) 吴敬琏在《共和国经济50年》一文中提到，在这一轮改革中，农村发生了与国营工商业体制相反方向的运动：后者的变革方向是放权让利，前者却是将原来只有15—20户规模的高级农业合作社归并为“大社”，并于1958年夏秋之交建立起“一大二公”的人民公社。在保持命令经济行政协调的总框架不变的条件下，层层分权的行政社会主义体制和农村的人民公社一起，形成了“大跃进”的组织基础。这是1958年中国经济生活陷于混乱的重要成因。
(15) 参见王绍光：《分权的底限》，第4章。
(16) 王绍光对“文化大革命”期间的分权以及经济的混乱做过政治的分析。参见王绍光：《分权的底限》，第4章。另外吴敬琏从经济学的视角对这段时期的行政分权过程也进行了分析。参见吴敬琏：《当代中国经济改革》，第45—54页。
(17) 黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，苏州：苏州大学出版社，2001年。
(18) 参见政治学家谢淑丽的研究。Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, Berkeley: University of California Press, 1993.
(19) 该文发表于《经济发展研究》1992年第3期。这本杂志是华东理工大学经济发展研究中心创办的，后来因为种种原因停刊了。这篇文章也收录于我的《制度、组织与中国的经济改革》（上海：上海财经大学出版社，2004年）一书中。
(20) 参见张军：《制度、组织与中国的经济改革》，第6页。
(21) 参见张军：《制度、组织与中国的经济改革》，第11—12页。
(22) 参见吴敬琏：《当代中国经济改革》，第252页。
(23) 这里综合参考了钟晓敏：《政府间财政转移支付论》，上海：立信会计出版社，1998年，第6章。黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，第2章。吴敬琏：《当代中国经济改革》，第7章。
(24) 参见王绍光：《分权的底限》，第8章。
(25) 参见王绍光：《分权的底限》，第8章。
(26) 参见Christine P. Wong, “Fiscal Reform and Local Industrialization: The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China”, Modern China, 1992, 18；以及Christine P.Wong, “Can China Change Development Paradigm for the 21st Century? Fiscal Policy Options for Hu Jintao and Wen Jiabao after Two Decades of Muddling Through”, 2005, Paper for Stiftung Wissenschaft und Politik。
(27) 参见阎彬：《正确处理中央与地方财政关系的关键：逐步实行分税制》，载《财经研究》，1991年，第4期。
(28) 参见张闫龙：《财政分权与省以下政府间关系的演变》，载《社会学研究》，2006年，第3期。
(29) 参见黄肖广：《财政资金的地区分配格局及效应》，第225—228页。
(30) 参见黄佩华：《21世纪的中国能转变经济发展模式吗？》，第29—46页。
(31) 参见世界银行编著：世界发展报告《变革世界中的政府》，蔡秋生等译，北京：中国财政经济出版社，1997年。
(32) 这个数据参考了黄佩华的文章。参见黄佩华：《21世纪的中国能转变经济发展模式吗？》。
(33) 参见周文兴、章铮：“中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验”，打印稿。
(34) Wallace Oates, “Fiscal Federalism”, New York: Harcourt Brace Jovanovic, 1972.
(35) 参见Pranab Bardhan, “Decentralization of Government and Growth”, Journal of Economic Perspectives, 2002, 16(4): 185—205。
(36) 参见Tao Zhang and Heng-fu Zou, “Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China”, Journal of Public Economics, 1998, 67: 221—240。
(37) 参见Justin Yifu Lin and Zhiqiang Liu, “Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”, Economic Development and Cultural Change, 2000, 49（1）: 1—21。中文版见林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，载《北京大学学报》，2000年，第4期。
(38) 他们选取的指标分别包括人均省级财政支出与中央财政支出的比率、人均省级预算支出与中央预算支出的比率以及人均省级预算外支出与中央预算外支出的比率。
(39) 张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，载《经济学（季刊）》，2005年，第4期。
(40) 参见Ekaterina Zhuravskaya, “Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style”, Journal of Public Economics, 2000, 76, 337—368。
(41) 参见Hehui Jin, Yingyi Qian and Barry Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style”, Journal of Public Economics, 2005, 89: 1719—1742。
(42) 傅勇的博士论文题目是《中国式分权、地方财政模式与公共物品供给：理论与实证研究》，复旦大学中国经济研究中心，2007年。
(43) 参见Xiaobo Zhang, “Fiscal Decentralization and Political Centralization: Implications for Regional Inequality”, 2006，打印稿。
(44) 张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，载《经济研究》，2007年，第3期。
(45) 张恒龙与陈宪的研究也得到了类似的结论。参见张恒龙、陈宪：《财政竞争对地方公共支出结构的影响》，载《经济社会体制比较》，2006年，第6期。
(46) 参见Xiaobo Zhang, “Fiscal Decentralization and Political Centralization: Implications for Regional Inequality”, 2006。
(47) 参见Eric Thun, Changing Lanes in China: Foreign Direct Investment, Local Governments, and Auto Sector Development, Cambridge University Press, 2006。