三 覆盖全国的农村大变革

75号文件虽然做了一些松动，但并不认为包产到户或包干到户是全国普遍适用的形式，希望把双包到户控制在占生产队总数20％左右的范围内，对于包产到户的性质也没有做明确的规定。此后，中央工作的着眼点放在如何稳住占50％～60％的中间社队。对于这部分地区，中央特别推荐了“统一经营，联产到劳”的生产责任制，认为这种形式“既保持了集体经济统一经营的优势，又吸收了包产到户发挥个人积极性的好处”。而占生产队25％左右的先进社队，则适用于“专业承包，联产计酬”的责任制。①多数地方领导者都在做着两方面的工作：一方面是解释少数地区包产到户的合法性，以稳定人心；另一方面是努力将包产到户限定在这20％多的“贫困地区”，稳住占70％以上的一般地区。

①杜润生：《关于农村经济政策问题的一些意见》，《农业集体化重要文件汇编》下册，第1082页。

1981年，各种形式的联产承包制都有发展，但发展最快的是包产到户。一是突破了原来只在边远山区和长期贫困落后地区实行的设想，几乎不可阻挡地向更大范围发展。二是包产到户本身大部分又发展成为包干到户，就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”大包干。农民也没有接受中央推荐的专业承包责任制，而是普遍采取按人口平均分配土地的办法。为了进一步解决不同地区农村的生产责任制问题，1981年1月1～8日，赵紫阳到鄂、豫、皖三省的宜昌、荆州（重灾区）、南阳、开封和菏泽五个专区考察农村情况，杜润生等随行。一路听到的都是好消息：农村情况比城市好，原来困难落后的地区尤其好。农民普遍要求，允许再搞三年包产到户，他当即表示可以答应。他虽然没有改变把包产到户作为权宜之计的看法，但内心感到对这个问题要重新加以认识。回到北京后，他对国务院官员们说，群众的呼声要好好听一听。①他把这次的所见所闻告诉了邓小平、胡耀邦等人，并以杜润生的名义写了一份《关于农村经济政策问题的一些意见》。关于农民为什么要求包产到户，杜润生在给中央的报告中解释说，除了能增产吃饱肚子外，包产到户对农民的吸引力还有两条：一是可以自己做主了，二是自由了。农民说：“过去愁着没饭吃，现在愁着粮食没处放，再不用出门要饭了。”“联产联住心，一年大翻身。红薯换蒸馍，光棍娶老婆。”他们说“20多年了，可熬到自己当家了”。现在“既有自由，又能使上劲”。“戏没少看，集没少赶，亲戚没少串，活没少干，粮没少收。”②1981年3月27日，中共中央办公厅将杜润生的报告转发全国。中央领导人的考虑是：既要对各地实践有所指导和规范，又要保持政策有较多弹性。中央办公厅的批语，也只是要求各地“作为处理当前出现的一些农村经济政策问题的参考”。③

①《国家农委负责人朱荣在政治学院的报告》，《形势教育参考材料》1981年第3期。

②杜润生：《关于农村经济政策问题的一些意见》，《农业集体化重要文件汇编》下册，第1079页。

③《农业集体化重要文件汇编》下册，第1078页。

赵紫阳总结沿途所见所闻，提出了全国三类不同地区可以采取三种不同的形式：好的地区实行“专业承包、联产计酬”；中间状态地区实行“统一经营、联产到劳”；困难落后地区搞包产到户、包干到户。然而在实践中，这种“切三刀”的办法也没有阻挡住包产到户向中心地区发展。只要不是硬性“纠偏”，与农民“顶牛”，农民的选择总是一步到位——包产到户和包干到户。山西是一个起步较晚却发展迅速的省份。1981年初，山西省委组织各级领导干部到农村做调查，了解民情民意。全省组织了1万多名干部下乡调查，写出调查报告3000多份，省委常委平均下乡58天。在机关争论不休的问题，下乡调查后很快达成了共识。④7月7日，山西省委召开地、市、县委书记会议，肯定包产到户和包干到户增产效果显著。会后，山西境内包产到户和包干到户就像打开了闸门，一发而不可收。时任山西省副省长的霍泛回忆说，当时的形势“如水之就下，来势之（迅）猛，如狂风骤雨，势不可挡”。速度之快，完全没有遵守省委“分批展开，稳步前进”的方针。到1981年底，包干到户已占到全省12.6万个核算单位的69％。霍泛回忆说，“农民积极性一触即发，全省沸腾，成为一次真实的发自群众内心的自觉的运动”。①

④王庭栋：《回忆农村改革的初期》，杜润生主编《中国农村改革决策纪事》，第385页。

①霍泛：《从农业合作化到家庭承包责任制》，杜润生主编《中国农村改革决策纪事》，第72-73页。

1981年下半年，全国各地包产到户的队已占32％，②到1981年底已占50％左右。③面对迅猛发展的形势，国务院领导做了一个原则性指示：“让群众自愿选择，领导上不要硬堵了。”④这基本上等于放手。5月，杜润生受中央委托专程到河北邯郸、邢台、石家庄、衡水、沧州、保定等地考察，态度更加明朗。5月22日，他在省直机关讲话，告诫大家“不要和群众顶牛”，“有利有害都由他们自己承担，我们无权强制，当然也不能放弃领导”。⑤6月29日，杜润生对中共中央党校的学员说：“包产到户的发展是一个信号，代表生产力而行动的农民，已经提出了经济改革的愿望。这是不可违背的社会潮流。”⑥当时，国家农委的领导层不支持包产到户的占多数。为转变观念，万里推动农口各部门领导到农村调查，这次下农村调查的有国家农委、农业部、农垦部等农口各部门领导140多人，组成了17个调查组，分赴15个省区，调查了不同类型的地区，各调查组共写出上百篇的调查报告，说他们看到和感受到的，与在北京想的不一样。据说过去反对最坚决的也改变了看法。万里授意把汇报会情况写成内参发到县级，并在8月4日的《人民农村改革率先突破日报》公开发表，①这对全国是一次有力度的推动。

②黄道霞：《五个“中央一号文件”诞生的经过》，《农村研究》1999年第1期。

③中国农村发展问题研究组：《中国农村经济的系统考察》，中国社会科学出版社，1984，第36页。

④杜润生：《中国农村经济改革》，中国社会科学出版社，1985，第77页。⑤杜润生：《中国农村经济改革》，第43、44、413页。

⑥杜润生：《中国农村经济改革》，第66页。

①张广友：《改革风云中的万里》，人民出版社，1995，第279～287页。

胡耀邦、赵紫阳、万里都主张制定新的文件，进一步放宽政策限制。1981年6月，中共十一届六中全会召开。新任中共中央主席胡耀邦改革热情极高，称农村改革是“一马当先，方兴未艾”。②7月31日，胡耀邦在批给万里的一份《国内动态清样》上提出“今年九、十月要再产生个农业问题的指示”。此前，万里也提出：“1980年中央75号文件已被群众实践突破，要考虑制订新的文件。”8月4日，胡耀邦找杜润生谈话，布置文件起草工作，提出文件要写继续放宽政策问题。9月上旬，国家农委召开座谈会，讨论文件的起草问题，安徽、浙江、黑龙江、贵州等省农口负责人和滁县、嘉兴等地区主要负责人参加。③10月4～21日，中共中央召开中央农村工作会议，讨论修改由国家农委主持起草的农村工作新文件。12月21日，中央政治局讨论通过《全国农村工作会议纪要》。杜润生向胡耀邦等建议，将文件安排在新年元旦发出，成为新年第一号文件，以引起全党、全国重视。胡、赵当即表示赞成。④

②《中国新时期农村的变革·中央卷》（上），第161页。

③黄道霞：《五个“中央一号文件”诞生的经过》，杜润生主编《中国农村改革决策纪事》，第133～135页。

④从1982年至1986年，中共中央连发5个“一号文件”，以指导农村改革的深入。这是第一个“一号文件”。

与“75号文件”相比，“一号文件”进一步放宽了政策。文件高度评价农村正在出现的大变动，说这是“反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望”，“是一场牵动亿万群众的深刻而复杂的变革”。“一号文件”肯定了双包到户是社会主义的生产责任制，是社会主义农业经济的组成部分，提出了两个“长期不变”的方针：我国农业必须走社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制长期不变；集体经济要建立生产责任制也长期不变。双包到户社会主义性质明确和两个“长期不变”方针的提出，基本结束了持续两年之久的双包到户姓“社”姓“资”的争论。至此，包产到户和包干到户几乎完全放开了，到1982年夏季，双包到户的比例发展到78.2％。①

①《人民日报》1983年5月8日。

双包到户的最后发展阶段是向全国20％左右的富裕地区发展。从不能包产到户到少数贫困地区可以包产到户，再到承认广大中间地区包产到户的合法性，这是实践推动观念和政策变化的三个阶段。最后的疑虑是，在那些机械化程度较高，农民生活较富裕的地区能不能实行双包到户？1983年中共中央“一号文件”取消了这最后限制，指出联产承包制“具有广泛的适应性”，要求林业、收业、渔业、开发荒山荒水以及其他多种经营方面，都要抓紧建立联产承包责任制。1月23日，《人民日报》发表社论《对大包干不要再堵》。在中央精神的鼓舞下，1983年包干到户形式向更广阔的领域发展。一是在分工分业较细和机械化程度较高的地区普遍建立，其主要形式是联产到劳或联产到机组。最具有阶段性标志意义的是，等待了4年之久的黑龙江省，终于在1983年春在全省全面掀开，85％的生产队落实了家庭联产承包制。二是双包到户责任制从农田扩展到林牧副渔业，从农业扩展到工业、商业、服务业等领域。三是双包制发展到国营农场，产生了大批家庭农场。1983年底，全国农村双包到户的比例已占到生产队总数的97％以上。②一场覆盖全国的农村大变动即告完成，包干到户取代其他各种形式，成为中国农村主要的经营模式。

②《中国农村经济》1985年第1期。

包产到户从根本上动摇了人民公社的基本制度，政社分开的行政改革提上日程。早在十一届三中全会上，就有人提出“政社合一”利少弊多，需要改变。此后党内对“政社合一”和“三级所有、队为基础”体制的否定意见日益强烈，指出人民公社既是经济组织，又是基层政权组织，容易发生用行政手段干预经济，产生强迫命令、瞎指挥和“一平二调”、“共产”风，集体经济所有权不可能得到很好的保护。1979年8月以后，在部分地区设了改革“政社合一”、“三级所有”体制的试点。试点地区先后有：四川省广汉、邛崃、新都等县，吉林省榆树、怀德、农安县，甘肃省古浪县、文县石坊公社，河北省来城县都马公社，浙江省黄岩县店头公社，广东省开平县金鸡公社，辽宁省铁岭县熊官公社，安徽省凤阳县考城公社等。1982年11月，五届全国人大五次会议通过的宪法做出相应修改，规定设立乡、镇一级人民政府。1983年1月，中共中央“一号文件”正式把实行政社分设作为一项重大改革步骤提出，11月，中共中央、国务院又专门发出通知，要求各地农村政社分设的工作，争取在1984年底以前大体完成。改革的步子加快，到1983年底，全国已有1188个县的14636个公社实行了政社分设，占原公社总数的27％。1985年6月，全国各地全部完成了政社分设的工作。建乡前全国共有5.6万多个人民公社，政社分开后，建立了9.2万多个乡、镇人民政府。实行了26年的人民公社体制模式终于被抛弃了。

杜润生说：“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图，它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”①农村改革是在一定的政治气候下农民的自我选择。然而单有农民的选择，没有一批官员的同情、默许、支持和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。从中央文件看，从“不许分田单干，不许包产到户”（三中全会决定）到允许少数地区包产到户（1980年9月中央75号文件）再到承认包产到户是社会主义集体经济的生产责任制（1982年1月中央一号文件），既可看作“改革政策步步深入”，也可看作“政府立场步步后退”。②在农村改革中争论不断，反对的声音很多，但支持者也不在少数，包括中央和地方许多官员。农村改革对增产的显著效果为自己开辟着道路，既给农民带来好处，又丰富了城市居民的餐桌，同时满足了政府足额收购的要求。相对于城市工业，农业是计划控制较为薄弱的部门。因此，从意识形态上提出的反对意见不足以阻止改革的进程。

①杜润生主编《中国农村改革决策纪事》，第1页。

②卢迈：《中国农村改革的决策过程》，（香港）《二十一世纪》1998年12月号，第50期。