三、国家计划管理方式的改变

长期以来，经济工作没有从中国的实际情况出发，建立长期建设的思想，而是片面强调高速度，急于求成，要求速胜。因此，在制订经济计划时，常常不是首先对经济情况进行周密的分析，反复综合平衡，然后再确定经济的发展速度，而是首先确定速度和目标，要求各方面的工作同它相适应，从而导致高指标和瞎指挥的泛滥。改革开放初期，伴随国家经济指导思想的变化，中国计划经济管理工作的实践也开始发生改变。这些改变主要体现在“六五”计划的制订和年度计划的调整中。

1．迅速纠正追求高指标的错误

1978年制定的《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，包括了“六五”“七五”计划，突出强调了大干快上、追求高速度的核心思想，要求“到2000年以前主要工业产品产量要分别接近、赶上和超过最发达的资本主义国家”。该纲要的最大失误，是把计划的任务规定错了。本来经过十年“文革”的破坏，国民经济比例关系严重失调，人民生活极为困难，应该把调整经济、休养生息作为计划的主要任务，但是当时无视这一基本情况，从主观愿望出发，要求组织新的跃进。受其影响，1978—1980年的国民经济工作，依然在高速度、高积累、低效益、低消费的老路上徘徊，比例失调的问题继续加剧了。

1980年12月中央工作会议，下决心进行经济调整后，就把1981年工业增长速度降为3％，基本建设投资砍掉40％，下大力气加强农业，于是情况迅速好转。同时，为了纠正《十年规划纲要（草案）》中的高指标，1980年开始重新编制“六五”计划。当时党中央、国务院提出的一条重要方针，就是坚决不再搞高指标，提出“六五”计划的增长速度必须是没有水分的、有后劲的速度。

按照上述要求，1981年10月，国家计委提交中央讨论的新“六五”计划，体现了把提高经济效益作为经济工作中心任务的特色，确定把今后二十年分为两个阶段，前十年打基础，后十年振兴；确定了“六五”期间保四争五的增长速度。可以说，在调整方针的指引下，最后确定的“六五”计划，改变了原来十年规划中不切实际的方针、任务和高指标，确定的几大比例关系比较恰当，较为妥善地解决了生产和建设、建设和生活等方面的关系。这标志着中国计划管理工作在指导思想方面的重大转变，开始注意坚持从国情和国力实际出发，量力而行、循序渐进。

经过两年时间的周密调查、反复酝酿和科学论证后，1982年初国务院下达了“六五”计划的控制数字：工农业总产值平均每年递增4％，1985年达到8050亿元；工业总产值平均每年递增4％，1985年达到6070亿元，其中，轻工业产值年均递增7％，1985年达到3280亿元，重工业产值年均递增1％，1985年达到2790亿元；农业总产值平均每年递增4％，1985年达到1980亿元；国民收入平均每年递增4％，1985年达到4410亿元。 (37) 这是一个全新的战略部署。

19 82年和19 83年，有的中央领导多次讲话，不同意保四争五的“六五”计划，并在一些会议上继续批评经济工作前松后紧，是把麻烦留给后人，要计委修改“六五”计划，把翻番的任务给各省分下去。面对非议和压力，国家计委、国家经委据理力争，坚持既定的“保四争五”指标不能修改，20年分两步走的部署也不能修改，不宜对速度要求过急。最后，中央常委、书记处作出了决定：一致通过国家计委、国家经委党组的汇报，认为这是正确的，全党应该予以坚决执行的。

2．主抓经济效益和结构调整

改革开放前的毛泽东时代，为了把有限的资源和剩余集中到国家手中来有计划地推行工业化，党和国家领导人也非常重视经济效益的提高问题。20世纪五六十年代每隔两年就要进行一次“增产节约”运动，毛泽东提出“多快好省”的社会主义建设总路线，也反映出在计划经济体制下强调降低成本、节约资源的要求。但是，由于经济工作长期受“左”倾思想的影响，特别是“文化大革命”时期的政治动乱，造成生产组织管理混乱，各种规章制度被随意破坏，经济效益核算受到批判与忽视，导致了经济效益的总体下降趋势。

在重新制订第六个五年计划的过程中，党中央、国务院一再强调不能再犯高投资、低效益的错误，要求坚决压缩基本建设的投资规模，使之与国力相适应；同时，增加现有企业的更新改造资金。按照这个精神，国家计委加强了对整个固定资产投资规模的管理，围绕提高经济效益这个中心，开始了对经济结构的全面调整。

一是严格控制固定资产投资规模，集中资金加强重点建设，积极推进现有企业的技术改造。“六五”计划规定，五年内用于基本建设的投资总额为2300亿元，其中国家预算内投资为1182亿元，占国家财政总支出的20％，这比“五五”计划时期的35％大大降低了。五年内施工的大中型建设项目890项，也比过去大大减少了。用于现有企业设备更新和技术改造等方面的资金则比过去增加了，五年合计达1300亿元，占整个固定资产投资的比重，由过去的20％左右提高到了36％。在五年基本建设投资总额中，用于能源、交通建设的投资为884亿元，占38.5％，从而加强了煤炭、电力、石油、铁路、水运等领域的重点建设。

二是把科学技术和人才培养放到重要的战略地位。鉴于过去的五年计划中科学技术的发展和人才的培养没有得到应有的重视，造成我们生产技术长期停滞不前的现实，在第六个五年计划的制订过程中，国家计委开始注意把科学技术和教育的发展放在重要的位置。计划安排，五年用于教育、科学、文化、卫生事业方面的经费为967亿元，比上个五年计划期间的577亿元增长68％。而在同一时期，全部财政总支出只比“五五”计划增长17％。科、教、文、卫部门的经费支出占财政总支出的比重，由“五五”时期的11％提高到15.9％。这样，明显提高了科学技术和人才培养的战略意义。

3．改变单一的指令性计划

指令性计划是“由中央和各级计划主管部门按照隶属关系逐级下达到基层计划单位，基层单位必须坚决实行，保证完成”的计划；指导性计划是“由国务院和各级计划主管部门颁发，并按隶属关系逐级下达到计划执行单位，用以指导经济的发展，指标不具有强制性”的计划。结合改革初期向企业的放权，国家逐渐减少指令性实物指标，有步骤地缩小了部管指令性计划，允许企业可以在国家计划指导下根据社会需要制订生产经营计划，从而扩大了指导性计划和市场调节的空间。

1979年7月，国务院在颁布的《扩大企业经营管理自主权的若干规定》中，首次提出了生产企业对其生产的产品享有自销权。这既是扩大国有企业自主权的重要起点，也是改革计划分配体制的关键一步。这个规定让生产者开始享有很少的、却是重要的“计划外”决策自由。同年，不仅粮、棉、油等主要农产品收购价格大幅度提高，而且允许农民完成统购任务后的剩余农产品，可以自行到集市上出售。1981年，国家允许油田超基数生产的原油，可以按照国际市场的价格自行出口。这个政策很快使得出口原油的同一油田出现了两种价格：计划价格和市场价格。1982年，国家又放开了工业品中100种小商品价格，以后逐年扩大放开的品种范围。1983年，政府为了鼓励煤炭企业增加煤炭产量，对22个矿务局实行了超核定能力生产的煤炭加价25％—50％的政策。

通过上述放权松绑，国家放开了对几百种小商品的价格控制，由工商企业自行协商定价，实行市场调节；一部分计划分配的物资也改由物资企业经营，作为商品进入了市场。由此，中国工农业产品开始出现了多种价格，国家定价、国家规定范围内的企业定价和集市贸易价三种价格形式并存的局面。

随着价格管理体制的松动，生产单位的生产经营活动也具有了一定的自主权，指导性计划也就应运而生。在理论上，指导性计划不具有强制性，体现了计划与市场的相互结合；在实践上，它突破了计划经济只有指令性计划的格局，成为中国在改革开放初期力图改革传统的计划经济体制而做出的一次有益尝试。为此，1982年十二大明确提出：在计划管理上要根据不同情况，采取指令性计划、指导性计划和市场调节三种计划管理形式，这就把过去统得过死的计划管理体制，改变为直接计划、间接计划和市场调节相结合的新形式。

指导性计划被认为是对计划执行单位的经济活动提出指导性意见，并主要运用经济杠杆保证其实现的计划，因此设计的思路就是：（1）国家或主管部门继续下达相关计划指标，但只供企业参考，不具有强制性；（2）国家运用价格、税收、信贷等经济杠杆来促使指导性计划指标的实现；（3）指导性计划涉及的行业和产品范围比较广泛，但是不包括关键性的行业和产品。

1984年5月，由国务院颁布了《关于进一步扩大国营企业自主权的决定》。这个被简称为“扩权十条”的决定，是在1979年相关规定的基础上对企业的进一步放权。它规定：凡是属于企业自销的工业生产资料和完成计划数之后的“超产部分”（所谓“计划外”部分），一般在不高于或低于国家定价20％的范围内可以由企业自行定价，或者由供需双方在规定幅度内协议定价。这样，市场调节取代计划管理的尺度进一步扩大。据调查发现，1984年底工业企业的平均自销率（即自销产量占全部销售产量的比率）为30.08％，主要原材料的市场采购比率为16.41％，1985年上半年上升到43.8％。

概括而言，以党的十一届三中全会提出“以经济建设为中心”为标志，中国开始了具有划时代意义的经济体制改革。改革首先是在原有计划经济体制中引入某些市场调节因素，这首先得益于农村联产承包责任制的率先突破，必然要求农副产品的价格以及农产品生产（包括播种面积、总产量等）的指令性计划部分放开、取消。以此为示范因素，进而波及城市工业企业的扩权让利改革，有限度地放开了工业产品价格，允许工业品中的小商品议购议销，企业可自销一定比例的产品。相应地，工业生产和物资统配的指令性计划部分取消，转为指令性计划和市场调节，使包括农副产品、日用小商品及部分工业品在内的商品市场首先得到较快的发展，市场机制在商品市场领域的调节作用得到初步发挥。

经历了1978—1984年经济体制改革的起步阶段，意味着国家统一控制工农业生产和产品统购统销的旧体制开始松动，但市场发育还主要局限于商品市场，尤其是消费品市场，整个经济体制的框架仍然以计划经济为主，市场调节仅作为一种辅助手段存在。因而在这一阶段国民经济的运行具有鲜明的“大计划、小市场”的特征。