分权的政治

有人说，在经济研究中，中国太大了以至于不能把中国仅仅当成同一个经济体来处理。的确，今天的中国是一个大国。在国土面积上中国相当于100个韩国，按人口计算也有30个韩国那么多。治理这样一个面积和人口都巨大的国家，在当今世界上也算是一个智力的挑战了。如果我们把中国的经济想象成一架庞大的空中客车A380，那么真正值得我们去问的问题是，什么力量可以推动它离开跑道，实现经济的起飞？这个问题让中国人思考和探索了至少150年。

几年前我读过这样两本书：一本书是辛向阳撰写的《百年博弈：中国中央与地方关系100年》。(8)这本书回顾了中国的中央与地方关系在整个20世纪所经历的重大调整与重要事件，其描述的画面相当精彩。后来我又看了张明庚和张明聚合著的《中国历代行政区划：公元前221年—公元1991年》，(9)更是让我大开眼界。悠久的地方行政区划的历史，也反映出中央与地方关系的演进过程。

张明庚和张明聚认为，真正的国家地方行政区划，始于秦始皇统一六国后。秦始皇在公元前221年统一中国后，彻底废除分封制，实行中央集权制，在中央统辖下，地方设立诸多郡、县，并把地方的郡县制推行到全国。所谓郡县制，就是将全中国土地划分若干郡，郡下再设若干县，郡县各设地方政府，由中央政府任命郡、县官员，以协助中央办理地方诸多行政工作的一种政治制度。

自秦代后，历代在其地方行政区划上均仿效秦制，虽经历朝的更替，但在其地方行政区划设置上，少者为二级制，多者为五级制。朝代变更时，各代在地方行政区划上，虽有沿袭、变动或新增设置，区划层次或多或少，但有一点是共同的，即均是为了加强中央对全国的统治和领导。

经历了20世纪50年代和60年代的行政区划的反复调整之后，到了改革开放初期，基本上形成了今天政府的基本结构和公共行政的管理体系。1977年之后，地方各级“革命委员会”逐渐改称为各级人民政府；撤销人民公社，复称为乡或镇；“地区”不再作为省下的一级政权机构，而是确立为省府派出机关，称行政公署。同时由于经济的发展，在全国各省、市、自治区以下，大量的地级市、县级市相继出现，在必要的地方设立了“特别行政区”，也出现了一些直属于中央的“计划单列市”（不属于行政实体）。此阶段的行政区划序列为：省、直辖市、自治区／地区、市辖区、市（地级）、自治州、盟、特区／县，市、市辖区、自治县、旗、特区／乡、镇（旗）。在这一时期，还出现了大量由地区改称的市（地级市），下辖几个县；并有很大数量的县升格为县级市，形成全国地、县数量减少，地、县级市相应增多的局面，同时全国乡的数量减少，镇的数量增多。

1949年之后行政区划的调整看起来涉及的只是政府的管理体制和行政管理权力的设置问题，但由于在20世纪50年代的中期急于要建立集中的计划经济体制，因此，在行政区划结构内中央与地方管理权限的分配就成为计划体制下的中央与地方之间产生的实质性矛盾，因为计划经济体制本质上是中央集权的决策体制。这样一个集中计划管理的体制格局差不多到20世纪50年代中后期就基本形成了。

本来，在1949年中国共产党取得革命胜利之前的20世纪40年代，毛泽东有过一个重要的思想。他在1940年1月演讲的“新民主主义论”以及1945年4月发表的《论联合政府》的报告中一直认为，中国的新民主主义经济要在新民主主义政权下适当发展私人资本主义经济。(10)新中国成立前夕和初期，毛泽东和党中央的其他领导同志都曾表示，要让私人资本主义工商业先发展一个相当长的时期，比如说15年，二三十年，至少十年，多则15年或20年，等等，然后再向社会主义过渡。但是到了1952年土地改革完成的时候，这一设想发生了重大的变化。1953年，他正式提出了“过渡时期的总路线”。根据这个总路线，过渡的时间实际上被缩短为三年。为了完成这个急促的目标，加快对资本主义的改造和所有制的国有化成为重要的任务。这是中国集中计划经济体制模式建立的基本开端。

实际上，中国的集权计划经济建立之初，集权和分权的问题很快成为争议的焦点。吴敬琏教授认为这也是新中国成立以来最早提出的中国经济体制改革的问题。(11)他在《当代中国经济改革》一书中提到，由于当时处于毛泽东提倡“百花齐放，百家争鸣”的宽松时期，在1956年前后，经济学家孙冶方和顾准就针对中央计划经济的集权模式提出了尖锐的批评，两人都提出了社会主义经济不能违背市场规律的重要看法。(12)虽然两人的思想在1958年之后均受到严厉批判，但至少在1956—1958年间，中央领导人对集权模式的弊端还是有所察觉和回应的。

根据薄一波的回忆记载，(13)为了准备中共第八次全国代表大会，毛泽东在1956年2—5月连续听取了34个中央部委和省市领导的工作汇报。这些汇报的内容涉及诸多方面，其中包括中央与地方的关系。在此之后，中央政治局对好些问题进行了多次讨论和总结，形成了十个方面的问题。于是，在1956年4月底至5月初，毛泽东在政治局扩大会议上和最高国务会议上先后讲述了这十个方面的问题。1976年9月毛泽东逝世后，由胡乔木主持整理修订的“论十大关系”讲话稿正式发表。这就是毛泽东著名的文章“论十大关系”的形成过程。在“论十大关系”中，列入第五个关系的就是“中央与地方的关系”。

毛泽东在1956年4—5月间形成的“论十大关系”的讲话报告直接决定了中共第八次全国代表大会对经济管理体制进行改革的决定。于是在1958年开始了首次向地方的分权。这次向地方政府的行政分权主要包括：（1）向地方政府下放计划权力。把原来由中央向地方逐级下达的计划管理制度改为以专业部门与地区相结合的计划管理制度。（2）向地方政府下放企业管辖权。把大多数国有企业下放给地方政府（包括街道和人民公社）管理。（3）向地方政府下放物资分配权和劳动管理权。（4）向地方政府下放财政和税收权以增加地方政府的收入。（5）向地方政府下放投资和信贷的审批权。

关于中央与地方财政分权的细节，我们将在后面继续讨论。但是，由于1958年向地方政府下放权力的指导思想是要配合毛泽东的“大跃进”运动，而且在农村强制推行集体化耕作制度和“人民公社”，(14)结果很快造成了经济的混乱并在1959—1961年出现了三年困难时期。

面对“大跃进”造成的严重后果，从1961年开始，中央的政策不得不进行调整以及重新集权。其中最著名的事件是1962年1月召开的由中央局、省、市、地、县五级政府官员参加的中央工作扩大会议，也就是所谓的“七千人大会”。毛泽东在这个会议上承认了错误并愿意承担责任，同时恢复以陈云为组长的中央财经领导小组，负责经济的调整和恢复工作。在这次会议上，中央又强化了加强集中制和全国一盘棋的思路。随后从地方收回了绝大多数原来下放的权力，并加强了中央对金融、财政和统计实行的集中领导。

到了1963年，中国的经济得到了部分恢复。不过根据政治学家王绍光的分析，对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计。一旦经济好转，他决心再一次打破苏联式的中央集权计划体制。1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号。在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去。他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方。用他的话说就是“连人带马全出去”。(15)这之后紧接着就是“文化大革命”的爆发，向地方分权的这种局面可以说一直持续到了1976年毛泽东逝世和“文化大革命”结束。(16)

王绍光在《分权的底限》里说，毛泽东的权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。自我意识加上独立财源使地方政府有可能变成潜在的离心力量。毛泽东留下的政治遗产中因此既包括集权主义的统治方式，也包括一个裂痕重重的政治经济体制。

实际上，1951—1978年经济改革之前，中国的中央—地方财政关系经历了频繁的变动，这充分反映了在集中计划体制内寻找集权与分权之平衡的不可能性。苏州大学的黄肖广教授对计划经济时期中央与地方财政关系的变迁做了细致的梳理与回顾。(17)我以他提供的资料为基础把中央—地方的财政关系做如下简单的说明。

1951—1957年间实行的是划分收支和分级管理的体制。1950年，当时的政务院颁布了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行集权管理和统收统支的财政体制。该《决定》规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，实行收支两条线，地方的收与支之间没有关系。

1951年3月，政务院颁布《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，修改了1950年的决定，改为中央与地方划分收支和分级管理的制度。在收入方面，划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央与地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面则划分了中央和地方各自的支出范围。

1953年中国开始了第一个“五年计划”（1953—1957）。为了适应这个时期经济建设的需要，不仅行政区划上做了调整，而且在财政上坚持了1951年颁布的划分收支的办法，实行了中央、省和县三级财政体制，并且还决定把地方“超收节支”的部分全部归地方所有。

由于1956年毛泽东发表“论十大关系”的演说强调了发挥地方积极性的重要性，中央决定大面积下放企业的计划管理权给地方政府。国务院在1957年11月颁布了《关于改进财政管理体制的规定》，决定从1958年实行“以收定支、五年不变”的体制。但是，由于“大跃进”运动造成的经济混乱，这个体制实际上只执行了一年不到的时间。1958年9月，国务院决定用“总额分成、一年一定”取代原来的“以收定支、五年不变”的规定。从1959年到1971年间，中央与地方的财政体制基本上是在这个框架里修改的。其间，因为三年困难时期的发生，1961年起中央又实行了集中管理的体制来恢复和调整经济，但后来很快又转向扩大地方财权的体制。因为“文化大革命”的爆发和出现经济混乱的局面，1968年中央曾决定实行早期的收支两条线的做法，但最终也没有执行。

1970年前后，中央决定把大多数企业下放给地方政府管理。为此，从1971年，也就是第四个“五年计划”开始，中央决定实行地方财政收支的“大包干”制度。具体做法是“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），节余留用，一年一定”。“大包干”制度扩大了地方政府的预算收支的范围，在理论上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激励。

但是，中央在执行中马上就发现，地方超收的大小“苦乐不均”，更重要的是，由于在“文化大革命”期间，政治和经济上的混乱使大多数地方的预算收支难以平衡，超收成为空话。因此，在1974—1975年间，中央对“大包干”体制进行了修正，调整为“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”。这个规则显然把地方的收与支之间的关系切断了，当然难以给地方以激励。

因此，在1976年之后，中央再进行调整，回到之前的规则，即改为“收支挂钩，总额分成”的办法，同时于1977年将江苏省设立为财政管理体制的改革试点，试行“固定比例包干”的体制。按照这个试点体制，江苏省可以根据最近几年的预算支出占预算收入的比例来确定上缴中央和留用的比例，一定四年不变。比例确定之后，地方的预算支出从留给地方的收入中解决，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央选择十个省市为“收支挂钩，增收分成”的试点，给予地方政府增加预算收入的激励。

所有这些改革的重要结果之一，就是把过去的“条块结合，以条条为主”的财政体制改变成了“条块结合，以块块为主”的财政体制。可以这么说，在1957—1978年的这20多年间，中国所执行的中央计划和集权财政体制不断被修改和瓦解。“大跃进”和“文化大革命”这样的政治事件对中国的经济体制造成的破坏更像是经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”，因为它破坏了苏联式中央集权的计划经济模式，逐步演变成为“向地方分权的权威主义体制”。而这就成了后来中国经济改革的“政治逻辑”。(18)

记忆中，我在1990年前后对苏联型的中央计划经济体制的演进路径产生过浓厚的兴趣。1992年，我在上海的一本经济学杂志《经济发展研究》上发表过一篇题为《信息费用、有限理性与计划约简：关于中国传统计划结构的一个理论解说》的论文。(19)

在这篇论文中，我从计划当局处理信息的能力有限这个假设（这个假设当然是很现实的）出发，讨论了计划管理的体制会朝什么方向变化的问题。事实上，说计划当局处理不了那么多的微观信息一点儿都不夸张。苏联在20世纪60年代初期就发现，要做到有效的计划，一家企业包含的数据就多达4万个，一年需要至少完成600万次运算。苏联当时有17万家企业、60万家零售店。可想而知，计划当局怎么能够有效地进行计划管理。中国在改革开放初期有将近10万家国有企业、700万家集体企业，要实行集权计划管理，在信息上已经大大超出了中央的能力。(20)

在这种情况下，中央计划当局一定会做出理性的反应，对计划的范围和计划任务进行大幅度的压缩与约简。如果我们把计划任务想象成投入—产出的矩阵，那么，约简计划任务的最简单方法就是让矩阵中出现更多的“零向量”，这意味着计划单位之间没有关联，从而能减轻中央计划的协调和综合平衡的工作量。遵循这样的思路，如果计划的再约简能够按照地理区域或者特定的产业部门来规划，上述条件就可以基本满足。这是因为地理区域相对来说在其内部容易产生合作，减少对外部的依赖程度。特别是当这个区域在经济上基本能做到自给自足的时候更是如此。而按照特定的工业部门来约简中央计划，条件相对来说要更严格一些。只有那些在生产中对外联系不多，而较多依赖本行业内部提供投入品的产业才最适合。不用说，重工业比其他类型的产业更适合。(21)

中国对计划的约简与苏联有着根本的不同。中国的工业部历来不够发达，地方政府扮演了更重要的角色以及拥有更强的谈判能力。资源大都控制在地方政府的手里而不是工业部的手里，这与苏联有着根本的区别。所以，中国的计划约简基本上是以行政区划为单位的，中央把计划的权力更多地下放给了地方政府。尽管也存在着工业部的计划范围，但整体而言，中国的地方政府担当了更多计划者的角色。而在苏联，工业部是计划的主要制定者和管理者。