权力格局“错置”与官民行为“悖论”

在目前有关乡村政治的研究中，基层政权—村级组织—农民的三重互动仍然是一个很有影响的概化分析模式，这一模式以国家—社会的二元理论为支撑，同时又对应了中国传统政治视野中官府—民间社会的解说，两相混合，便沉积出“强国家—弱社会”及“官强—民弱”的互动模型。这一模型虽然不能被认为在根本上存在问题而失去对宏观状态的解释力，却因为其过于宏观和形式化的理论特性而无法帮助人们进一步去理解特定时空场景中乡村政治博弈的复杂情态，因而也就弱于型构若干能够相对贴近地反映乡村政治实景的类型化“中层理论”（theories of the middle range）。（Robert K．Merton，1996，转见杨念群，2001）因而，简单地以模式的套用代替对复杂问题的分析，不足以丰富学界关于乡村政治实践的知识，反倒有可能以德行的话语去代替学术的研究，使我们关于乡村政治的认识处于一种缺失历史和语境的状态。在这种情况下，小镇的故事可能会是一种反拨，它有助于彰显概化的解说模型在特定情景中的局限，也有助于呈现微观状态下乡村政治实践过程的特性。

本书考察了小镇在2003至2004年这一时间片段中的政治实态，并以非学术化的语言“喧嚣”（也可理解为“嘈杂”）相比喻，以说明其在多种力量与利益动因的交织和碰撞之中所形成的复杂“剧场”效应。（参见董建辉，1999及克利福德·格尔兹，1999）[3]我以为，如果化约地分析，型构这一复杂“剧场”效应特征的背景，一是自上个世纪80年代以来单向度的经济改革对于乡镇基层政权运作特性的改变，使其从一个公共权力载体变化为一个介于政府和“厂商”之间的权力与经济复合体，其运作愈益表现出某种经济营利性特征，或具有赢利的潜势。正如刘世定所分析，追求可支配财政收入的增长成为乡镇政府的重要行为目标。（刘世定，1996）因此，在市场化环境中涉及不同权利主体之间的资源与利益配置时，相对于企业、村庄和村民，基层政府与它（他）们的政治—行政关系也就有可能顺理成章地转化为一种准经济关系，其本身所具有的权力强势也有可能转化为运作资本与调配资源的力量优势，从而确保其成为乡村地方经济的操控者。因此，我们看到，地方治理的过程同时也可能就是一个资本和资源的权力化经营过程。二是改革开放以来由基层政权的变迁所促成的官民关系的变化。随着土地下户以及被学界所概括的“乡政村治”治理格局取代人民公社治理体制，（张厚安等，1995）基层政权与所辖社区居民之间的关系由全能型的人身与资源操控转变为有限的资源操控。所谓有限，即指在土地下户，农民获得人身自由的情况下，只要不涉及对承包土地使用权的转移，官民关系在一般状态下都表现为一种相对的间隔，即所谓“有田有地不求你，缴了税费不欠你，种啥做啥不干你，有了问题却找你”（乡村干部语）。而与此相对应，村民与村级组织之间也围绕着税费的缴纳和征收而相应地形成一种缴纳与服务链条，即“我缴税，你服务”。因此，在乡村政治的常态运作中就形成了与大集体时期完全不同的运作模式，这一模式的核心可以被归纳为在不改变传统“官控民”这一核心关系前提下的表面上的“官求民”。正是这种格局使宏观背景下强国家—弱社会的互动格局在微观的底层乡村社会中遭遇悖论，演变为日常行政运作中的“民强—官弱”。或者如迈克尔·曼（Michael Mann）所言及的国家基础性权力（infrastructural power）的削弱，（转见李强，1998）即基层政权在并未从根本上失去对农民总体性强制权力前提下的渗透和整合能力的降低（即所谓强“强制权力”与弱“基础权力”的并存）。[4]当我们将以上两大制度性变迁所导致的普遍性特征置入地处省会H市市郊、处于开发之中的小镇这一特定的政治场景中时，便不难想象它将会碰撞出何等复杂和热闹的“喧嚣”来。这其中，一面是作为政者与商者身份交相重叠的政府，一面是作为“赢利型”与“保护型”经纪并置的村级组织，（Prasenjit．Duara，即杜赞奇，1988）一面是无权却又获得了人身自由的农民，三者在乡村政治舞台上的互动博弈，便滋生和演绎出一幕幕令局外人所无法想象的复杂而又精彩的乡土政治剧，而决定剧情发展变化的，则是由上述三种角色的诸多权力特性所交织、叠加和构制出来的特殊政治逻辑。

一是日常行政过程中治理者与被治理者强弱关系的“倒置”（事实上而非价值评价上的）。自1949年以来，自上而下生成的中国政治与行政权威的能量和强势都是不容置疑与挑战的，这一态势在人民公社时期达到极致。即使是在改革开放以来全能主义政治不断消解的时代，整个乡村社会的权力运作也仍然围绕着基层政权确立与发生，并依其与政权组织的时空距离而决定各自在乡村权力格局中的位次。但是，失去对作为农民基本生存资料的土地的日常控制权的乡村政权毕竟也相应地会失去对农民经济与社会生活的日常控制权，加之宏观背景下城乡二元结构的松弛，人口流动愈益频繁，这使得基层政权与农民之间日常的制度性互动——税费的征收与缴纳势必会变得越来越困难。而过去10余年来地方和基层政权因发展而面临的愈益增大的财政压力，又使其不得不增加它们对农村的征收，当这种征收因为宏观经济与政治的变化而越来越缺乏相应的社会基础时，基层政权组织便往往只能面临两难的选择，即要么依靠强制性和半强制性征收获取财源（如世纪之交那几年在一些地方的农村所发生的那样），要么便不得不转而通过向农民讨要来完成财政任务。在强征的政治代价过大、政策空间又愈益狭窄的情况下，讨要似乎成为唯一选择。这样一来，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常化互动的主动权便不可避免地会转向农民——当掌权者无论因为什么原因或考虑而自我冻结了依靠国家机器的暴力潜势去实现自己的权力和利益的途径时，制度结构上的强者便有可能转化为微观乡域政治行动场景中的“弱者”。在这种情况下，如果撇开对农民负担是否合理与沉重以及农民是否具有作为公民的纳税意识这些道德与价值的评价不论，我们将会发现，在这里，起作用的将只是“要钱的是孙子，欠钱的是大爷”这一民间非道德化的博弈铁律。因此，要钱的乡村干部自然成了欠钱农民的“孙子”，反过来，欠钱农民也自然成为要钱者的“大爷”。既然是“孙子”向“大爷”要钱，前者除了自我弱化与矮化，千方百计地向后者说好话、套近乎之外，也的确找不到更好的制度化办法，由此，征收政策本身便会因为陷入死胡同而不能不面临重新的选择。这种强弱倒置所产生的宏观与微观场景中的悖论，是置身其外的人不太容易理解的，但这恰恰就是从税费改革到取消农业税这样一段特殊时期内小镇征收状况（并且还远不只是小镇的征收）的实情。

“倒置”不仅仅表现在征收中，但凡在政府需要农民配合，而农民自身又缺乏积极性的互动中都可能出现这样一种“倒置”，这在小镇最为典型地表现在农业经济结构调整这样一类活动之中。农业经济结构调整本来是政府和基层组织积极引导农业经济转型的利民工程，但是当这一利民工程与各级领导的升迁挂钩，转化成为一项形式化的行政任务和政绩工程时，它就同样需要采取诸如“诱民致富”的方式来进行，这种“诱”不仅是要事先给农民以看得见的好处，还得确保所有可能的风险都由政府承担，结果，余下来供政府选择的就自然只有“哄着、诓着和捧着”农民去干这一种办法。（参见吴毅《农村政治研究》一文，2005）于是，我们便得以看到，一个被学界习惯性地嵌格在“强国家—弱社会”官民互动视野中的基层政权组织就不得不“屈就”于其治下的百姓，以类似于向农民“行贿”的方式来完成行政任务和相应往自己脸上贴金的行为。这种状况再清楚不过地表明，在宏观上的“强国家—弱社会”格局并未被动摇的情况下，底层乡村社会却已经出现了基础性治权流失的“弱国家”面貌。

然而，这一“弱国家”面貌所反映的绝对不是简单的“官权退—民权进”话语框架下国家与社会博弈格局的重组，而只是一种因为宏观与微观的制度裂隙和政策不接轨所导致的特殊治理困局（诸如乡镇一级不完整的政权职能、直接选举止于村庄一级而造成的微观与宏观权力运作规则不接轨对这一职能的进一步蚕食、上级政府出于各种考虑对基层政权及其组织权力的限制等等），因此，虽然我们也的确看到在这种“弱国家”面貌下基层政权与村级组织在行政过程中屡屡遭遇农民“反制”的现象，但是，这些“反制”在多数情况下并不表明制度格局内民权与民利的增长，而只是意味着农民通过对上述制度裂隙与政策不接轨的利用，以牺牲社会公意为代价而获取些微小利。所以，这种农民的“反制”在削弱基层政权的治理绩效时其实也牺牲了社区的公共利益，使治理者和被治理者陷入一种实际上是“双输”的循环之中。

因此，它只是一种为黄宗智所定义的“悖论”，即那些被“规范信念”认定有此无彼的对立现象在事实上的同时并存。（参见黄宗智，2000）例如，强权力掌控与弱治理绩效的并存，治者对社区经济政治资源的根本性操控与被治者利用种种制度和政策的裂隙挤压前者的利益空间，甚至在一些特殊的事件—过程中迫使前者就范现象的并存，由此，基层政治便显现出并不依循一定“规范信念”而发生的“乱象”，这种“乱象”往往使得概念化的理论解说显得十分苍白。

这种“乱象”也表现在乡—村关系上，官民关系的“倒置”也相应地决定了乡—村组织及干部互动关系的“倒置”。为了适应新的官民互动格局，顺利贯彻政令，乡镇干部不能不重新设计他们与村干部的关系，在这种关系中，他们所主要考虑的已经不是制度性设置的权力势能，而是作为具体社会场景中乡镇干部与村干部的个人情谊与交往。也就是说，乡镇干部在日常行政中主要不是依靠行政命令，而只是以行政命令为底色，依靠各种面子与人情资源来推动行政运作。而这里还要特别说明，这一互动特性所反映的并不是村民自治制度设计在人际关系上的体现，而是基于官民互动中村级组织作为政府与农民的居间者所具有的特殊位置和他们在连接国家与底层关系时所发挥的特殊作用，是政府体制性权力对村干部作为乡村社会“经纪”地位的实际承认。

二是在各种经济性开发的利益分配中由政府掌握主动，呈现出政府得大头、农民得中头、村庄得小头的利益分配格局。所谓经济开发中的利益分配，在小镇的故事中以卖地最为典型。对卖地所得进行的分配实际上已经成为开发过程中政府、村级组织与农民进行利益再分配的最为常见的形式，因而也成为测量在彼此的博弈中最为真实的力量关系的主要场域。按照现行法律，农村土地属于集体所有，这里的集体，既指作为村庄成员的村民集合体，也指作为相应村庄法人代表的村级组织，既然土地属于村集体所有，那么，土地转让的收益权从制度设计上看无疑应该属于村庄和村民。但是，如果我们暂时撇开现行农地在制度属性上的残缺性不论，仅仅从操作的可能性层面看，就不难发现制度设计上的集体土地与个体化的农户经营之间实际上存在着权属关系与经营关系的脱节，这种脱节使得任何单一个体的农户或者一群农民均无法作为集体的载体来显示存在与表达利益，因此，村民与村庄的关系实际上类似于村内土地承租者与“地主”的关系。但是，村庄作为“地主”也仍然只是在最不完备的意义上才得以成立，因为基层政权对其所辖社区经济资源所具有的终极意义上的操控权，使它在实际上才是最终意义上的土地主人（或者更为准确的表达是基层政权代表国家行使作为土地真正主人的权力）。这一社会事实虽然并不见诸任何文本，却为现实的国家—社会关系所决定，所以，我们才看到前来购买土地的开发商实际上都是与乡镇政府而不是与村级组织打交道，并且，从价格的商谈、确定到最后协议的形成，作为土地卖方出现的也都始终是乡镇政府（顺便要说明的是，乡镇政府在这方面也要受制于上一级政府）。

因此，土地买卖的过程从卖方（基层政府、村级组织、农民）来看也仍然是一个政府行政的过程，即由政府来决定土地处置权和土地收益分配权的过程。这样，与制度规定相比较，土地权属关系在农用土地的非农化转移过程中实际上就发生了反客为主的变化，政府成为土地的主人，村民和村庄则“客居”为土地的经营者和管理者。所以，在土地买卖中，农民所得到的也只是土地经营权补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及劳动力安置费，村庄得到的是土地补偿费中的一部分，而政府所置留下来的却是土地收益中的大部分。

政府这样做自有它的理由。例如，它需要充足的经费以确保自身的正常运转，它需要投资改善地方的开发环境，以争取更多的外来资金和项目，它需要向上级政府上缴各种土地开发规费，而这些钱也只能是羊毛出在羊身上，从土地买卖费用中支出，所以，由政府掌握土地开发中所获得的大部分收益的理由也就顺理成章地得以成立。但也正是基于这些理由，基层政府的角色便发生了由官而商的转换，在地方的土地开发之中，乡镇政府也实际上是作为土地商人而存在的。既然作为土地商人而存在，在商言商，政府在土地开发中为自己寻求相关利益的最大化无疑也是其一切行动的基本出发点，因此，与日常行政运作中政府、村级组织与农民互动关系中的强弱“倒置”相反，在纯经济性的利益互动场域，政府的地位与角色又出现了另外一种类型的变化，即政府作为公权体现者与土地所有者的一身兼二任。作为公共体现者的政府得到了卖地收益权的大头，而制度文本上的土地所有者、经营者和管理者则只得到中头和小头。正是在这样一种利益的分配格局中，政府充分显示出它具有决定性的威权地位，它不会允许村级组织或村民与自己处于平等的讨价还价位置，也更不存在政府被农民牵着鼻子走的情况。总之，在这一类关涉核心经济利益的权力博弈场域，一切皆由政府说了算，既由政府制定规则，也由政府操作规则，尽管它在这样做的时候，也必须考虑与照顾到村庄和村民的接受度、历史的惯习、制度规定的合理性以及与左邻右舍地区的参照等诸多因素，但这些因素的被确定都同样不是一个商业谈判的过程，而只是一个行政决策的过程。因此，如果我们有可能会因为政府在日常行政运作中显现出某种弱势而对其权威的势能表示怀疑，那么，在这里，人们所看到的将主要是政府作为一个“权力的经营者”（参见马明洁，2000）运用强势的政治与行政权力对利益经营与算计的垄断。农民若想打破这种垄断，除非采取种种非制度手段甚至是越轨或踩线行为，否则就几乎没有可能。在这个场域，治权仍然显示出其一贯具有的强势地位，官民之间的利益博弈即使存在，也基本上按照既有的游戏规则进行，所谓权力关系的倒置并不存在，存在着的只是与某种理论系谱相比照而呈现出来的角色和行为的反差。