三、成立经济协作区
1957年7月,上海局召开江苏、浙江、安徽、福建、江西、上海五省一市经济协作会议。会议认为,华东五省一市建立经济协作区有许多有利条件,一致同意在上海局领导下成立华东经济协作委员会。委员会的任务是:(1)研究有关发展地方经济的协作问题;(2)组织物资交流,互相帮助,互相支援;(3)积极挖掘潜力,组织国家计划外物资的出口工作以换取急需进口的物资;(4)加强联系,调整地区之间的矛盾;(5)交流经济情况和工作经验。1957年9月初,中央同意上海局成立华东经济协作委员会,并认为上海局的经验可为全国经济协作区域的划分做准备。
1958年2月6日,为配合经济计划的执行以及管理体制的调整,中共中央做出《关于召开地区性的协作会议的决定》,同意将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北七个协作区,分区“举行定期和不定期的会议”来“交流经验、互相协作”,彼此支援,调节矛盾,相互评比,以便在中央方针政策和统一规划下,促进共同发展。全国七个协作区是:辽宁、吉林、黑龙江、东蒙(内蒙古自治区东部三个盟)为东北协作区,以欧阳钦为会议召集人;北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古自治区(内蒙西部四个盟和呼和浩特市)、河南为华北协作区,以林铁为会议召集人;上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区,以柯庆施为会议召集人;广东、广西、湖南、福建、江西为华南协作区,以陶铸为会议召集人;湖北、湖南、江西、河南、安徽为华中协作区,以王任重为会议召集人;云南、贵州、四川、西藏、陕西为西南协作区,以李井泉为会议召集人;陕西、甘肃、青海为西北协作区,以李德生为会议召集人。有些省、区划分在几个协作区内,可根据经济关系密切程度,以参加一个协作区为主。
随后,各省纷纷成立以区域内重点城市为中心的经济协作区,实行城乡互助或厂社挂钩,加强城乡的协作关系。当时,各省把协作只是当成解决暂时困难的一种措施,地区之间协作的范围也比较狭小,缺乏全面规划和组织领导。
1958年6月1日,中央发出《关于加强协作区工作的决定》。该决定与上述2月份的决定相比,有了几个新的变化:(1)该决定提到了建立新的工业体系的问题;(2)加强了协作区会议的制度化,并且成立了相应的协作区委员会和办事机构——经济计划办公厅,该机构受国家计委和国家经委的指导。次日,中央又颁发《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》,这对条块企业管理体制是一个很大的调整,同时打破了原来的协作关系。因此,重新确立和调整协作关系显得十分重要。
同年8月17日至30日,中共中央政治局北戴河扩大会议通过《中央关于经济协作的几项规定》。该规定指出:为了进一步加强经济协作的计划性和组织性,特做出如下规定:(1)所有列入国家计划的协作任务必须由协作双方具体订立合同,严格执行,保证按时完成;(2)各地区、各部门、各企业之间现有的协作关系必须继续保持,某些协作关系需要改变的时候必须进行协商,双方同意后再加以改变,不得单方面废除;(3)凡是超过省、市、自治区界限而未列入计划的经济协作,包括技术力量的支援和培训,必须统一归口,由有关省、市、自治区的党委协商解决,并报中央机关备案,各专区、县、乡、社和企业单位不得直接向其他省、市、自治区的机关、事业单位和企业单位提出协作要求,以免影响正常计划的执行。此时,中共领导人认为,组织社会主义大协作是多、快、好、省地建设社会主义的一个最好方法,有利于充分利用既有的资源,提高劳动生产率,并可以在全国建成一个独立的经济体系的基础上,形成几个以大协作区为单位的,具有不同水平、不同特点而又相互分工协作的经济体系。
搞协作区和经济协作,需要有个权威机构。至于七大协作区的机构设置和运转情况,以华北经济协作区为例。负责协作工作的主要组织机构是协作区经济计划委员会办公厅。该办公厅下设冶金、交通水利电力、煤油化建、农牧轻贸、综合等几个业务组,一个行政组,以及按省、市、区划分的四个地区组,干部编制人数约52人。各省、市、区调到办公厅担任副主任的干部,同时兼任省、市、区计委副主任。主要的工作是研究如何加快形成华北地区工业体系,以及逐步建立各省、市、区的工业体系问题;研究华北地区国民经济发展的长远规划方案,开展华北地区年度计划的综合平衡工作;组织华北区各省、市、区间发展国民经济的协作,检查计划和协作工作的执行情况;组织华北各省、市、区间交换情况,交流经验,并组织介绍外区的先进经验;办公厅可出一个不定期的刊物,检查对协作区委员会决议的执行情况,组织编制华北地区的产品目录。
理论上,经济协作区是中央与地方之间的纽带,正如国家计委主任李富春1959年12月22日的讲话所言:“我们解决条块矛盾,块块内部的矛盾由协作区解决,安排布局怎么办,通过争论,最后得到合理安排”。从综合平衡角度看,地区协作是可以提倡的,这有利于避免重复建设,能够在一定程度上保证计划的执行和经济的协调发展。但是,在强调政治挂帅的“大跃进”中,经济协作区不仅在经济发展总体战略上,而且在政治上充当了中央与地方之间的一个中介。其间中央召开的多次重要会议,各经济协作区的主要负责人都参与其中,并且严重影响了会议决议和“大跃进”运动调门。无论是浮夸风和高产指标的提出,还是平均主义和“共产风”的攀比,各个经济协作区及其领导人都起到了推波助澜的作用。
从文件上看,权力下放给了经济协作区较大的资源配置的权力。七大协作区委员会成立后,虽然召开了不少会议,但实际上它仅仅是个协调机构,解决不了多少实际问题。所以,由于“大跃进”的特殊环境以及对协作的错误理解,协作区并没有起到应有的积极作用,其产生的微弱力量并没有能够改变“大跃进”所造成的对生产力的巨大破坏。