11.3 中国的工会组织转型

中国工会是中国共产党领导的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁 纽带，是国家政权的重要社会支柱,是职工利益的代表者、维护者。

在改革以前的计划经济时代，中国企业的工会组织与东欧转型经济国家的工 会组织一样,在某种程度上也是党和政府职能在企业内部的延伸。当时，企业工会 组织的职能具有四个方面的特点：第一，既维护国家利益，又保护企业利益;第二, 兼有“桥梁”作用、“支柱”作用和“学校”作用；第三,在维护职工权益方面，以维护职 工政治权益为主;第四,常常依靠党委的协调和上级的干预开展工作，自主性不强。

在经济转型过程中，工会组织的发展受到了严重的挑战。工会参加比率曾经 一度呈下降趋势，根据国际劳工组织的数据，1985年我国所有职工参加工会组织 比率为59.4%,到1995年这一比率下降了 4.7个百分点。①出现这一趋势的原因主 要有两方面。首先，原先国有部门的工会参加比率是在计划经济体制下形成的，因

① BIT, 1997, Le travail dans le monde 1997—1998. Relations professionneLles« democratic» et cohesion sociale, Geneve, Bureau international du Travail.

而这一比率曾经非常高,在向市场经济体制过渡的时候这一比率有所下降是一种 正常的趋势。更为重要的是，中国的改革过程中私人部门的成长速度非常快，而私 人部门的工会组织情况相对较差,因此私人部门的比重越大,总的工会参加比率便 越低。

中国的工会组织近年来正在经历迅速的转型与发展。据中华全国总工会统 计，截至2005年9月底，全国基层工会组织达到117.4万个，比上年增加15.4万 个，增长15.1%；基层工会覆盖法人单位233.1万个，比上年增加39.6万个，增长 20.5%。全国工会会员人数15 029.4万人，比上年增加1 334.5万人，增长9.7%。 全国职工入会率为69.2%,比上年增长6.1个百分点。全国已建立基层以上工会 组织5.7万个，比上年增加9 490个，增长20.1%。省级地方工会31个，地（市）级 地方工会333个,县级地方工会2 861个，乡镇街道一级的基层以上工会2.0万个。 截至2005年底，全国基层单位中有2 100万农民工加入工会，占工会会员总数 13.8%。而到2012年9月底，全国基层工会组织达到266.3万个，比上年增加34.4 万个，增长14.8%；基层工会覆盖法人单位616.7万个，比上年增加90.1万个，增长 17.1%。全国工会会员人数28 020.3万人，比上年增加2 136.3万人，增长8.2%。 全国职工入会率为80.2%。全国已建立基层以上工会组织&1万个，比上年增加 4 560个，增长6.0%。省级地方工会34个，地（市）级地方工会386个，县级地方工 会2 846个，乡镇街道一级的基层以上工会2.8万个。截至2012年底，全国基层单 位中有10 490万农民工加入工会，占工会会员总数37.4%。

截至2005年9月底，全国签订集体合同75.4万份，比上年增加10.7万份，增 长16.5%；覆盖企业137.8万个，比上年增加1.9万个，增长1.4%；覆盖职工 10 384.0万人，占全国企业职工的58.0%,比上年增加575.3万人，增长5.9%。全 国签订区域性集体合同&4万个，签订行业性集体合同2.9万个。截至2012年9 月底，全国签订集体合同224.5万份，比上年增加44.3万份，增长24.6% ；覆盖企业 579.2万个，比上年增加215.7万个，增长59.3%；覆盖职工26 719.7万人，比上年 增加4 272.0万人，增长19.0%。全国签订区域性集体合同28.1万个，签订行业性 集体合同20.8万个。

在维护职工的劳动经济权益方面，截至2005年9月底，全国县及县级以上地 方工会开办职业介绍所2 557个，累计成功介绍439.5万人次，其中下岗职工292.3 万人次;建立职业培训机构2 776个，累计培训691.5万人次，其中下岗职工476.9 万人次，下岗职工经培训实现再就业的274.0万人次；累计向下岗失业人员提供小 额借款3.9亿元，获得小额借款的14.0万人;兴办再就业基地4 431个，累计吸纳 下岗失业人员90.0万人。

在保障职工的民主政治权利方面，截至2005年9月，全国省、地级地方工会参 与制定地方法规240个，其中涉及职工权益的法规166个,涉及工会权益的法规50 个，工会参与制定的地方性规范文件（除法规外）698个。全国基层工会所在企事 业单位建立职代会制度的43.2万个，比上年增加6.3万个，覆盖职工8 263.8万人，

\劳动和人力资源经济学

比上年增加427.4万人。全国基层工会所在公司制企业建立职工董事制度的2.9 万个，比上年增加4 799个;工会主席进入董事会的2.6万人，比上年增加843个; 建立职工监事制度的企业2.4万个.比上年增加6 599个;工会主席进入监事会的 2.1万人，比上年增加491个。而到2012年底,全国省、地级地方工会参与制定地 方法规290个.其中涉及职工权益的法规213个,涉及工会权益的法规31个，工会 参与制定的地方性规范文件（除法规外）579个。全国基层工会所在企事业单位建 立职代会制度的404.9万个，比上年增加126.8万个，覆盖职工21 310.0万人，比上 年增加4 286.4万人。全国基层工会所在公司制企业建立职工董事制度的12.7万 个，比上年增加4.2万个;工会正副主席进入董事会的&8万人，比上年增加3.8万 个;建立职工监事制度的企业12.5万个，比上年增加4.3万个;工会正副主席进入 监事会的6.8万人。①

那么，中国的工会组织有没有起到实际的作用呢？有研究显示,有工会组织的 中国企业的确小时工资更高，社会保障覆盖率更高，每月工作时间有微弱的减 少。②工会组织还在满足职工的精神文化需求、积极参与劳动关系协调和调处劳动 争议、促进社会性别平等和维护女职工特殊权益等方面发挥着作用。

讨论：请围绕着出租车行业的罢工及其结果，谈谈你对罢工维权的看法? 这个案例中的罢工是为了解决劳资矛盾吗？

【新闻】

现有出租车运营模式能否改变

11月3日早晨，重庆市主城区发生了大规模出租车罢运事件，据当地媒体报 道,3日早晨7时，重庆市渝北区、渝中区、沙坪坝、九龙坡、南岸区、江北区等基本 上见不到一辆出租车，给当地群众出行造成不小困难。

据笔者了解，出租车罢运当天上午，重庆市委、市政府就连续召开了几个不同 层面的会议，研究处置方案。事件发生后，重庆市交委曾举行新闻发布会，有关部 门总结了导致此次主城区出租车罢运的四个原因：一是出租车企业与驾驶员利益 分配存在矛盾；二是主城区出租车存在加气难问题未得到彻底解决；三是出租车租 价结构不合理；四是非法营运车辆扰乱正常秩序。

最新的消息是，重庆市有关部门表示，将进一步协调出租车营运企业与驾驶员 之间的利益分配，增加出租车天然气供应，打击非法营运出租汽车等，确保正常的

① 以上数据取自《2005年中国工会维护职工合法权益蓝皮书》，中国网http：//www.china.com.cn/ Chinese/law/1230425.htm.2006年6月5日，以及中华全国总工会网站。

② Yao. Yang and Ninghua Zhong, 2013. *Unions and Workers Welfare in Chinese Firms." Journal of Labor Economics ♦ VoL31, No.3：633一667.

出租汽车市场营运秩序和社会稳定。

“加气难、油价高都是临时问题，都好办；重庆出租车罢运事件的重点，在于改 变出租车公司和司机之间的关系。‘'长期关注出租车业的中国社会科学院工业经济 研究所研究员余晖说。

“这是出租车行业内部的利益分割出现了问题，通过行政垄断措施，出租车管 理公司拿走了大部分报酬，司机感到压力很大。”曾经深入研究、报道一系列城市出 租车业问题的《中国经济时报》高级记者王克勤在接受媒体采访时也表示。

工会与劳动关系

而要彻底解决出租车行业的问题，专家们提出：一要取消准入歧视，二要放松 数量控制。

中国的出租车行业起步于20世纪80年代，当时刚刚改革开放不久，个体经营 的出租车司机们纷纷找一个企业挂靠，这就是所谓的戴上了“红帽子”。90年代 后，政府为规范经营，实行了数量管制，并提出禁止挂靠，出租车公司必须“名副 其实”。

在这种情况下，中国的出租车行业开始了改革，大多数城市采取了产权和经营 权分离的模式，即承包经营模式。出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司 机则出资购车，承担运营费用，按月给公司上缴管理费。

这种模式的不完善引发了出租车行业的种种问题。余晖提出，出租车公司本 应具有规模经济效应，将零散的出租车司机集中起来，以便降低成本，保证司机的 权力，为乘客提供更好的服务。但目前的出租车企业不仅没有承担起应有的职责, 反而垄断整个行业，索取出租车司机的大量利润。

资料来源：《中国青年报》,记者陈艳报道,2008年11月6日。

为了适应工会转型和发展的需要•中国通过《工会法》等立法来保障工会的权 利和义务，但是，在实际生活中，工会的发展和职工权益的保护却面临着种种困境, 法律所规定的工会的权利往往难以落实，在西方国家职工争取权益的最为重要的 手段一一罢工，在中国仍然不被法律支持，虽然实际上罢工时有发生。无论是从转 型时期的法律和制度构建来看，还是从工会组织的职能转变来看，工会组织在维护 职工合法权益和促进和谐劳动关系等方面仍然大有可为。

首先我们来看国有部门（集体企业的情况与国有企业类似）。当前企业中工会 组织与经营者职能尚未完全分离，工会组织在调整劳动关系中的地位和职能也未 能在实际上得以明确。工会也往往仍然局限于行使政治职能和福利职能，在实际 协调劳动关系中能力仍然薄弱。从工会领导者（工会主席）的身份来看，国有企业 还习惯于将其看作企业的领导者和经营管理者之一，而不是由工会成员选举出来 的，代表职工向企业争取权益的代言人。同时,在法律允许的范围内.职工争取自 己权益的手段也非常有限。因此，国有企业的职工事实上还没有很好地组织起来 通过集体谈判制度对企业的工资和就业决定产生影响。

、劳动和人力资源经济学

上述制度的局限性从推行集体合同与集体协议工作中也可以得到反映。虽 然集体合同覆盖率正在提高，但集体合同往往流于形式，尚未触及协调用工分 配、制约双方侵权行为的矛盾问题。由于缺乏企业与职工之间的劳动关系调节 机制，政府在企业劳动纠纷的处理上也无从顺利退出。政府在面临比较尖锐的 劳资纠纷时，往往为了平息事端而采取行政处理的手段。不断沿用行政处理的 结果是无法促进企业劳动关系协商机制的形成，也无法引导劳动者用法律手段 保护自己。

由于国有企业的职工没有很好地组织起来，非国有部门中处于相对弱势的职 工也缺乏组织起来争取更好待遇的力量。非国有部门（特别是一些“三资”企业）为 了争夺高技能劳动力，往往实行了高于国有部门的收入水平,而且由于非国有部门 的生产率较高，教育回报较高,相对较高的收入也有保证。同时，由于非国有部门 的职工面临着更大的失业压力，而这部分职工往往又不愿意去收入相对较低的国 有部门就业，因此，非国有部门的职工也没有很好地组织起来争取更高的经济利 益。即使企业成立了工会组织,其领导也首先是企业的雇员，难以站在职工的一 方担当维权的职责。在最近这些年里，尽管从数字上来看，非国有企业组建工会 的比率和参加工会的人数在提高，但是，非国有企业组建工会的工作仍然受到来 自企业的阻挠。企业管理者甚至提出，根据中国《工会法》的规定，工会是“职工 自愿结合”的组织，自己所在的企业没有职工提出要组建工会，所以企业领导层 并没有这个权力来出面组建。企业不愿意组建工会的一个直接原因是为了规避 成本，因为根据《工会法》第四十二条，“建立工会组织的企业、事业单位、机关按 每月全部职工工资总额的2%向工会拨缴经费”。也就是说，一个企业可能只有 部分员工加入工会，但要按全部员工工资的2%收取会费，这个规定往往让资方 不愿接受。

改革开放以来，众多的外资企业进入中国，但并未按照《工会法》的要求组建工 会，甚至阻挠在本企业内成立工会。直到2004年前后，中华全国总工会要提起诉 讼来威胁拒绝设立工会的外资企业，一些大的跨国公司被点名，之后，外资企业的 工会组建进程才得以获得快速的推进。据中华全国总工会统计,截止到2011年3 月份，我国外商投资企业已建会的有45 896个，尚未建会的外商投资企业有16 894 个，外商投资企业的工会组建率约为73%。

在工会的组建过程中，地方政府扮演着非常特殊的角色。在中国，实行着中 央和地方财政分权的体制，地方政府在当地的税收中可以获得一定的份额作为 地方的财政收入。同时，中央对于地方官员的考核的最为重要的指标就是地方 GDP的增长速度，这在很大程度上决定了地方官员能否得到进一步的晋升。由 于地方政府片面强调GDP增长和招商引资，就在一定程度上导致了地方政府重 资本、轻劳动的政策倾向，忽视对职工权益的维护和保障,存在明显的政策性违 法现象。

在中国，农民工的权益保障成为劳动者权益保护中特别突出的问题。一方面， 农民工自发建立的维权组织往往得不到各级工会正式组织的承认，另一方面，由于 农民工没有“当地”户籍，往往又成为当地工会维权盲点，农民工也得不到当地其他 政府部门的足够关注，也缺乏其他有效的维权途径。在这些因素的共同作用下，才 形成了由总理出面为农民工“讨薪”，由新闻媒体出面为农民工“代言”的局面。

和全球工会力量弱化的背景一样的是，中国工会组织在维护劳动者权益过程 中面临的种种困境与经济的全球化有很大的关系，如何让普通的劳动者分享由经 济全球化所带来的繁荣，将继续成为当今世界所需要面对的难题，也是中国工会组 织发展中无法回避的难题。在当代中国，构建和谐社会已成为中国迈向现代化的 重要目标，而和谐的劳资关系则是构建和谐社会最基本的要求。无论从劳动者、政 府还是企业的角度来说，都必须认识到，和谐劳动关系的构建，并不一定是与经济 发展和企业成长的目标相对立的。

工会与劳动关系

从工会角度来说,当今中国经济、政治和社会正面临着史无前例的重大调整, 国企改革、外资进入、民企成长等等都给和谐劳动关系的建立带来了巨大挑战，而 工会作为劳资双方的“缓冲器”应该责无旁贷地担当起缓解劳资矛盾•提高企业生 产效率的重任，将企业发展目标与劳动权益保护和谐地统一在一起,而不应只是简 单地把工会组织与企业对立起来。

从政府的角度来看，中国的经济已经进入了一个新的阶段。在第一阶段，劳动 力市场的竞争，工会组织的弱势在特定的经济发展阶段，有利于发挥劳动力成本低 的比较优势，但是，由此带来的收入差距扩大却可能对社会和谐发展和经济持续增 长构成威胁。必须清楚地认识到，劳动者权益的适度保护有助于降低过大的收入 差距，有利于降低由收入差距导致的社会矛盾,减少与此相关的资源消耗和管理成 本，从而最终有利于经济的可持续增长。不过，在当前中国的政府管理体制下，如 何让地方各级政府摆脱对GDP增长率的简单追求，更多地关注像“和谐劳动关系” 这样的目标,仍然是重大的挑战。

从企业的角度来说，应该认识到，企业应该承担起更多的社会责任，而这与企 业发展的目标在一定程度上是可以和谐统一在一起的。从20世纪80年代开始, 伴随全球化浪潮，在发达国家逐步形成了“企业的社会责任运动”。目前世界上对 CSR(Corporate Social Responsibility)有多种理解，其中，"利益相关者"理论认为, 在市场经济体制下，企业的责任除了为股东(stockholder)追求利润外，也应该考虑 相关利益人(stakeholder), BP影响企业和受企业影响的各方的利益，包括劳工、社 区、政府、消费者、NGO等的利益。与此相应的是，西方社会兴起了“反血汗工厂运 动”，这迫使企业改善劳工及环保条件，并对发展中国家的供货商提出了 CSR的要 求。目前，国际上通行的SA8000标准是社会责任国际(Social Accountability In-ternational,简称SAI)制定的全球第一个可用于企业社会责任管理的认证体系，成 为跨国公司考查发展中国家的供货商的劳工权益是否合乎标准的重要标准。无论 是从达到国际上对于企业社会责任的标准来说，还是从国内构建和谐劳动关系的 要求来说，劳动者权益的保护都应引起中国企业的足够重视。