第11章 再论“在集聚中走向平衡”——展望中国经济的未来
围绕本书展开的一系列研究工作试图为理解中国经济的成功和隐忧提供一个视角，一个空间的视角，一个城乡和区域发展的视角。
理解中国经济，必须时刻牢记，这是一个“转型与发展中的大国”。作为一个发展中国家，中国经济具有典型的城乡“二元”结构，到2011年，中国的城市化率刚刚超过50%；作为一个大国，中国地区间禀赋差异明显，各个地区之间经济的互补性很强；作为一个转型中国家，中国脱胎于计划经济，至今在很多方面仍然带有强政府干预的色彩，尤其是它的生产要素配置还远未市场化。中国经济的发展是在城市化和工业化的进程中获得的，而全球化进程则使得全球的资本与中国价廉质优的劳动力相结合。中国经济的成功一面体现了生产要素在城乡和地区间再配置对于劳动生产率提高带来的促进作用，而规模经济机制则进一步加强了这一作用。反过来说，当前中国的城乡和区域发展仍然受到土地、户籍等制度的制约，很多结构性矛盾与生产要素（尤其是劳动力）仍然未能充分流动有关。
当前的制约也是未来的希望。中国一直依赖于增加投资来推动经济增长的方式遇到了巨大的困难，不仅经济增长乏力，而且投资的低效率和低回报还给财政和金融系统带来了巨大的隐患。反过来说，如果未来中国能够顺利地推进土地、户籍等制度的改革，那么，生产要素在城乡和地区间的再配置还可以释放出巨大的效率改进空间，从而给经济的持续增长注入新的动力。与此同时，在城乡、区域间一体化的进程中，在城乡“新二元结构”日渐消解的过程中，社会和谐能够得以增进，而这又对进一步的经济增长有益（上述逻辑总结于图11.1中）。
11.1 转型与发展中大国的困境与出路
经过30多年的市场经济体制建设和快速的发展之后，中国在很多方面都表现出与众不同的现象。如果用国际比较的视角，中国无论怎样看都是一个奇异点。在可以进行比较的国家中，中国储蓄率最高，消费占GDP比率最低，劳动收入占国民收入比重最低，外贸依存度最高，外汇储备最多……而从城乡和区域发展的角度来看，中国也有很多“世界之最”。在可比的国家当中，中国城市化滞后于工业化的差距最大，城乡收入差距最高，城市间规模差距则最小。这么多的“世界之最”同时发生，不是偶然的。中国经济的多重失衡背后，一定存在着一些“不寻常”的因素。
本书认为，中国经济的一系列结构性扭曲现象与阻碍劳动力流动的制度有关。受到户籍、土地和社会保障等制度的影响，中国的城市化进程受阻，并远远落后于由资本积累所推动的工业化进程。在城市化受阻的情况下，中国农村的劳动力数量减少速度相对缓慢，压低了农业劳动生产率和农民收入提高的进程，也相应压低了农村劳动力进城打工的保留工资。在城市劳动力市场存在劳动弱势的状况下，工资被维持在劳动力的保留工资的水平上，保留工资的压低则抑制了劳动收入的上升。相比之下，长期的低利率鼓励了投资，加快了资本积累速度。于是，劳动收入占国民收入之比持续下降，并进一步抑制了家庭消费的增长。而与此同时，投资不断高速增长的结果是生产能力不断提升，于是，当家庭消费受到抑制时，持续增长的投资和出口便成了消化产能的出路。
当中国经济维持了30年高速增长之后，人口红利即将结束，老龄化可能带来储蓄率下降，这使中国经济完全可能进入增长速度下滑的时期（Perkins and Rawski, 2008）。展望未来，如果中国能够再持续高速增长20年，那么，中国将成为世界上经济规模最大的国家，从人均收入的意义上来说，中国将跨越中等收入陷阱。如果中国经济的前景是乐观的，这对于世界经济获得新的增长动力而言，也是极大的利好。那么，当劳动力和资本两大生产要素的积累速度均放缓之后，中国经济持续高增长的动力从何处来？在二次世界大战之后，成功跨越“中等收入陷阱”的国家（或经济体）很多都位于东亚，那么，中国能够继续这一地理上的神话吗？我认为，答案仍然在于中国是个“转型与发展中的大国”。
在“发展”的意义上，中国的城市化进程才刚刚过半，即使按目前的速度，城市化水平大约每年提高1个百分点，中国要达到75%的城市化率，也仍然需要20—25年。随着经济发展水平的提高，这一进程是不可阻挡的，任何政策制定者都必须清楚地意识到这一点。在城市化的进程中，大量的农村劳动力从农业转移到城市的工业和服务业，将极大地获得劳动生产率的提高，同时，随着农业人口的减少，农业劳动生产率也将同步提高。城市对于发展教育具有规模经济效应，有利于提高人力资本水平。更为重要的是，在城市中，劳动力将借助相互的学习和自我的积累获得更多的知识、信息和经验。这些都将有利于劳动生产率的提高。
在“大国”的意义上，中国不同地区、不同城市具有不同的地理、自然条件和人力资本水平。如果生产要素能够充分自由地跨地区再配置，那么，不同城市将能够有效地形成差异化的分工体系，生产要素的地区间配置效率能够进一步提高。更重要的是，在资源跨地区再配置的过程中，一些大城市及其周边地区将形成经济集聚的趋势，并能够进一步发挥规模经济效应，提高劳动生产率。
然而，在中国这个“发展中的大国”，生产要素的城乡间和地区间再配置却面临着许多制度上的障碍。如果每一个地方的政府都采取最大化本地经济规模和税收的策略，那么，其相应采取的政策将不是整合地区间市场，而是分割地区间市场，不是促进生产要素流动，而是阻碍生产要素流动。当生产要素流动受阻时，地区之间的产业同构便是一个自然的结果，而下一个结果就是，对于那些缺乏竞争力的地方而言，将采取分割商品市场的政策来保护本地产业。当每一个地方都采取这种“以邻为壑”的策略的时候，虽然可能是有利于本地短期经济增长的，但从整个国家来说，却既不利于发挥资源跨地区再配置产生的效率改进，也不利于企业突破地区间的市场边界，扩大生产规模，享受中国作为一个大国本应有的规模经济效应。因此，中国要发挥“发展中的大国”的巨大潜力，制度上的“转型”便尤其重要。
很多人喜欢将中国与20世纪80年代的日本相类比。表面上的确如此，贸易盈余大幅度攀升，本币升值压力巨大，房地产呈现泡沫迹象。但是，中国的不同恰恰在于，这是一个“转型和发展中的大国”。30年前的日本不曾像中国这样存在着诸多的制度制约，而中国当前存在的制度制约却戏剧性地提供了潜在的增长动力。30年前的日本也基本上完成了城市化和工业化的过程，进入了发达状态，在1985年，其企业、政府和非营利部门提供的服务业在GDP中的比重已经超过63.2%。 [1] 而中国却仍在发展中，其城市化进程如果不受到抑制，还将为经济增长和劳动生产率的提高释放新的活力。日本也从未像中国这样，在城市化进程中出现如此大规模的跨地区劳动力转移，在一个地区间劳动生产率差异巨大的“大国”，这恰恰成为经济资源更有效配置的潜在空间。同样道理，中国的房地产市场也有一个日本当年所不具有的潜在的需求来源，那就是城市化。各个城市间住房价格的差异在很大程度上可以被城市内部外来移民所占比重而解释（陆铭、欧海军、陈斌开，2014），这意味着，如果城市化和城市体系调整能够顺利推进，那么，劳动生产率和经济增长率能够持续提高，住房的实际需求就能够相应地增长，中国的房地产价格就有可能得到支撑，而不至于像日本那样出现房地产泡沫的破灭。
在无数次面对学界同行、政府官员或社会公众时，本书作者总会被问到这样一个问题：为什么打破城乡间和地区间要素流动障碍的目标迟迟未能实现？更有甚者，听众会不假思索地给出一个他自己的回答，这条路不会被政府采纳的。我的回答是，首先，在知识的层面，社会各界还没有充分地认识到经济集聚的好处，而城市发展和经济集聚的坏处却被高估了。一些“城市病”被简单地归结为人多，但却忽视了技术和管理对于城市病治理的作用。其次，即使在知识层面的问题解决了，在行动层面，中国当前所处的情况却是，各个地区都陷在了一个市场分割的“囚徒困境”里。用更通俗的语言来说，就算大家都认识到市场整合是有利的，但每个地区都仍有动机去分割市场，保护自己的利益，结果是，对整个国家有利的整合市场的政策不被实施。其具体的表现就是，每个地方都想要更多的建设用地指标，想要更多高教育水平的劳动力，而对于已经流动到本地的低技能劳动力却不愿意接纳其为永久市民。
如果不能顺利地推进市场整合与生产要素的跨地区流动，中国经济将面临潜在的“欧洲化”的危险。一方面，中国的省之间存在的市场分割使得整体经济的规模效应面临严重的障碍。另一方面，更为令人忧虑的是，在劳动力未能充分流动的情况下，地理劣势地区有强烈的动机来扩张本地的经济，地方政府有巨大的冲动来加大本地投资，甚至大规模举债，而长期的低利率则为地方政府举债创造了宽松的环境。而一旦经济增长总体下滑，地方政府面临的财政危机将首先在投资效率最低的地方显现出来，这和欧元区的弱国出现政府债务危机的机制在本质上是一样的。而这时，欠发达地区因为是中国这个天然的统一货币区的一部分，是不能单独通过货币贬值来推动经济增长和化解债务困境的。当然，幸运的是，中国是一个统一财政的国家，一旦出现地方政府的财政危机，中国不会像欧元国家那样为是否援助希腊而迟迟拿不定主意，但是，如果中央政府运用财政资源，甚至用通胀的方式来化解地方政府的债务危机，那么，最终由此造成的福利损失还是由普通百姓来承担的。对于较发达的地区而言，一定要明白这样一个道理，如果在一个国家内部不实现劳动力的自由流动，那么，通过上述逻辑，最后以欠发达地区的投资低效率、债务危机和中央向欠发达地区的转移支付这些形式造成的福利损失最终还是要发达地区承担相当大的一部分的。 [2]
话已至此，我想再重复一下本书开篇的第一句话：“任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益，而这个公共利益在更小的国家不能实现。”请注意，中国各个省和城市之间的关系毕竟只是一国内部地区之间的关系，中国要谨防出现“欧洲化”的局面，在对待生产要素（特别是劳动力）跨地区的流动这一问题时，各个地区都在采取类似“国家间”的思维模式，如果这样，中国作为一个大国的“公共利益”将会严重受损。
这本书的目的便是在知识的层面将上述道理讲明白。总结起来的话，我想告诉读者以下几点重要的信息：
第一，城市化和经济集聚发展的好处被大大低估了。事实上，相对于小城镇，大城市的人均收入更高，而其中的重要原因是，大城市通常人均教育水平更高，人们更能够在相互学习中获得人力资本的积累。人们往往担心，城市人口增长后会造成就业困难。恰恰相反，由于存在规模经济，城市扩张有利于创造就业。而且，与人们容易形成的误解相反，城市扩张所带来的提升就业和收入的效应对较低技能者而言更大。
第二，城市化和经济集聚发展的坏处被严重高估了。城市扩张过程中生产和生活成本会上升，而这在本质上是因为劳动生产率的提升会带动地价和房价的上升，地价和房价又会传导到商品和服务的价格上去。而城市扩张中出现的拥挤、污染、犯罪这些“城市病”在很大程度上取决于技术与管理，城市扩张中产生的规模经济效应有利于改善基础设施，并有利于对污染和犯罪的治理。如果城市可以兴建高效的地铁和公交系统，并转向服务业为主的产业结构，那么，城市污染便不会是严重的问题。“在发展中治理”是对城市病进行“疏”的思维，能够最大限度地发挥城市（特别是大城市）对经济发展的增长极作用。如果对城市病的解决通过限制城市人口来加以控制，则走的是“堵”的路，既会损失经济增长，也会制造出人为的歧视，从而有损社会和谐。
第三，地理是区域经济增长和城市体系演变的决定性因素，试图用政府政策来抵消地理上的劣势，唯一可行的就是加大人力资本投资。如果不顾经济规律，用增加投资和政府支出的方式来推动经济发展，虽然可能在短期内有效，但过度依赖于投资和政府支出，在长期却对区域经济增长无效，甚至可能适得其反。而在中国已经出现的一个现象是，政府干预造成了经济的过度资本化，降低了经济增长创造就业和改善民生的积极作用，对经济的长期可持续增长也将产生不可低估的负面影响。更严重的是，若干年来，低效的投资让一些地方（尤其是欠发达地区）背上了沉重的债务负担。
基于以上三点认识，本书再次强调，中国未来的城市化和城市体系调整应该走一条“在集聚中走向平衡”的道路。当前中国的经济集聚程度正在提高，而生产要素（包括建设用地使用权和劳动力）的集聚却远远滞后，其结果就是地区间收入差距的扩大。如果生产要素（特别是劳动力）能够更充分地在城乡间和地区间流动，那么，城乡间和地区间在人均收入和生活质量意义上的平衡反而更容易实现。在生产要素更为充分流动的前提下，不同地区之间，不同城市之间就能够形成基于各自比较优势的分工，从而形成合理的城市体系。 [3]
11.2 制度障碍与政策调整
当前，阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的，因此，公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是中央和地方之间的分税制财政制度，以及地方政府官员所面临的考核制度。如果地方政府必须承担本地公共品提供的责任，并且必须接受来自上级的经济增长、招商引资和税收绩效考核，那么，地方政府一定会成为生产要素跨地区自由流动的阻力。因此，如果要促进劳动力流动，就必须进行一系列的综合配套改革，而这一系列改革的切入点，则是户籍制度改革。
11.2.1 不应错误地夸大农民工市民化的成本
地方政府反对户籍改革的背后，是他们认为赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱，并且短期看没有实际的经济效益。大量关于农民工市民化成本的测算的研究，似乎也在佐证这种观点。不少研究认为，当前农民工市民化的平均成本在10—14万元之间，并以此推论中国未来10—20年将为农民工市民化耗费总额20—50万亿的公共成本（张国胜，2009；国务院发展研究中心，2011；中国社会科学院，2013）。我们认为当前实施市民化政策的成本被严重高估。
一是在核算农民工市民化成本时，忽视了公共服务和基础设施领域存在明显的规模效应，也就是说，对于新增人口所增加的公共服务和基础设施投入要小于现有的平均支出。因此，不能将个人市民化成本进行简单加总，也不能将新增人口的人均成本等同于现有人口的人均公共服务和基础设施支出。
二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算。农民工市民化过程是将农民享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额，而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后在城市公共服务体系的增加项，而忽视了其放弃农村公共服务的减少项。如2011年中国城乡初中人均财政性教育经费分别为8181元和7439元，差额仅为742元；而城乡小学人均财政性教育经费分别为6121元和5719元，差额仅为402元。 [4]
三是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本，不应将个人承担部分计算在市民化成本中。在某些成本核算中，将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本，忽视了其中大部分是由个人承担的事实。“五险一金”作为居民最主要的社会保障，其绝大部分是由企业和职工个人缴纳，政府补贴的份额很少，如2011年养老保险基金收入平均每人5951元，而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元（丁萌萌、徐滇庆，2014）。此外，大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中，这也是存在很大问题的。大量农民工已在城市居住生活，表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件，城市并非一定需要新建大量廉租房来满足其居住需要，如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。
考虑到以上二、三这两个问题，有研究按照流量核算当年新增市民化支出，每年新增支出仅为6409亿元（丁萌萌、徐滇庆，2014）。相较于13万亿的财政收入规模，这一市民化成本也并非是难以负担的数字。
在正确估计农民工市民化的成本的同时，应当考虑市民化给经济增长和社会和谐带来的各种收益。对此，本书已经有了全面的论述，不再重复了。
11.2.2 户籍制度改革的步骤及措施
- 户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异
当前中国存在着由历史原因和经济发展水平共同造成的城乡间和地区间公共服务差异。由于事实上存在着大量城乡间和地区间的劳动力流动，在城市内部形成了因为户籍身份差异而造成的公共服务差异，体现在教育、医疗、廉租房、社会保障等各个方面。户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异。从更长远的时期来看，地方公共服务的获取权应以在本地居住并缴税（特别是财产税）为前提，从而形成通过房价和财产税为本地公共服务付费的机制，而户籍则逐渐演变成一个身份认定和常住地登记制度。
户籍制度改革应从两个方面同时推开。一方面是逐步降低外来人口获得本地城镇户籍的门槛，另一方面，应通过中央政府的财政转移，推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化。如果不同地方的公共服务差别太大，那么，必定造成大量人口流动并非出于提高收入水平的目标，而仅仅是为了获得更好的公共服务，而这样的人口流动并不提升劳动生产率，却会抬高房价，挤出一部分可能为提升劳动生产率而进行的劳动力流动。因此，户籍制度改革应着眼于减少户籍与城市居民福利的联系，同时促进不同地区间的公共服务适度均等化 [5] ，从而减少仅仅为追求更好的公共服务而出现的人口流动。
- 大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向
当前，由于中小城镇落户相对容易，而大量跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区，大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力，这部分常住人口已经超过大城市总人口的三分之一，甚至在广东的一些城市超过了城市常住人口的一半。城市规模扩张是必然趋势，如果不加快户籍制度改革，那么，大城市的非本地户籍人口比重必然持续上升。其结果是，这一代在城市打工的农民工，特别是在城市生活着的二代农民工，他们既难以在城市定居，又难再回到农村务农。他们在未来将面临严重的家庭分居和难以融入城市的问题，这将给社会造成日益严重的社会矛盾。因此，未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在就业地落户为方向，而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。当前一些城市正在推进城乡一体化进程，加快推进农民进城，但这些都只能解决本市范围内的农民进城问题，而全国范围内的难题却是农民异地就业甚至定居之后，如何真正进城转为市民的问题。本章在最后将提出一系列户籍与土地制度联动改革的政策建议，为农民异地进城落户探索可行的途径。
- 未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准
只要公共服务与户籍存在一定程度的挂钩，未来的改革就不可能立即完全取消户籍，或采取自由登记制度。如果改革过于激进，将会导致短时期内大量外来人口涌入，给城市带来不可承受的压力，尤其在大城市，这个担忧是现实存在的。而只要户籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。与此同时，因为本书多次提出的高、低技能劳动力之间的互补性，在当前户籍制度下盛行的教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。如果相关制度继续歧视低技能劳动者，那么，相当于是将公共服务的获取权首先给予了高技能、高收入者，这样一来，公共服务原本应该具有的缩小城市居民实际福利差距的功能也被削弱了。
- 应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革
为了配套上述户籍制度改革，应尽可能地减少仅为获得较发达地区的福利而进行的人口流动。不久，全国的社会保障体系将逐渐可跨地区接续，有无本地户籍与是否享有社会保障之间的联系将减弱。在教育方面，大城市的户籍所附带的福利主要体现在优质的幼儿园、中小学教育的获取权，因此，未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础教育资源方面的权利差距，又需要通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间教育资源的适度均等化。同时，为了缓解城市扩容给优质教育资源集中的城市中心地区造成的人口压力，也应更为重视在大城市内部不同地区之间的教育资源适度均等化。另一个突出的问题是，由于历史的原因，中国的优质高等教育资源多集中在东部的大城市，而这些城市均给予本地生源更多进入这些院校的名额，教育部已经提出要将高校招收本地生源的比例逐步降低，这一改革方向也有利于减少户籍与福利的联系。此外，减少优质教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，而不是控制需求。比如说，大城市特别应该考虑在职业教育上吸引优质的海外教育资源入驻本地，从而为提升城市的劳动力素质创造条件，也为外来人口的职业教育提供优质而广泛的选择。
11.2.3 为什么土地与户籍制度联动改革是可行的方案？
- 土地与户籍联动改革是最有效的改革方案
中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市，在这一进程中，最为突出的问题集中在两点：一是如何扩大人口流入地的公共服务资源，不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对；二是土地制度如何改革，进城的农民在家乡的土地（包括承包地和宅基地）如何处置，城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。从现有体制出发，本书所提的土地与户籍制度联动改革方案将能够有效地解决这些问题。
“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量（本书第5章已经用一个图解释了建设用地使用权跨地区再配置的含义）。同时，由于在内地的宅基地的市场价值不高，而在人口流入地的建设用地指标却有相对较高的市场价值，因此，在人口流入地获得建设用地指标并实现城镇近郊土地增值收益后，相应放弃家乡宅基地使用权的农民能够有新增的资源获取当地户籍、公共服务和社会保障，避免新增城市居民与原居民之间因公共资源分享而形成的矛盾。
一种类似的操作方案是，在那些吸纳更多外来人口的城市，中央直接给予更多的建设用地指标。这一方案在本质上与我们所提的土地与户籍制度联动改革方案是相同的，都是为了让建设用地指标的配置方向与劳动力流动方向一致。但相比之下，直接将建设用地指标与吸纳外来人口数量挂钩的方案需要借助于行政性的手段，它对于政府所需要掌握的信息的要求非常高，而在跨地区建设用地指标交易的方案中，市场的价格机制是有效配置资源的信号机制。
在实际操作中，用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标，也可以是既有的建设用地（如厂房占地和农村宅基地）复耕所产生的指标。这一改革方案将土地的使用权和所有权相分离，在现有土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。设想有个在城市打工的农民，他老家在内地或者离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但是，如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给农民，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在它可以被用来将较发达地区城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现城市土地的增值收益。宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于提高农民（特别是偏远地区农民）的资产收入，与中央扩大居民财产性收入的精神一致。农民在转让了宅基地对应的建设用地指标使用权后，其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体，或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。
当前已经有一些地方在试验农业用地的“占补平衡”，这种试验如果配合农民进城时的户籍身份转变，那么，在本质上就是“土地与户籍制度的联动改革”，但这些地方试验推行的范围却仅限于本市市域范围之内。相比之下，本书提出的改革方案更加强调要解决农民工跨省（区、市）异地进城的问题，在这一方案下，政策应允许跨省（区、市）的农业用地“占补平衡”，即在不同地区之间推进城乡建设用地的增减挂钩。这一方案与农民工流动的主体是跨地区流动相一致，也可以借助土地利用效率在省（区、市）间的巨大差距来最大化建设用地指标使用权的价值，实现劳动力和土地两种资源的利用效率。
2016年10月，国土部、住建部等五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。这一改革与本书提出的方案在本质上是一样的。但是，同时，这一“人地挂钩”的改革又说“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地”，而实际上，恰恰是超大和特大城市吸纳的农业转移人口更多，人口流入和土地供应的矛盾更大，因此，“人地挂钩”改革不应该将超大和特大城市作为例外。
一种担心是，土地使用权（特别是建设用地使用权）可交易将不利于保护耕地。这种担心是不必要的。一方面，跨地区的建设用地使用权交易不会带来耕地面积的下降，因为农业用地是“占补平衡”的。更重要的是，因为居住用地的容积率在城市远比农村高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍（中国发展研究基金会，2010）。当前的问题是，农民出现了“双重占地”的现象，即，城市化进程中，城市需要为外来人口增加居住和基础设施用地，而农民因为未在城市扎根，还要在老家占用甚至扩建住宅。因此，只要土地制度改革到位，可以让进城农民自愿且有偿放弃家乡的宅基地，那么，城市化进程只会更有利于耕地保护。另外，中国自20世纪90年代中期以来，大量实行退耕还林，导致耕地减少，而这却常常被误以为是城市化造成的。1996—2009年耕地面积年均增长40万公顷，这比之前的耕地面积增加速度有所下降，主要是因为我国开始进行大面积的生态退耕还林工程，与此同时可供开垦的荒地越来越少（徐滇庆，2014）。
一个相关的担心是，经济较发达地区的土地更肥沃，而作为人口流出地的经济欠发达地区土地质量也较差，农业用地的跨地区占补平衡不利于保证粮食产量。这一担心也是不必要的，相应问题是可以在机制设计中解决的。在建设用地使用权跨地区流转的过程中，完全可以将人口流出地复耕的宅基地面积用一个系数换算成人口流入地的建设用地增加量，其换算系数可以用“流入地平均亩产/流出地平均亩产”作为依据。
还有一种担心是，土地流转可能造成农民失业，这也完全不必要。现代经济是以第二、第三产业为主的，当前中国农业GDP在总的GDP中的份额已经降至10%左右。为农民创造就业岗位的，主要是城市的第二、第三产业，本书第5章也已经证实了城市扩张有利于增加就业。如果农民转让土地使用权是建立在其已经在城市就业和居住的前提下的，那么，允许其实现土地使用权的市场价值，不仅不会造成失业，而且有利于增加农民的资产收入，有利于他们在城市落户并获得社会保障。
需要特别强调的是，在建设用地指标的跨地区再配置中，多方主体共同谈判机制的交易成本太大，政府不可避免地扮演了模拟市场的角色，因此，要有相应的制度来防止政府为了自己的利益而侵占放弃宅基地的农民的利益。农民转让自己的建设用地指标使用权，必须建立在自愿的基础之上。当前在一些地方的农业用地“占补平衡”操作中存在着政府强拆强迁的现象，这常常发生在经济欠发达地区，其根本原因还是在于欠发达地区的土地增值收益不够大，建设用地指标的价值不能在当地充分实现，农民也难以获得足够的补偿。相比之下，在经济较发达的地区（比如江浙一带），强拆强迁的现象相对少见，取而代之的是农民盼拆迁的现象。因此，当前应推进跨地区的农业用地的“占补平衡”，避免在局部范围内进行农业用地的“占补平衡”反而造成巨大的利益冲突。
- 土地与户籍联动改革是多赢的方案
在本书所提出的土地与户籍联动改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之间共同分享。人口流入地的近郊农民和进城农民都应获得城市户籍和各自的合理补偿，城郊土地使用方则获得了新的用地空间，人口流入地政府代表当地居民获得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放弃的宅基地的复耕整理，以及未流出人口的公共服务提供。要让这个多赢方案成为可能，必须借助于建设用地指标跨地区的再配置，将宅基地对应的建设用地使用权的资产收益最大化。建设用地使用权（特别是宅基地使用权）的初始配置与居民原户籍所在地有关，但却可以随着人口流动而流动。只要建设一个全国范围内的建设用地指标使用权市场，土地的使用效率就可以被最大化，而其产生的经济较发达地区向经济欠发达地区的资金流动则成了一种建立在市场机制基础上的“转移支付”。
在这个问题上，必须在理论上说明，为什么应让多方主体分享人口流入地近郊土地的增值收益。其合理性在于，人口流入地区农业用地向非农业用地的转换过程所带来的土地增值收益并不是当地居民单独创造的，而是由大量外来劳动力共同创造的。从长期来看，本地居民还会从城市扩容所产生的持续经济增长效益中获益，也可因为社会融合的推进而减少用于化解社会矛盾的支出。因此，人口流入地居民和政府应该让外来劳动力分享其土地增值收益。
另一个相关的理论问题是，为什么不能再将农村土地作为农民的社会保障？在本书所提出的改革方案中，农民放弃家乡的土地使用权进入城市必须以在城市就业并自愿放弃土地为前提，同时，在获得了城镇户籍之后，他也相应地获得养老、医疗、失业和住房等社会保障，这时，土地就不必再承担社会保障的功能。以前，在农村社会保障体系缺失而农民工在城市也不拥有社会保障的情况下，土地的确承担了社会保障的功能。而一个走向现代化的国家应该逐步摆脱仅以土地作为农民社会保障的现状，使土地作为一种稀缺资源获得更为有效的利用。如果土地使用权能够成为可交易的资产，那么，一块土地是用于农业还是非农业，同样的建设用地是在哪个城市用，同样的农业用地是分散地用还是规模化地用，都应遵循稀缺资源的产出最大化原则。
- 土地制度改革应立足于中国的现实
土地与户籍制度联动改革方案对既有的土地制度仅是边际意义上的改革，只需明确将农村土地使用权（特别是宅基地使用权）界定给农民即可，而不需要更改土地所有权的性质。有不少学者将中国城市化和土地制度的问题寄希望于土地的所有制改革，本书并不否认土地所有制改革对实现土地资源有效配置、保障农民权益以及合理推动工业化和城市化进程的作用，但是我们必须注意到土地所有制改革可能存在的几个问题，而这几个问题却可以在建设用地指标交易中避免。
第一，土地的所有制改革将扩大农村居民间的财产不平等。必须注意到，不同地理位置的农业用地在转变为非农业用地的过程中，具有不同的增值空间，而这种差异来源于地理位置对于工业和服务业发展的决定性作用。如果土地是私有的，位于不同地方的农民将拥有不同潜在升值空间的土地，造成事实上的财富和收入不平等。
第二，在土地所有制改革方案下，户籍制度改革将难以推进。如果土地制度与户籍制度的改革脱钩，可能使中国面临一个尴尬的局面，人口流入地的政府可以买下当地农民所拥有的土地，并将其转化为非农业用地，土地的增值收益主要由当地的农民分享，而大量外来人口无法分享土地增值收益，仍然难以在当地落户。
第三，中国的建设用地指标制度是和保护耕地的目标相配合的，建设用地指标跨地区再配置的方式总能与全国范围内耕地总量目标相配合，维持特定数量的耕地，但土地所有制改革却可能给中国未来的耕地保护目标带来风险。
事实上，在当前制度框架下，如果将土地（包括建设用地）使用权界定给农民，并且允许其交易，那么，从收益获取的角度来说，使用权和所有权的差别并不大。使用权年限越长，其价值越接近于所有权的价值。更重要的是，通过跨地区的交易，土地的使用权可以与土地原所在位置脱钩，而土地所有权交易却必须与具体位置的土地结合在一起，反而使土地资源的最优利用难以实现。具体举例来说，如果是使用权交易，一个内地农民进入较发达地区的城市之后，可以将其宅基地复耕，相应的建设用地指标以市场价格转让给就业所在地的城市使用，这一交易的基础在于较发达地区的建设用地价格高于欠发达地区的建设用地价格。而如果在土地私有的制度下，一个内地农民进入较发达地区的城市后，他可能仍会长期保留其家乡的宅基地，除非其宅基地的使用价值低于当地农业用地的租金。但是，相比在建设用地指标交易方案下的结果，农民长期保留宅基地并未最大化建设用地使用权的价值。
11.2.4 其他配套改革措施
土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置，因此必然涉及中央和地方之间以及地区之间的关系调整，否则，相应的改革方案便难以实施。其中，最为重要的就是地方官员考核体制的改革，以及财政体制（特别是地方公共服务的筹资体制）的改革。
在地方政府官员绩效的考核体制方面，应对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长以不同权重。 [6] 如果实现了劳动力跨地区的自由流动和建设用地指标的跨区域再配置，那么，势必造成人口流出地的经济总量增长相对较慢，这时，如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到人口流出地区的支持。因此，未来中国需要对官员考核体制做出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重。为了适应人口跨省流动且向较发达地区集聚的趋势，越是经济发达地区，GDP总量增长目标的权重应该更高，而越是经济欠发达地区，人均GDP增长（或人均收入）增长目标的权重应该更高。
财政体制的改革是更为根本的举措。首先，应降低政府税收占GDP的比重，减少地方政府对于GDP规模和税收增长的盲目追求，更多地让经济规律来决定城市的合理规模和区域间布局。第二，应适当在分税制框架内增加地方政府的税收分成比例，并强化中央政府提供地方公共品的职责，减少地方政府增加本地税收的压力。第三，中央向欠发达地方的财政转移支付在结构上应更多地投向地方的公共服务和基础设施建设，应避免直接通过国有企业投向生产领域，造成生产效率低下和经济的过度资本化问题。
11.3 结语
在经历了30多年的经济改革之后，当前中国仍然不是一个完全意义上的市场经济，其突出的表现就是生产要素的配置远远没有市场化。除了前文中已经提到了土地和劳动力资源的配置受到土地和户籍等制度的制约以外，在资本的配置方面，利率也受到行政力量的管制，不能真实地反映资本的边际价值，影响了资本的有效配置。如果是在市场经济条件下，资源配置一定是供给适应需求，资源流向回报更高的地方，而如果以此为标准来看中国，甚至可以说，中国经济中生产要素的配置是与市场经济原则相悖的：大量经济资源被行政力量配置到了回报较低的地方，而且供给不是适应需求，而是在供小于求的情况下，政策往往去抑制需求。
现代经济学自马歇尔《经济学原理》以来已经有100多年的历史。在这100多年中，经济学最为重要的革命是引入了时间和空间的维度。在时间维度上，增长理论告诉我们，如果当期投资过多，回报下降，则从长期来看，未来的资本积累速度反而会下降，因此，当前过高的投资可能使经济偏离最优的增长路径。在空间维度上，近20多年发展起来的新经济地理学告诉我们，经济资源在集聚的过程中将产生规模经济效应，有利于提高劳动生产率，并为经济增长注入巨大的活力。对于当代中国发展，重温一下经济学最为基本的原理，有利于认清中国经济面临的困境和机遇。
看人类历史也有两个维度，一个是时间维度，一个是空间维度。在时间维度上，人类历史是一个人均收入不断提高的过程，是一个城市化水平不断上升的过程，也是一个产业结构由农业为主演变到工业为主，再到以服务业为主的过程。在空间维度上，人类历史则经历了一个农业社会不断开疆拓土，且人口均匀分布，到人口逐渐集聚在少数都市圈，而在都市圈内又集聚在核心大城市周围的过程。
在人类历史上，航海技术的进步使得工业革命后崛起的国家都以大的港口城市为经济中心。随着发达国家的产业结构逐渐调整到以服务业为主，原来的工业中心逐渐演化为金融、贸易和航运中心。在新一轮的全球化进程中，参与到国际制造业分工体系中的国家仍然会重复这条发达国家走过的道路，即沿海的大港口及其周围将成为制造业中心，而随着产业结构的升级换代，当大港口演化为金融、贸易和航运中心之后，其参与国际贸易的制造业的主体仍然不会远离港口。而此时，远离沿海港口的内地则形成区域性的经济中心，其制造业和服务业也将以满足区域性市场为主。其他地方的产业结构则以农业、旅游、自然资源为主，人口逐步流出，但只要发挥自己的比较优势，并且在中央财政转移支付的帮助下改善基础设施和公共服务，那么，这些人口流出地的人均收入水平和生活质量一样可以提高。
如果承认经济规律的普遍性，那么，中国不会在城市化和城市体系调整的道路上成为一个特殊的国家。相反，如果不承认经济规律，那么，当试图用人为的力量去改变中国的发展道路的时候，中国却反而在各个方面成了一个特殊的国家，其结果就是当前已经出现的内外多重失衡的局面，以及城市体系的扭曲。现在，是应该全面反思“人定胜天”的发展方式，呼唤人们追求公共利益，通过生产要素的市场化配置，让中国经济回归人类发展的正常轨道的时候了。
[1] 数据来源：日本国家统计局，http://www.stat.go.jp/data/chouki/zuhyou/03-03-a.xls。
[2] 关于中国经济的欧洲化（或者确切地说是“欧元区化”），感兴趣的读者请参阅陆铭（2016）的《大国大城》一书和钟辉勇、陆铭（2015）中更为详细的讨论。
[3] 本书提供的经验证据和政策选择不能简单地推导出“城市越大越好”，或者“经济越集聚越好”，这是很多读者在解读城市规模经济时容易犯的错误。事实上，正如本书在第2章便已经指出的那样，一个城市的最优规模是由经济的集聚力和离散力共同作用而决定的。
[4] 数据引自《中国教育经费统计年鉴2012》，中国统计出版社，2013年。
[5] 之所以强调促进公共服务的“适度”均等化，是因为从绝对水平来说，完全的均等化是不可能的。同时，转移支付也会带来公共服务提供的低效率。因此，公共服务的均等化只能适度（陆铭、蒋仕卿，2007）。
[6] 《全国主体功能区规划》（中华人民共和国国务院，2010）也提出了不同地区实施不同的政府官员考核机制的设想，但主要针对的是经济发展目标与其他目标之间的权衡。