第7章 为什么扭曲土地供应不利于经济竞争力？
前面的章节论证了生产要素在空间上集聚所能够带来的收益，以及经济集聚力对于城市体系的塑造。现实中的情况是，人们不认为地区间收入差距是人口未能充分自由流动的结果，而将地区间收入差距归罪于经济向沿海地区和区域性大城市的集聚。在这种思维定式之下，从20世纪最后几年开始，各类区域间平衡发展的政策纷纷出台，而其共同特征便是动用行政力量引导生产要素向欠发达地区流动。
那么，动用行政力量来引导资源流向的措施真的能够起到缩小地区间差距的作用吗？在任何时候，每当谈到地区间差距，都要区分“规模差距”和“人均差距”这两个概念，前者是产出总量，其差距缩小只是经济活动的均匀分布，后者则是用经济总量除以人口，人均差距缩小才是真正的平衡发展。以人均GDP的差距为例，将资源（比如财政补贴）投向欠发达地区可以缩小地区间的产出规模差距，但对缩小人均意义上的差距所起的作用却并不一定很大。如果资源投入欠发达地区，做一些当地并无比较优势的产业，产出效率很低，那么，欠发达地区的人均收入提升并不多。相比之下，将欠发达地区的居民迁入到发达地区，让剩下未迁出的居民拥有更多的人均资源（比如土地和资本），从事其有比较优势的产业，能够更有效地提升欠发达地区的人均收入，从而缩小区域间的人均产出和收入的差距。
再来看土地，在中国的经济集聚和区域平衡这一对关系中，土地政策至关重要。中国的土地供应受到政府控制，并没有在人口流入地、地价贵、人口密度较高的城市充分供应土地。相反，2003年之后，向内地提供相对更多的建设用地指标，使内地获得更多的工业发展空间，被作为支持欠发达地区发展的重要措施。一个直接的表现是，在2004年之后，欠发达地区的开发区建设得到了更多的政策倾斜，内地开发区企业在全国开发区企业中所占的比重明显上升。但是，这样的向内地倾斜的土地政策带来的结果却是，欠发达地区的土地利用效率明显更低。如果发达地区同时也是产出效率更高的地区，那么，减少其建设用地指标的投入量，结果是其土地价格提高，从而企业必须追求更高的产出效率。而在欠发达地区，当建设用地指标投入量增加时，将对土地价格起到抑制作用，实际上是对低产出效率的企业起到了补贴的作用。因此，运用行政力量来均匀地分配建设用地指标的结果是，地区间土地利用效率的差距反而在扩大。更进一步的后果是，地区间的地价差异被扩大，而这又对地区间的产业形成了“筛选”机制，劳动生产率不高的企业在较发达地区不能承担高地价，而在欠发达地区却能够得到低地价的补贴，最终，地区间的人均产出和人均收入差距反而被拉大。
经济学中非常著名的“科斯定理”告诉我们，如果经济资源可以通过市场来交易，那么，经济资源最终将由使用效率最高的人获得，而资源的初始配置不影响资源配置效率。但资源的初始配置会影响收入分配，因为资源的初始拥有者将获得资源使用权转让的收益，而资源的最终使用者则需要为使用资源而付费。借助于市场交易可以改进资源使用效率，这一思想也可以用于土地。虽然土地从自然属性上来说是不可移动的，但是土地的使用权却是可以移动的。比如说，建设用地指标较富余的城市A转让面积为N的建设用地指标给城市B，城市B可以将其N单位农业用地用于非农业开发，而A市则相应地必须多保留N单位的农业用地，并为此获得一笔建设用地使用权（指标）的转让费。在这一过程中，建设用地指标的利用效率将得以改进，这种经济资源配置效率的提高空间蕴涵着经济增长的潜力。但是，截止到本书写作的时候，中国政府仍然不允许跨省（区、市）的农业用地“占补平衡”。换句话说，在保持18亿亩耕地的目标下，各个省（区、市）都有自己的保护耕地指标 [1] ，不能被突破，沿海地区的一些城市建设用地指标非常稀缺，但即使如此，也不能将可利用的建设用地指标（包括农村宅基地进行整理复耕后产生的建设用地指标）在地区间进行再配置。在不允许建设用地使用权（指标）的跨区域再配置的政策下，中国是否可能既牺牲了效率，也没有实现平衡？反过来说，如果取得政策突破，中国是否可能通过建设用地指标的跨区域再配置获得新的增长动力？这是本章要回答的问题。
在世界上的大国中，像中国这样地理和自然条件的地区间差异如此之大的国家可以说没有第二个。无论是俄罗斯和美国，还是加拿大和印度，其国土的东西两边都有出海口，在国际贸易越来越多地服务于国际制造业分工的今天，港口城市在一国内部不同地区的相对分散有利于实现经济规模意义上的地区间平衡。中国的情况恰恰相反，海岸线相对于国土面积并不长，大的港口城市主要就集中在东部长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区。在国际贸易的主要方式为海运的背景下，港口城市的相对集中对于经济活动——特别是制造业向沿海地区集聚起到了至关重要的作用。在这一全球化趋势之下，中国沿海和内地的土地利用效率存在怎样的差异？这一差异随着时间推移在发生怎样的变化？当建设用地指标的均匀配置成为追求区域间平衡发展的政策手段时，有必要考察限制建设用地使用权的跨区域再配置会造成多大的土地利用效率损失。从土地政策的视角，能够看到政策因素和市场力量如何角逐，影响着中国经济发展的模式。
另一个值得深思的问题是，在2003年之后，职工工资和农民工工资出现了同步的快速增长（卢锋，2012），一些地方甚至出现了和工资上涨相伴随的“用工荒”（蔡昉，2010； Zhang, Yang and Wang, 2011）。同样是在2003年前后，住房价格开始快速攀升，房价上涨的成因和后果也成为社会各界关注的话题。本章要说明的另一件事是，土地资源的行政性配置，不仅直接危害到土地资源的配置效率，还影响到劳动力资源的配置效率，因为在劳动力流入地，土地和住房的供应如果跟不上需求的增长，那么，房价就会快速上涨，而这会提高生活成本，从而又阻碍劳动力转移，使劳动力供给增长放缓，再进一步推升工资，最终危害到经济的竞争力。
本章的分析表明，忽视地理对于经济发展的关键作用，用行政手段来干预土地资源在区域间的配置，可能对经济发展的效率和竞争力产生负面影响。而土地供应—房价—工资的逻辑链条又展现出了一个市场上的扭曲怎样传递到另一个市场上去。
7.1 影响中国经济活动空间分布的政策背景
虽然本书反复强调经济活动的空间分布是在集聚和扩散两种力量的均衡作用之下决定的，其实政府的政策也是其中一个重要的影响因素。在中国，改革开放之前，政府政策对于经济活动的空间分布主要起的是扩散作用，改革开放之后，市场力量是促进经济集聚的，但从户籍、土地、财政转移等方面来说，政府政策也还是在发挥使经济活动离散化的作用。正如我反复说的那样，政策制定者和社会各界普遍地混淆了“平衡”和“均匀”两个概念，把经济资源的均匀分布作为追求区域间平衡发展的手段，相应的政策实际上就是一种“基于地区的政策”（place-based policy），此类政策的目标是帮助欠发达地区的发展，但这个政策是不是真能如愿以偿，会带来什么意想不到的结果，都是值得深入探讨的。
7.1.1 建设用地指标分配制度
在1978年以前的计划经济时代，中国政府的政策导向是促使区域经济分散发展。一方面，在重工业优先发展的“赶超战略”下，政府通过压低农产品价格，维持工业部门原材料的低成本和城市居民低生活成本，从而扩大工业部门的利润和提升资本积累速度，形成了工农产品的价格剪刀差，以及城乡居民之间福利的差别，于是，需要通过严格的户籍制度阻止农业劳动力向城市转移，人为地制造了城乡分割，导致城市人口增长缓慢（林毅夫、蔡昉和李周，1994）。另一方面，中苏关系交恶以后，以战备为中心的“三线”建设将大量工业企业由沿海大城市疏散到中西部内地，经济活动的空间分布越来越趋向分散化。改革开放之前，中国基本上是个封闭经济，农业的比重还非常高，因此，经济集聚也的确没有那么重要。
改革开放以后，虽然市场力量和全球化趋势使得经济产生了向沿海地区集聚的趋势，但是，这些并没有从根本上改变区域经济分散发展的政策导向。首先，自20世纪80年代以来，政府一直主张发展小城镇。1998年10月中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。中共中央、国务院在此基础上于2000年6月发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，各地方政府通过“撤乡建镇”“县改市”“地改市”等政策手段不断推进小城镇建设。其次，在财政分权体制下，地方政府一直存在分割市场、阻碍要素流动的政策倾向。沿海大城市出于保护本地居民利益的考虑严格限制外来人口流入，而如果在劳动力不能充分自由流动的情况下，欠发达地区要为居民创造就业并提供公共服务，势必会通过争取财政转移支付和建设用地指标的方式来壮大本地的经济规模。在建设用地指标分配的过程中，内地城市获得了超过其经济发展实际所需的用地指标，内地的城市建成区面积扩张速度非常快。第三，自2000年以来，中央政府提出了一系列平衡区域经济发展的政策。2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务。2004年政府工作报告提出促进“中部崛起”“加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面”。平衡区域经济发展的战略以财政向欠发达地区倾斜、产业向中西部地区转移作为政策导向，也构成使经济活动在区域间离散化的力量。
均等化的建设用地分配政策是以当前的土地相关立法为背景的。1986年，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于次年1月开始实施，这是中国土地政策制度化的开始。《土地管理法》规定，“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”是土地政策的基本原则，并要求“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”，确立了中央政府通过制定全国土地利用总体规划，并通过逐级审批地方政府土地利用规划来分配和调控城市建设用地指标的法律依据。城市建设用地指标分配的具体依据是建设部于1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》。该《标准》以本地户籍非农业人口为依据，规定现有城市只能以现状人均建设用地水平为依据，在《标准》允许的调整幅度内规划新增建设用地指标，现状人均用地水平偏高的城市要在现有水平上适当减少人均建设用地指标。《标准》还规定了居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地的规划人均单项用地指标，要求“大城市的规划人均工业用地宜采用下限；设有大中型工业项目的中小工矿城市，其人均规划工业用地指标可适当提高”。这一《标准》自1991年3月生效以来一直沿用至今。基于以上法规制定的《全国土地利用总体规划纲要（草案）》 [2] 于1993年2月经国务院批准，成为中国第一轮土地利用总体规划。《规划纲要（草案）》对全国新增建设用地指标总量进行限制，在1985年和1990年实际情况的基础上编制了2000年各省级行政区的土地利用平衡表，并要求各地方政府依照《土地管理法》通过制定本行政区的土地利用规划来分配建设用地指标，土地利用规划需经上级政府批准。
1998年8月全国人大常委会对《土地管理法》进行了修订，规定土地利用总体规划按照下列原则编制：“（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”在此基础上，1999年4月国务院批准了《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》。第二轮土地《规划纲要》在明确1997—2000年和2000—2010年全国新增建设用地上限的同时，进一步强调了统筹平衡各区域用地，对沿海经济发达地区新增建设用地的限制也更加严格。第二轮土地《规划纲要》规定东南沿海区 [3] 要“严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模的扩大”，环渤海区 [4] 要“严格控制大城市建设用地规模的扩大，同时保障国家重点建设必要的用地”，东北区 [5] 要“统筹安排各业用地，严格控制城乡居民点用地外延扩大，加快工矿废弃地复垦”。与此相对的是，对于中西部内陆区域则并没有限制城镇建设用地面积扩大的具体要求，仅强调要保护耕地和提高土地利用效率。第二轮土地《规划纲要》还要求“强化土地利用的计划指标控制”，分配建设用地指标的“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标”“县级和乡级土地利用总体规划的土地用途分区必须落实到地块”“土地利用总体规划确定的主要控制指标通过中期和年度土地利用计划实施”。因此，统筹平衡区域间建设用地指标的土地政策通过影响城市建成区面积限制了城市的经济增长空间和所能容纳的人口数量，从而影响了人口与经济活动的空间集聚程度。
随着经济发展和城市化进程的推进，新增建设用地指标非常有限，很多地方都出现了建设用地指标不够用的情况。同时，由于地方政府对于土地财政的依赖，拥有更多建设用地指标，则意味着拥有更多土地出让金的来源。土地出让收入占地方政府财政收入与支出的比重呈不断上升的趋势。2009年土地出让收入为14239亿元，与此同时，全国地方政府财政收入为32581亿元，土地出让收入占比接近43.7%，已成为地方财政的“顶梁柱”（满燕云，2010）。于是，除了新批准的建设用地指标外，各地政府还通过一些办法来增加建设用地指标。农村土地综合整治由农用地整理和建设用地整理两大类组成。农用地整理可以减少田埂等占地面积，增加实际的耕地面积，从而增加可利用的建设用地指标，而不减少耕地总量。建设用地整理是将原有的建设用地复垦为耕地，也可以相应增长可利用的建设用地指标。一些地方还通过兴建新的农民定居点，将农民集中居住，从而减少农村居民人均占地面积，并相应增加新的建设用地指标。更为令人担忧的现象是，一些东部沿海地区的城市通过填海造地来增加建设用地指标，这样的做法可能造成的生态破坏缺乏科学的评估。
虽然土地从自然属性上来说是不可流动的，但是，建设用地指标本身实际上是一种土地使用权，这个权利是可以流动的。在实际操作中，可用于转让的建设用地指标既可以是由上级政府批准的新增建设用地指标，也可以是既有的建设用地（如厂房占地和农村宅基地）复耕所产生的指标。图7.1以农民转让其宅基地使用权为例解释了农业用地的“占补平衡”。图中，一个劳动力已经从A市流向B这个大城市（圈内的阴影表示城市，而白色表示农村），但他仍保留了其在老家A市远郊的宅基地（图中阴影标出的住房），占用了建设用地指标。如果允许其将自家的宅基地复耕为农业用地，相应增加在B市的建设用地，则这一使用权交易能够给进城农民带来资产收益，而农业用地总量不变。这一过程中，哪里的土地产出效率更高，城市面积扩张更快，土地资源就能够得到更有效的利用。
7.1.2 影响区域经济布局的开发区政策
对于区域经济发展而言，土地资源的配置主要体现在建设用地指标的配置，而这又集中在各种开发区的设置上。自改革开放伊始，中国的开发区设置便是一个与地理紧密联系的过程。1980年，全国人大常委会批准在深圳、珠海、汕头和厦门四个市创办经济特区。1984年，决定开放14个沿海港口城市，并在有条件的沿海港口城市中建立经济技能开发区。1985年，进一步开放了长江三角洲、闵漳泉三角洲和珠海三角洲地区。1988年，海南省成为经济特区。1990年，国务院批准上海市开发开放浦东新区。至1991年3月，国务院又批准新辟21个高新技术开发区，全部在沿海省份。可以看出，在20世纪90年代之前，开发区的设置与整个国家对沿海地区率先推进经济开放的战略是一致的。
国家设立的高新技术开发区对区内企业实施了财税、土地、金融等各方面的优惠政策（葛顺奇、田贵明，2008）。例如，“1.生产性外商投资企业，减按15％的税率缴纳企业所得税，其中经营期在10年以上的，可从获利的年度起免缴所得税两年，第三年至第五年减半按7.5%的税率缴纳企业所得税。2.外商投资企业上述免减税期满后，凡属先进技术企业的，可再延长3年减半缴纳所得税，属于产品出口企业的，若当年出口产品达到全年产品产值70%以上的，按10%的税率缴纳企业所得税。3.生产性外商投资企业，减按1.5%的税率缴纳地方所得税，并从获利年度起，两年内免缴地方所得税，第一年至第五年减半按0.75%的税率缴纳地方所得税。……7.企业生产的产品出口时，除国家另有规定外，免缴关税和增值税。8.国有土地使用权出让地价，按投资规模和资金到位情况每亩可下浮1—5万元，经省、市科委认定的高科技项目，地价可下浮3—6万元”。同时，国家对于高新技术产业税收优惠政策的税率优惠措施对象仅限于高新技术开发区内，这形成了开发区内外不平等的税负。 [6] 地方政府设立的开发区也比照国家高新技术开发区，各自实施着对于开发区企业的优惠政策。
长期以来，地方政府有追求经济总量和税收增长的冲动，而现有的干部任期考核体制也使各地政府过分看重经济发展指标。于是，开发区的设置很快成为地方政府招商引资的手段，许多地区纷纷下放开发区审批权，造成大量违规占用土地现象。很多地方不顾当地经济发展的实际情况，“盲目跟风”，设立开发区，有的市甚至提出各个乡镇都要设立园区，开发区数量和面积均急剧增长。一些开发区规避城市规划对建设用地的控制，一些地方和部门在设立开发区时不征求土地、规划部门意见。由于开发区数量增长过快，甚至出现大量土地（尤其是耕地）占用后被闲置撂荒的现象。另一个随之产生的问题是，一些地方政府对土地低价征用，没有给土地所有者充分的补偿，大批失地农民生活陷入困境。
地方政府所得到的城市建设用地指标，往往被作为招商引资的有效工具。即使是在经济发展条件不佳的欠发达地区，也总能通过压低工业用地价格的方式来用完其所得到的建设用地指标，通过招商引资来实现促进经济增长的目标。在土地方面，地方政府相互竞争，竞相压价。很多地方采取补贴地价，配送土地，甚至“零地价”“白送”等优惠政策，造成土地资产严重流失。在2003年前后的工业开发区建设浪潮中，“各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等”，以珠江三角洲为例，“很多市、县、镇级地方政府提出‘零地价’来争取工业发展”，长江三角洲的情况也不例外，“即使在土地资源最为紧缺的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半”（陶然等，2007）。由此导致的结果是，“根据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地，在一些地区达到了50%甚至更高”。 [7] 地方政府低价出让工业用地的手段之一就是采用协议转让，而回避“招拍挂”的方式。低价出让工业用地并不是无利可图的，工业发展了，居民收入有所提高，而居住用地的供给则随工业用地的增加而减少，这样居住用地价格就被抬高了（郑思齐和师展，2011）。
在经历了20世纪90年代到21世纪初开发区的急剧增长之后，2003年底以来，国家有关部门加大了对全国各类开发区清理整顿力度，根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）和《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》（国发明电〔2003〕7号）的要求，对撤销的开发区采取的措施包括取消其名称，撤销其管理机构，收回各项管理权限。对依法收回的土地，能够复垦的，由当地政府组织复垦后无偿交还农民耕种；能够恢复其他农业用途的要予以恢复；严禁撂荒闲置。到2004年8月，最终清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1094个，其余的5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立的。根据《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，县级及以下开发区，一律予以撤销。到阶段性检查验收结束时，全国的开发区数量已经减少到2053个，规划面积压缩到1.37万平方公里。开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%；压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%。已退出开发区土地2617平方公里，复耕1324平方公里，收回闲置土地116.5平方公里。 [8] 经过清理之后，国家发展和改革委员会、国土资源部和建设部联合发布了《中国开发区审核公告目录（2006年版）》。根据这一目录，全国保留的开发区被分为222个国家级和1346个省级开发区，开发区的名称也得到规范，主要有经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。
在开发区总量得到清理的同时，开发区和相应的土地供给被作为区域间平衡发展的政策。在2003年这一轮的开发区清理过程中，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜。 [9] 为了反映开发区政策作为沿海优先发展政策向区域平衡发展手段的变化，我们基于中国规模以上企业调查数据统计了每一个城市在每一年开发区内企业在全国开发区内企业数量中的比重。 [10] 在图7.2中，我们绘制了城市开发区内企业所占比重与该城市到香港、上海、天津这三大港口的最近距离的关系。从图中可以清楚地看到，在1998—2003年期间，越靠近大港口的城市开发区内企业的比重越高，而随着距离大港口越来越远，开发区内企业的比重明显下降。与1998年相比，2003年在到大港口大约150公里的范围内开发区企业比重有较明显的下降。在2003年到2004年之间，到大港口约100公里的范围内开发区企业的比重有所上升，但100—400公里范围内开发区企业的比重有所下降，而500公里之外的开发区企业比重又出现了明显的上升。而与2004年相比，在2007年，到大港口150公里范围内的开发区企业比重有明显的下降。
开发区土地供应的地区倾向同时也意味着相关优惠政策的地区倾向。因为地理在经济发展中的重要作用，就使得不同区位的开发区在土地利率效率上产生了巨大的差异。在经济较发达地区控制其土地供给，结果必然是土地价格提高，企业必须追求更高的产出效率。而在欠发达地区，当土地供应量增加时，将对土地价格起到抑制作用，实际上是起到了补贴低产出效率的企业的作用。因此，运用行政力量来均匀地分配建设用地指标，其结果却可能是使地区间的土地利用效率差距更大。以江苏省为例，苏南地区的开发区土地集约利用水平高于苏中和苏北地区，而苏中地区高于苏北地区（翟文侠等，2006）。
7.2 中国的城市布局和土地利用效率比较
本书在第2章中已经指出过，作为市场整合不足和要素流动受限制的结果，中国的工业集聚仍然没有达到应有的水平，中国的城市化水平被人为地压低，城市的规模总体偏小，尤其是大城市的发展受到了较大的局限，使得城市之间的规模差异明显低于其他市场经济国家的水平。中国必须认识到，经济的集聚是不可逾越的过程，如果试图在经济集聚还没有达到应有水平的条件下，简单地通过经济资源布局的分散化发展来追求区域平衡，将使得中国失去经济持续发展的推动力和全球化背景下的竞争力。
长期以来，中国城市化的困境是城市化进程远远落后于工业化进程。近些年来，中国的城市化进程有所加快，但本章更为关心的是，城市的空间布局在城市化进程中发生着怎样的变化。本书已经指出，中国的城市规模差异总体偏小。那么，从趋势上来看，中国城市规模差异偏小的现状在如何变化呢？从1994年开始，中国城市人口规模的差异基本上处在上升趋势之中，到2006年这一基尼系数上升到了0.454，距离2000年其他国家城市规模基尼系数大约在0.5以上的水平还很远（参见图7.3）。值得注意的是，如果以城市的GDP总量差异作为指标，中国城市的规模差异水平要远远高于用人口规模度量的差异，而且，两者的差异还有扩大趋势，这显示出，中国城市之间的经济集聚速度要远远领先于人口的集聚速度。即使我们仅用城市的非农业人口规模差异作为度量指标，也仍然发现，经济规模差异和人口规模差异之间的差距呈不断扩大的趋势。我们再用城市的建成区面积来看城市规模的差异，结果是，这一规模差异高于城市人口规模差异，但低于非农业人口规模差异。虽然建成区面积的差异在1997年以来呈现较快的上升趋势，但其与GDP规模差异之间的差距也并没有明显的缩小。
从土地意义上的城市化和人口意义上的城市化进程的比较来看，前者是明显快于后者的。在我们自己的数据里，1990—2006年间所有城市样本平均的建成区面积扩张速度为每年7.77%，而同时期的非农业人口增长速度仅为4.56%，两者相差3.21个百分点，前者接近于后者的2倍。由于《城市统计年鉴》中的人口密度数据质量不高，我们根据数据质量相对较好的第二、第三产业从业人员数量和城市市辖区建成区面积计算了“就业密度”数据，来代替城市的人口密度，并且将2003年和2008年两年的就业密度分别画在图7.4的横轴和纵轴上。此外，图7.4还画了两条线，实线是两年的就业密度之间关系的拟合线，它表示初始年份就业密度高的城市在五年后仍然就业密度更高。而虚线是表示就业密度不变的线（即45度线）。从图中可以看出，在这五年间，中国城市中的绝大多数出现了就业密度的下降，根据数据，286个城市中，有202个城市的就业密度是下降的。2008年城市就业密度的均值是2003年就业密度均值的93.94%，也就是说，平均来看，在五年间，城市就业密度下降了大约6%。随着经济发展水平的提高，交通基础设施得以改善，以及人们更多乘坐汽车出行，城市人口和建成区面积在同时扩张的过程中，会出现人口密度下降的现象，世界上的绝大多数城市都出现了这一现象（Angel et al., 2011）。但是，中国城市的就业密度在五年间下降6%，应该说是一个很快的速度。
中、西部的城市人口密度下降速度要远远快于东部沿海地区。如果我们很难找到一个合理的人口密度下降的标准的话，那么，如果总体上经济欠发达的内地城市人口密度下降的速度超过东部沿海，这一现象就值得警觉了。我们将城市样本进一步区分为东、中、西三个部分，通过对比可以发现，城市非农业人口增长速度和建成区面积扩张速度的差别在东部相对较小，在中部大一些，而差距最大的则是在西部。换句话说，只有在东部城市，人口和土地的城市化才基本上是同步的，考虑到新增建成区的人口密度相对原先的城区较低，因此，在东部地区建成区土地面积扩张速度略快于非农业人口增长速度是合理的。相比之下，在中部，建成区土地面积扩张速度几乎是非农业人口增长速度2倍，而在西部，这一比率是2倍多。无论如何，越往内地，城市人口密度下降得更快，这是值得忧虑的（见表7.1）。
中、西部城市人口密度下降更快，既与土地供给倾向于内地有关，也与内地经济发展出现了不合理的资本深化，从而创造就业较少有关（具体参见第9章）。人口空间集聚不足的另外一个严重后果是土地利用效率低下，这在人地矛盾较高的中国尤为突出。土地利用效率低的一个后果是，落后地区的人均资源占有量难以有实质性的提高，收入水平和生活质量的改善受到严重制约。更为严重的是，如果因为内地的人口不能向沿海地区集聚，内地的城市发展必然大量占用土地资源，由此而造成的土地利用在空间分布上的不合理性一旦形成，将非常难以调整。
那么，地理位置不同的城市，其土地利用效率究竟有何差异呢？我们利用2006年的截面数据绘制了地理与土地利用效率之间的散点图。我们对地理区位的定义仍然采用一个城市到香港、上海和天津这三大港口中较近的距离（单位为公里）。我们用一个市的建成区每平方公里平均的第二、第三产业产出（万元）来度量土地利用效率，并对其采用每个省的城市物价指数进行了消胀。需要说明的是，在《城市统计年鉴》提供的数据中，城市的土地总面积是一个变动非常大的数据，因此我们没有根据这个面积来计算土地产出效率，而且对于经济集聚来说，将农业用地包括进来也的确意义不大。我们将第二、第三产业产值除以建成区面积，实际上是假定了建成区没有农业，而非建成区没有第二、第三产业，这当然会有度量误差存在，但由于第二、第三产业主要集中在城市地区，因此，这种误差是可以接受的。事实上，也没有更好的度量土地利用效率的方法。从图7.5中可以发现，距离与土地利用效率之间呈现出三次型的曲线，这个三次曲线的理论基础来自于城市体系的“中心—外围”模型（Fujita and Krugman, 1995; Fujita and Mori, 1996; Fujita et al., 1999b）。从三大港口附近到大约500公里之外的地方，土地利用效率从2亿元左右下降到1亿元左右（每平方公里每年）。由于土地利率效率本身的度量误差问题，更有意义的是相对差距，图7.5显示，从三大港口附近到大约500公里之外的地方，土地利用效率降幅在50%左右。
7.3 城市土地利率效率的决定及跨时比较
这一部分用计量经济学的方法来研究城市土地利用效率与地理之间的关系。我们的数据来自基于1991—2007年《中国城市统计年鉴》建立起来的1990—2006年期间的城市面板数据，覆盖了30个省级行政区、286个地级城市。由于原始数据中存在变量缺失，实际进入模型分析的观察值是2802个。
本章建立的计量方程如下：
在上式中，被解释变量为 i 市 t 年的土地利用效率，用该市的建成区每平方公里每年的第二、第三产业产出（万元）来度量。
在解释变量中，我们最为关注的就是一个城市到香港、上海和天津这三大港口中较近的距离（单位为百公里），即“港口距离”，为了刻画距离对土地利用效率的非线性影响，我们还放了这个变量的二次项和三次项。
在解释变量 X 中，我们依次放入了以下这样一些控制变量，这些变量大多数也是决定一个城市的经济发展的变量：
大城市距离：同样，在初始年份，一个城市到最近的1990年非农业人口在150万以上的大城市的距离（单位为百公里），这是为了度量大城市的集聚和辐射效应，为了刻画这个效应的非线性特征，还控制了这个距离的平方项。
建成区面积变化率：《城市统计年鉴》中的建成区面积数据变化非常大。对于地方政府而言，如果将城市建成区面积扩大，就意味着能够有更大的管辖范围获得给予城市的政策，比如在基础设施投资方面。如果一个城市的建成区面积出现陡增的现象，那么，一定是一些城区边缘的土地被计入了建成区，其直接效应是将造成平均土地利用效率的下降。但是，也存在这样的可能性，如果一个地区的规模经济效应显著的话，建成区面积的扩张将有利于提高平均的土地利用效率。因此，我们在方程右边控制了建成区面积的变化率。
其他的控制变量与上一章一样。对于方程（7.1），我们用了面板数据的GLS估计方法。之所以没有用固定效应的一阶差分或去均值法估计，是因为我们关心的核心变量和一些重要的控制变量都是不随时间而变化的。对于这一模型，我们也用异方差稳健OLS方法进行了估计，所得的系数和显著性几乎没有不同，因此没有报告这些结果。GLS估计结果如表7.2所示。
在表7.2中，所有解释变量解释了城市间土地利用效率的大约55.4%，而根据图7.5，在2006年数据里，仅到港口的距离这一个指标就可解释土地利用效率的大约23.6%。到大港口的距离与土地利用效率之间的关系的确是三次型的。从我们的估计结果来看，到大城市的距离呈现出“U”形的曲线，根据计算，在233.5公里之内，距离中心大城市越远，土地利用效率越低，但距离对土地利用效率的影响是递减的。建成区面积的扩张对土地利用效率的影响是负的，但不显著，在后文中将说明，这是因为我们暂时没有考虑建成区面积扩张对土地利用效率的影响本身就取决于一个城市的地理位置。人口密度、健康、人口规模、人均水资源条件、有利的地理和政策优势（包括港口条件和经济的开放）对于提高土地利用效率是有利的，而更依赖政府推动和投资推动的发展方式却对土地利用效率的提高是不利的。在控制了其他指标后，中部城市的土地利用效率更低，但西部却没有显现出与东部的显著差异。值得一提的是，教育是不显著的，这可能与我们的度量指标（师生比）不能准确度量当期的人力资本有关。
为了表示出距离和土地利用效率之间的关系如何随着时间而变化，我们将上述模型分年份分别进行了估计，见表7.3。估计的方法是截面数据的普通最小二乘法，并且采用了异方差稳健的估计。其中，1991年、1992年和1993年的数据缺失太多，因此在估计中被放弃了。分年的估计结果如下，这里，我们仅报告了距离的系数，其他变量的系数省略了。在表7.3中，绝大多数的距离的系数都是显著的，少量未在10%水平上显著的系数，其显著性的 t 检验值也大于1。我们也估计了仅仅将土地利用效率与距离进行回归的结果，这对距离的系数并没有实质性的影响，但显著性明显提高，这说明距离对于土地利用效率的影响是稳定的。
如果将表7.3中的系数所表示的距离和土地利用效率之间的关系做成图，我们得到图7.6，其中，为了清楚起见，我们仅选择了最有代表性的四个年份。从图中，我们可以得到这样几个观察：（1）每一条曲线都呈现出了“∽”形的三次曲线，这符合城市体系的中心—外围理论中提出的地理和生产率的关系 [11] ；（2）随着时间推移，总体上来说，这条线是向下移动的，也就是说，地理对于土地利用效率的负面影响在一段区域内是越来越大的；（3）随着时间的推移，这条“∽”形曲线的第一个极值点和第二个极值点到2006年时已经基本消失。以上发现说明，经济向沿海地区的集聚效应是越来越强的。当然，需要承认，如果我们将16年的曲线全部画在一起的话，由于少数年份的曲线形状出现特殊的变化，因此时间推移对曲线的影响并不是那么有规律可循。
上文中，我们在讨论单位土地面积的产出效率的度量的时候，曾经指出过城市建成区面积的变化很大。正是由于有这样的建成区面积的调整，使得我们可以在边际意义上——而不是像表7.2和图7.6那样在平均意义上——考察在距离大港口不同的地方，同样比例的建成区面积的增加对土地利用效率有何影响。表7.4在表7.2的基础上，加入建成区面积变化率与距离的交互项后，这些交互项都是显著的。建成区面积变化率这个变量也由不显著变为高度显著了，而其他变量的系数则基本上不变。
如果我们将表7.4中的建成区面积变化与距离的交互项，以及建成区面积变化的系数放在一起模拟出建成区面积变化对土地利用效率的影响，及其随距离的变化，可以得到图7.7。根据图7.7，在靠近大港口的附近，边际上增加1倍的建成区面积，土地的利用效率平均可增加1987年可比价格的4000万多元（每平方公里每年），而这种正效应在距离大港口450公里处便不存在了。之后，随着距离大港口越来越远，建成区面积的扩张带来的是土地利用效率的下降，当距离增加到大约1050公里之后，建成区面积的增加带来的是土地利用效率的加速下降。这再次证明，如果要提高土地利用效率，建成区的扩张应该在距离三大港口450公里之内的范围内，而这个距离大致就是三大港口为中心的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区及其所能够辐射到的腹地的范围，相当于香港到福建漳州（434.80公里）、上海到安徽淮南（450.50公里）和天津到河南鹤壁（453.30公里）的距离。当然，这里所指的城市面积扩张的效应与地理之间的关系是在平均意义上显现的，并不能否认在内地建设区域性的中心城市也有对于土地利用效率的正的净效应。但可以肯定的是，在平均意义上，如果限制建设用地使用权的跨区域再配置，势必造成内地盲目扩张城区面积，将带来巨大的土地利用效率损失。
7.4 偏向中西部的土地供应如何推升了东部工资
前几节中，我们主要分析的是地理区位如何影响了城市的土地利用效率，但没有直接讨论土地供应的内地倾向对整个经济所产生的影响。一个与2003年土地政策的变化看似巧合的是，2003年以来工资和房价快速上涨，这些现象是不是有其内在的相互关系呢？就房价和工资之间的关系而言，一方面经济增长带来的工资上升，会通过需求效应推升房价；另一方面，房价作为生活成本的主要组成部分，也会通过成本效应反过来推升工资。因此可以将工资上涨分为两种不同的类型。一种是由劳动生产率提高所带来的劳动报酬增加，这样的工资上升无疑有利于提高居民生活水平和经济的持续健康发展。另一种是以房价为代表的生活成本率先上涨，然后通过影响劳动力流动的方向和部分地区的劳动力供给，再倒逼工资提高。这类偏离劳动生产率提高趋势的工资上涨，将冲击企业的成本和盈利，从而迫使企业经营者加速资本对于劳动力的替代，甚至引起一些企业退出生产，或转战成本更低的其他地区和国家。如果生活成本推升的工资上涨是由某些扭曲性的政策导致的，则将造成中国劳动力资源丰富的比较优势“已经终结”的假象，并出现过早的资本替代劳动和过度的产业升级，从而偏离实际的比较优势，最终损害中国经济的整体竞争力。因此，对于工资上涨类型的判断，将直接影响对于中国经济发展阶段的认识，进而影响国家产业、区域乃至宏观政策的制定（见图7.8）。
值得注意的是，工资和房价虽然几乎同时在2003年前后开始快速上升，但这一上升在城市层面存在着显著的地区差异。图7.8描述了中国286个地级市在2001—2010年间4个典型年份的工资与房价情况。从图中可见，在2003年之前东部城市与中西部城市在房价和工资的相关性上较为接近，但在2003年之后东部城市的房价、工资上涨速度均明显高于中西部城市，而东部城市房价的上涨速度又明显快于工资的上涨速度。 [12]
本章试图从土地政策的角度出发，为2003年后的工资—房价增长的地区间分化寻找解释。2003年前后，中央政府在土地政策上发生了巨大的变化。（1）在土地供应总量上实行更严格的建设用地指标管理，并于2003年开始对土地违法进行严厉打击，其中对东部地区土地违法的查处尤其严厉。 [13] （2）在土地供给方式上推行全面的“招拍挂”制度，地方政府成为土地一级市场的垄断供给方，并通过“饥饿供地”等各种方式追求土地收益的最大化。 [14] 但上述两个变化是全国性的，与本章关系更为紧密的是：（3）中央政府出于区域均衡发展的考虑，开始在土地供给的空间分布上实行倾向中西部的用地政策。在2003年之前，中西部土地供给占比有所下降，而之后则呈现出上升趋势，从2003年的29.5%上升到2010年的45%。 [15] 这意味着，2003年后东部地区在全国土地供给中的份额是下降的，与此同时，东部地区在这一时期却仍然是人口流入地，也就是说，东部地区的土地供求关系更为紧张。
基于以上种种事实，我们认为，同时在2003年后出现的工资和房价的快速上涨以及土地政策的调整，不只是单纯时间上的巧合，而是有其内在因果关系的。本章将应用中国286个地级市2001—2010年间的面板数据，研究土地供给政策如何影响房价，并最终传导到工资。进一步地，我们将研究这一效应的地区异质性，并分析背后的机制。本章要建立的逻辑是：正是由于东部地区在继续成为劳动力流入地的同时，又面临土地供给受限，推高了东部地区的房价，并相对减少了劳动力流入的数量，最终提升了工资。过去几年中，学术界在中国劳动力成本的快速提高、房价的加速上升以及“土地财政”的影响方面做了大量研究，但至今尚未将这三者置于同一个框架之下来分析其内在关系，并讨论因此对理解中国经济增长的意义。
7.4.1 文献回顾及评论
总量视角的经济增长分析认为，经济增长源于劳动、资本等生产要素的积累，以及全要素生产率（TFP）的提高。从这一视角出发，中国正处于人口老龄化的进程之中，人口红利即将消失；同时，已经过高的国民储蓄率也不可能一直提高，如果TFP的增长维持在过去的水平上，中国经济的潜在增长率必然下降（Perkins and Rawski, 2008）。而且，即使总量意义上的生产要素积累速度放缓，只要TFP的高增长可以维持，经济的总量增长仍然可以持续。在通常的经济发展中，以教育水平为标志的人力资本提升，以及与教育相关的技术进步，都是TFP不断增长的主要源泉，然而中国的人均受教育水平增长速度已经出现了放缓趋势。从这个角度来说，中国经济增长进入从高速向中高速的换挡期似乎有其必然性。
但是，在经济增长的总量分析中，往往容易忽视结构分析。在中国这样一个发展中的大国，城乡和地区之间的资源再配置可以提高资源配置效率，从而形成一种促进TFP增长的“结构转换红利”。经济的城乡间结构调整实际上就是城镇化进程。但是面对2003年之后的工资快速上涨，蔡昉和王德文等认为，劳动年龄人口减少、农村剩余劳动力大幅减少和新增劳动力相对于需求的不足，这是2003年之后工资上涨的重要原因（蔡昉，2007a，2007b，2010；王德文，2008）。如果确实如此，城乡间结构调整所带来的“结构转换红利”实际上已成强弩之末。但学术界对于农业剩余劳动力的估计其实有较大的分歧（白南生，2009； Knight, Deng and Li, 2011； Fung, 2009； Islam and Yokota, 2008； Minami and Ma, 2009）。不容忽视的是，在中国城市出现明显工资上涨趋势的2003年，农村仍然生活着超过一半的全国人口，城乡间人均收入之比超过3倍。根据国家统计局公布的数据，直到2013年末，城镇常住人口仍然只有53.7%。很多学者认为，工资上涨实际是在总量劳动力剩余条件下因城市劳动力供给不足所导致的，具体的解释有两种。（1）基于劳动力市场制度障碍的考量。即认为，中国在农村劳动力依然过剩情况下出现的城市劳动力短缺现象，并不是绝对意义上的劳动力供给缺乏，其实是户籍制度阻碍了农民工外出就业和城市劳动力供给的增长，并造成了工资的快速上涨（陶然等，2011；Knight, Deng and Li, 2011；Golley and Meng, 2011）。（2）基于年龄歧视的考量。农村的大量年长劳动力实际上依然有外出务工的意愿，但由于存在年龄歧视，降低了他们外出就业的可能性（宁光杰，2012）。
上述对于2003年之后的工资上涨现象和劳动力短缺现象的解释，还只是针对劳动力供求状况的局部均衡分析。值得注意的是，2003年之后同时出现的另一个重要现象——企业的全要素生产率（TFP）增长速度出现下降，而且企业之间的资源配置效率（用企业间TFP的标准差度量）出现恶化，中西部企业之间的资源配置效率恶化趋势尤为明显。这些均在2003年出现并看似巧合的不同拐点提醒我们，需要从多市场的一般均衡视角分析2003年之后中国经济的走势。
2003年之后，另一个拐点出现在住房市场。随着土地供应总量增长的收紧，并且在增量上向中西部倾斜，加上“招拍挂”制度的严格实施，2003年之后出现了房价的迅速上升，这一趋势在东部地区尤为明显（如本章图7.8所示）。针对近十年来房价快速上涨现象，学术界从不同角度进行了广泛的讨论。已有大量的研究认为，货币超发、低利率、收入提高和城市化进程导致的需求上升，土地财政导致的用地成本提高等因素是中国房价快速上涨的重要原因（Zhang, 2013; Zhang, Hua and Zhao, 2012; Shen, 2012；邹至庄、牛霖琳，2010； Chow and Niu, 2014）。但这些研究都没有注意到，中央政府2003年之后倾向中西部的供地政策对不同地区房价的影响，更没有研究这一政策对于劳动力市场和中国经济增长方式的影响。
与上述研究劳动力市场上工资上升和住房市场上房价上升的文献相比，本章将研究土地政策的区域倾向如何影响房价，并进而影响工资。本章的核心逻辑是，在劳动力流入地限制土地供给的结果是房价上涨，而房价上涨则推动生活成本上升，并阻碍劳动力流动，减少劳动力供给的增长速度，最终推升工资。 [16] 与本章的研究相近，“中国经济增长前沿课题组”（2011）发现，城市土地价格的快速上涨在最近这些年抑制了工业的发展。高波等（2012）通过35个大中城市数据的实证研究发现，中国东部地区由于房价较高，对低附加值产业产生了挤出效应。但是，这两项研究都没有注意到，东部房价相对更快的上升有土地供应收紧的政策因素作用，而且他们并没有提供住房价格影响劳动力供给和工资的证据。与这些研究相比，本章首次运用中国数据，对住房市场和劳动力市场的空间均衡分析提供经验证据，并从2003年之后土地供应政策的拐点出发，为工资和房价的同步上涨及其地区间差异提供解释。
7.4.2 计量模型及数据
本章的经验模型主要检验受政策影响的土地供给弹性如何通过影响房价，进一步影响工资，其基本回归模型为房价影响工资的方程：
ln工资 it 和ln房价 it 分别为 i 城市在 t 年的工资的对数和房价的对数。本章所使用的样本为中国286个地级及以上城市，样本期为2001—2010年。 [17] 本章所用工资数据是由历年《中国城市统计年鉴》中的“职工工资总额”和“职工总人数”计算出的每个城市的职工年平均工资。房价数据来自历年《中国区域经济统计年鉴》，该年鉴在“商品房屋销售情况”一栏下公布各地级市的商品房屋销售额与销售面积，由此可计算出各地级市历年商品房屋销售的平均价格，即为本章所关注的核心解释变量——房价，单位为“元/平方米”。本章所关注的核心系数是 β ，如果在控制了一系列城市特征之后，回归结果仍然显示 β 显著为正，则表明房价显著推升了工资。特别值得强调的是，在本章模型中，房价对工资的影响是在控制了人均GDP这一反映劳动生产率的变量之后得到的，这样的房价推动工资上涨的机制是脱离劳动生产率的，将不利于长期经济的发展。
控制一组城市特征 it 变量，可以尽量地缓解遗漏变量偏误。一系列有关城市特征的数据来自历年《中国城市统计年鉴》，同时出于数据准确性的考虑，均使用市辖区数据。这组城市特征变量包括以下四项。（1）城市劳动生产率，以人均GDP衡量。经济发展水平较高的城市往往劳动生产率较高，从而房价和工资都相对比较高。（2）城市的就业密度，以第二、第三产业就业人口除以建成区面积衡量；这个变量本质上是为了控制人口密度的影响，但考虑到统计年鉴中地级市层面的人口密度数据质量较差，故使用就业密度来代替。就业密度高，能够提高劳动生产率，从而提升工资，但同时，就业密度高也意味着，单位面积上的劳动供给更高，从而降低工资。就业密度还是一个住房供求关系的度量，就业密度高时，通常房价也会更高，因此需要加以控制。（3）城市的产业结构，以第三产业产值除以第二产业产值来衡量。中国的城市在吸纳外来人口时主要依靠工业的发展，因此，一个地方如果第三产业比重相对较高，那么，吸纳外来人口就业的能力就相对较弱，工资水平相对更低。（4）城市的投资状况，以固定资产投资占GDP的比重衡量，这个比重越高，投资活动越活跃，创造就业能力更强，有提升工资的作用。
接下来，我们控制一组城市基础设施和公共服务的变量。这些变量有提高劳动生产率并进而提高工资的作用，同时，这些变量本身也意味着城市更好的生活质量，因此，当地居民愿意为了这些生活质量而放弃一部分工资。这两种可能均存在，最后的系数符号取决于正负效应的相对大小。我们控制的这组变量包括：（5）城市基础设施，以人均铺装道路面积衡量。（6）城市的教育状况，城市层面缺乏人均教育年限这样的面板数据，于是用人均普通中学专任教师数作为一个代理变量。（7）城市交通状况，以人均公共营运汽电车数来衡量。（8）城市环境状况，以人均园林绿地面积衡量。（9）城市医疗卫生条件，以人均病床数衡量。考虑到房价和工资之间的关系可能受到某些不可观察因素的影响，我们将控制省份和时间的固定效应。
一个城市的工资和房价之间的关系，存在明显的内生性问题。首先，工资和房价之间存在联立性的内生性（simultaneity）。一方面，工资的上涨通过收入效应增加住房需求，从而推高房价；另一方面，城市房价的上升会提高城市居民的生活成本，将抑制劳动力在本地区的集聚（或阻止潜在劳动力的流入），减少本地的劳动力供给，从而提升工资（Helpman， 1998）。房价对工资的影响还会遇到遗漏变量的估计偏误。一个城市的房价和工资都是当地经济发展的结果，通常在一个经济发展水平较高的城市，房价和工资都相对比较高，这会导致房价对工资的影响被高估。此外，房价可能还会反映一个城市的生活质量（amenities），而劳动者可能为了在生活质量较高的城市居住，宁愿放弃一部分工资。对于遗漏变量的问题，我们已经尽量控制了一组可以获得信息的城市级变量，但理论上仍然可能存在未观察到的遗漏变量。面对上述联立性偏误和遗漏变量偏误问题，本章通过寻找房价的工具变量，缓解内生性估计偏误。
工具变量的基本思想是寻找一个外生的、通过且仅通过内生变量（房价）而影响被解释变量（工资）的变量。我们认为，城市的土地供应状况是房价合适的工具变量。土地是住宅市场最重要的投入要素，且地价在房屋成本中占很大一部分 [18] ，因此土地供应情况将直接影响房价。已有的研究也佐证了这一判断。如陈斌开、杨汝岱（2013）使用城镇住户调查（UHS）和省级面板数据发现，土地供给越少，住房价格水平越高。使用工具变量方法需要担心的是，工具变量本身会通过未观察因素而影响被解释变量。其中，最容易想到的是，人均土地出让面积的增加，会通过促进经济发展来影响工资。对此担忧，鉴于我们已经在模型中控制了人均GDP、投资占GDP比重、第三产业与第二产业之比这组变量，故可在很大程度上避免人均土地出让面积通过未观察因素来影响房价。
由于中国在土地公有制下实行严格的土地用途管制制度和严格的保护耕地制度，因而一个城市的土地供应受到中央政府和省级政府的严格管制。《土地利用年度计划管理办法》规定，国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院；经国务院审定后，下达各地参照执行；待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。下达的土地利用年度计划包含：（1）新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。（2）土地开发整理计划指标，包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。（3）耕地保有量计划指标。其中，新增建设用地计划指标实际反映了一个城市在该年度的土地总体供应情况。对于地级市而言，这一指标实际是省级政府制定的（其中计划单列市的指标由中央政府制定）。
土地利用年度计划不论是在省级层面还是地级市层面均未公开，但中国国土资源年鉴编辑部出版的历年的《国土资源年鉴》中公布了省层面的“国有建设用地审批情况”。这是土地利用年度计划中新增建设用地计划指标下达后，在各省区市具体实施中的实际审批数。地方政府在上级政府批准的年度新增建设用地计划指标的范围之内，开垦未利用地、农用地及耕地，将它们转换为新增建设用地，同时进行土地的开发整理，以保证耕地“占补平衡”。之后，土地管理部门在土地市场上根据不同的土地用途，以不同的方式供应土地：划拨、出让、租赁、其他。 [19] 其中划拨用地主要用于：（1）国家机关用地和军事用地。（2）城市基础设施用地和公益事业用地。（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。（4）法律、行政法规规定的其他用地。而作为商品住宅开发的土地，则必须经由出让方式供应，相应的土地出让面积的多少将更直接地影响房价。
由于国有建设用地出让有一部分来自于现有建设用地的再开发，因此这个变量可能是内生于房价的。但在快速城市化过程中，土地出让量在很大程度上仍然取决于新增的建设用地指标。我们没有地级市层面的建设用地指标数据，但在全国层面，我们对比了由耕地转用的建设用地指标和土地出让面积，由图7.9可知，历年建设用地审批面积（耕地转用部分），与土地出让面积在空间配置上具有高度的一致性。同时考虑到不同城市本身的地域面积不同，以及房地产开发的周期，我们在实际的回归分析中，使用某一城市上一年度的人均土地出让面积，作为该城市当年房价的工具变量。这样做的另一个好处是，可以减少房价反过来影响土地出让面积的可能性。
7.4.3 房价推动工资：经验证据及其地区间差异
我们首先在表7.5中报告两阶段最小二乘回归中的第一阶段结果，以检验工具变量的有效性。我们发现，上一年度的人均土地出让面积，对当期的房价在不同地区均有显著的负向影响，即上一年度人均土地出让面积越小，当期房价越高。值得注意的是，在东部地区和中西部地区，土地出让影响房价的系数非常接近，东部的系数绝对值略小。考虑到东部城市人口密度较高，建筑容积率高，土地供给对住房供给和房价的影响较小，这是合乎逻辑的。特别值得强调的是，这个分析实际上也从供给方解释了房价的差异，也就是说，房价高与土地供给跟不上需求有关。具体到东部与中西部的差异，东部的房价更快的上涨与其土地供给受到了更为严格的限制有关。控制住一系列城市特征变量后，在全国、东部和中西部样本中，弱工具变量 F 检验的值分别为34.04、 15.93和18.96。
我们在表7.6中报告了两阶段最小二乘法回归的第二阶段结果。从第1列的结果可以看出，在全国层面控制了其他因素之后，房价依然显著推升了工资，平均而言，房价上升1%，工资大约上升0.353%。进一步区分东部和中西部的分样本，回归结果表明，全国层面的房价对于工资的推升，主要由土地资源更为稀缺的东部样本所推动。在东部地区，控制了其他城市层面的因素之后，房价平均上升1%，将导致工资上升0.742%，而中西部地区则不存在这一效应。可见在房价推升工资这一问题上，在东部和中西部之间有着完全不同的影响。表7.6的回归结果也表明，在全国范围内，城市的工资水平与人均GDP及城市的投资占比显著正相关，而城市的第三产业比重上升，则工资水平更低。从理论上而言，基础设施和公共服务会通过两种不同的机制影响工资。其一，基础设施完善和公共服务水平提高，为经济发展创造了更好的条件，从而推动经济增长，工资作为经济增长的结果而相应提高了。其二，基础设施完善和公共服务水平提高所带来的便利性和舒适度，本身就构成在城市生活所获得效用的一部分，因此可以降低一部分工资，即相当于对基础设施和公共服务的付费。基础设施和公共服务对于工资的影响，将取决于上述两种机制的净效应。本章在控制了一系列其他变量后发现，人均道路面积与工资为负相关，人均园林绿地面积和人均病床数对工资的净影响为正。
这里看似较为“异常”的是，就业密度对于工资的显著负影响。在表7.7中，我们报告在工资方程中控制不同变量之后，同样以人均土地出让面积作为房价工具变量的回归结果。在第1列中，当只控制房价和就业密度时，就业密度对于工资的影响不显著；当我们在第2列中加入了人均GDP之后，就业密度对于工资的影响显著为负；而如第3列所示，在控制其他城市特征的情况下，不控制人均GDP，则就业密度的系数又不再显著。由此可知，就业密度的显著性实际是由于控制了人均GDP的结果，这时，更高的就业密度实际反映了相对于一定劳动力需求有着更多的劳动力供给，对工资产生向下的压力，抵消了就业密度更高带来更高的劳动生产率和工资水平的影响。这就是就业密度的系数看似“异常”背后的原因和经济学逻辑。
由前文图7.9可知，2003年之后土地供给的空间配置发生了重大的逆转，中西部相对于东部有了更为充裕的土地供给，具体表现为中西部的建设用地审批面积占全国之比从2003年开始逐渐提高，而东部与中西部的人均土地出让面积之比从2003年开始逐年下降。在表7.8中，我们评估这一从2003年开始、倾向中西部的土地政策对于房价和工资之间关系所产生的影响。从表7.8的回归结果中可知，2003年之前，在东部地区房价对于工资的推动并不显著，而在2004年之后，房价则显著推升了工资。同时，在中西部房价推升工资的效应始终不显著。
使用工具变量法的难点在于，如果所使用的工具变量与模型的遗漏变量相关，那么工具变量估计的结果并不是一致的。为了尽量避免这种可能性出现，我们对位于东部与中西部交界线两边的城市 [20] 进行更细致的分析。东部与中西部分界线两边的城市在地理位置、资源条件等未观察因素上较为接近，但考虑到2003年之后在土地供给政策上向中西部的倾斜，则这一倾向性的土地政策也应当在界线左右的城市产生截然不同的影响。进一步的分析发现，在东部也有一些省份在经济发展水平和政策待遇上都更接近于中西部。辽宁因为属于东北老工业基地，享受诸多的政策优惠；河北则在地理上和经济发展水平上都更接近中部地区，而且是东部省份中唯一的人口流出省。具体分析界线两端城市的土地出让数据发现（见表7.9），界线以东城市土地出让面积在界线两端城市土地出让面积中的占比，在2004—2010年显著低于2001—2003年，而属于辽宁、河北两省的界线以东城市的土地出让占比，不仅在绝对数量上较高，而且在2004—2010年期间反而比2001—2003年期间更高，这明显与界线以东城市的整体趋势相左，从而说明2003年之后，中央在实行倾向中西部的土地分配的同时，也对辽宁和河北两省给予了特殊照顾。
因此，我们考虑在界线两端城市子样本的回归中删去辽宁、河北两省城市以及与之相交界的中西部城市。相应的回归结果见表7.10。第1列和第2列的结果显示，在界线以东的东部城市房价显著地推升了工资，平均而言，房价每上升1百分点，工资提高0.6个百分点。而这一效应同样是发生在2003年土地资源向中西部倾斜，导致东部地区土地供给相对紧缺之后。而界线以西的城市则与之前中西部城市样本的回归结果一致，均没有出现房价对于工资的推升作用。
7.4.4 房价推动工资：稳健性检验
为进一步考察基准回归结果的可靠性，需用不同的工具变量进行稳健性检验。在之前的回归中，我们使用上一年度的人均土地出让面积作为当期房价的工具变量，但是潜在购房者可能会针对本年度的土地出让面积做出理性预期，当观察到某年土地供给减少时，会预期下一年度房价将进一步上涨，其理性决策将是提前购房，使得土地供给的减少在当年就传导到房价上。因此，我们尝试使用当年的人均土地出让面积作为房价的工具变量。结果仍然显示，在全国层面房价对工资起到了推升作用，且这种效应主要来源于东部，尤其是在2003年实行倾向中西部的土地供应政策之后。这一结果与基准回归结果完全一致。
在基准回归中，使用人均土地出让面积的本质是为了反映一个城市某年土地供应状况。另一种反映这一状况的指标是某年土地出让面积占市辖区面积之比，类似于“地均”的概念。回归结果依然与基准回归高度一致：东部城市尤其是在2003年之后，出现了房价显著推升工资的情形。
此外，在本章的基准回归中，使用了人均土地供应的绝对数量作为房价的工具变量，并同时控制了地区和时间的固定效应，因此从效果上看，实际考察的就是土地供应的相对变化所产生的影响。但为了进一步证实这一点，我们使用相对工资（某城市平均职工工资/全国城市平均职工工资）和相对土地供给（某城市人均土地供应面积/全国城市人均土地供应面积）重新进行相关回归，回归结果与基准回归的结果也是高度一致的。
为了节省篇幅，这些结果，我们均未报告。感兴趣的读者请参见陆铭、张航、梁文泉（2015）。
借助于以上的回归结果和分析，我们想说明，2003年之后倾向中西部的土地政策相应减少了东部的土地供给，显著导致东部房价更快地上涨，进而通过推高生活成本助推了东部劳动力成本的快速上涨。尽管已经控制了很多控制变量，并且使用了工具变量加边界样本对比的方法，我们仍然需要排除一些在2003年前后发生变化的其他因素对模型结果的干扰。
（1） 人均GDP因素。假设在2003年之后，东部相比中西部有更快的人均GDP增长，则同样将看到东部工资上升更快，同时通过收入效应使东部的房价也会经历更快的上涨。这样，本章建立的逻辑也会受到质疑。但由于东部与中西部加总层面的人均GDP数据不可得（注《中国城市统计年鉴》提供了历年的户籍人口数，但无历年的常住人口数据，若以户籍人口推算人均GDP显然是不恰当的），我们使用第二、第三产业人均产出来替代（第二、第三产业人均产出=第二、第三产业产值/第二、第三产业从业人员）。结果发现，东部与中西部的人均第二、第三产业产出之比恰恰在2003年之后开始逐年下降，因此认为2003年之后，东部经历更快人均GDP增长的猜测并不成立。更重要的是，我们已经在模型中控制了人均GDP这一变量，因此，我们看到的房价对于工资的影响是控制了人均GDP之后的偏效应。
（2） 最低工资规定。自2004年之后，中国加强了最低工资制度的执行。 [21] 如果相比中西部，东部城市恰好在2003年之后所规定的最低工资有更快的提高，则同样有可能使得东部工资在2003年之后迅速上升。我们收集了本研究所使用的中国286个地级市历年最低工资，发现不论是东部还是中西部，在2001—2010年的十年中都大幅提高了最低工资标准，但东部与中西部的平均最低工资之比是逐年下降的（见图7.10）。也就是说，中西部城市的最低工资标准相对提高更快。当我们在回归中加入最低工资之后，房价的系数几乎没有发生变化，其显著性也与基本的回归完全一致。为了节省篇幅，这一结果此处也未报告。感兴趣的读者请参见陆铭、张航、梁文泉（2015）。
7.5 小结
经济活动向少数具有地理优势的地区集聚是一个全球性的趋势。虽然短期内经济集聚的确可能伴随着地区间发展差距的扩大，但从中长期来说，只要要素（特别是劳动力）可以自由流动，经济将最终在集聚中走向平衡。相反，如果劳动力不自由流动，并限制建设用地使用权进行跨区域再配置，虽然在短期内可能有利于地区间在经济规模意义上的平衡发展，但却使得土地利用效率蒙受了损失，最终也不利于人均收入和生活质量意义上的平衡发展。根据本章的研究，1990年以来，到香港、上海和天津的距离对城市土地利用效率的负面影响越来越大。在2006年，距离大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地区低大约50%。在距离大港口450公里以内的范围，城市建成区面积的扩张促进土地利用效率的提高，而在更远的内地，城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。由此可以推断，对于中国来说，如果能够在城市化进程之中推动经济和人口向沿海城市以及内地的区域性中心城市集聚，将为下一阶段的经济持续增长注入新的动力。
中国不应该被区域间平衡发展的目标束缚了发展的手脚。这并不是说区域平衡不重要，恰恰相反，根据本书的相关论述，无论是从短期还是长期来看，经济集聚都能够为人均意义上的平衡发展的目标创造条件。在持续推进城市化的进程中，如果欠发达地区的居民能够充分自由地选择到最大化他们收入增长的地方去就业和生活，那么，城乡之间的收入差距将有所缩小，而这是使得农业人口过多的欠发达地区改善其人均收入和生活质量的根本途径。如果不认识到这一点，仅仅简单地依赖财政转移来追求平衡发展，其结果可能收效甚微，甚至适得其反（Chen and Lu, 2008；范子英、张军，2010b）。
中国在区域发展策略上，要避免由于限制要素流动和片面依赖财政转移的政策导致效率与平衡兼失。2003年之后，政府通过限制东部土地供应的方式来追求地区间平衡发展，与此同时，房价与工资几乎同时开始加速上升。本章应用中国286个地级市的数据研究房价和工资之间的关系，并应用工具变量加政策边界样本的方法识别其内在机制。结果发现，2003年之后倾向中西部的土地供给政策，使得东部地区的土地供给相对受限，从而显著抬高了东部城市的房价，并最终传导致工资上升，但这一效应在中西部和2003年之前尚未紧缩土地供应的东部均不显著。这一结果在中西部与东部分界线两边城市的子样本回归中，也依然是高度稳健的。同时，我们排除了人均GDP、最低工资的相对变化等可能影响估计结果的因素。我们的研究为理解2003年之后工资的快速上涨，提供了来自于劳动力市场之外的新视角，同时本章的研究评估了倾向于中西部的土地供给政策所造成的影响。
对于工资上涨不同原因的判断，既关系到对人口红利和发展阶段的理解，也关系到国家宏观、区域、产业政策的制定。我们的研究首次用实证研究发现，2003年之后东部快速上升的房价显著地推升了工资，背后重要的原因则是2003年之后中央政府在供地政策上向中西部的倾斜。当企业在面对高企的工资时，其理性选择将是更多使用资本来替代劳动，并进行产业升级。但由高房价所推升的高工资背后，实际并没有劳动生产率的同步提高为支撑，这将导致东部地区过度的资本深化和过快的产业升级，脱离了中西部及全国农村仍然有大量过剩劳动力的现状，最终将危害中国经济的整体竞争力，甚至导致部分企业迁移至其他国家。
中央政府在供地政策上向中西部的倾斜，意在支持欠发达地区的发展，但这影响了东部地区的竞争力和整体的资源配置效率，同时也造成中西部土地利用效率的明显恶化。国土资源部出台的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求“加强年度用地计划与规划的衔接，逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模”。如果照此实施，未来东部地区的土地供给将更加紧张。根据本章的研究，这将使得东部地区的工资继续被以房价为代表的生活成本所抬高，从而进一步影响这些最具活力地区的经济竞争力。
无论是为了促进增长，还是为了区域间在人均意义上的平衡发展，抑或是为了提高土地利用效率，中国都应该允许建设用地指标在地区间再配置。事实上，中国在各省（市、区）内部都在实践上存在着不同城市间和同一城市管辖范围内的农业用地“占补平衡”，但是这些局部范围内的实践却不能与劳动力大量跨省迁移的趋势相适应。同时，在各省（市、区）之间的土地利用效率差异也要远远大于局部范围之内的土地利用效率差异。因此，无论是从适应劳动力跨省流动的需要出发，还是出于尽可能提高土地利用效率的角度考虑，中国都应允许建设用地指标在省（市、区）之间再配置，特别是应允许跨省（市、区）进城的农民工在自愿的前提下放弃家乡的宅基地，将其整理复耕产生的建设用地指标有偿转让给就业所在地使用，并相应获得当地的户籍、社会保障和公共服务等。对于这些具体的政策问题及其相应的配套改革措施，本书在第10章中再详细讨论。
中共中央、国务院在2014年3月公布的《国家新型城镇化规划2014—2020》提出，要“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”。也就是说，建设用地指标的配置要与人口流动的方向一致起来。2016年10月，国土部、住建部等五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。这些都是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的正确方向。
[1] 以上海为例，直到2010年，该市仍然保留着20.10万公顷的耕地。此数据取自《上海统计年鉴2011》，中国统计出版社。
[2] 在《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》中，这个文件被称为《1986—2000年全国土地利用总体规划纲要》。
[3] 包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南。
[4] 包括北京、天津、山东、河北、辽宁。
[5] 包括黑龙江、吉林2省以及内蒙古自治区东部的呼伦贝尔盟、兴安盟、哲里木盟和赤峰市。
[6] 有研究显示，2004年以后，从政府出台的文件来看，针对开发区的优惠政策有所减少。2008年之后，对国家需要重点扶持的高新技术企业实行15%的企业所得税优惠税率，不再作地域限制，在全国范围都适用，这时，对于符合条件的高新技术企业，开发区内外的税收政策差异不再有效。
[7] 《低成本过度扩张 我国工业用地价格已严重扭曲》，《京华时报》，2007年2月2日。转引自新华网：http://news.xinhuanet.com/house/2007-02/02/content_5686589.htm。
[8] 数据引自国土资源部网站：http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200411/t20041130_622006.htm。
[9] 参见中央政府网站：http://www.gov.cn/gzdt/2007-04/21/content_590648.htm。
[10] 感谢杨汝岱和陈斌开提供这个数据的计算结果。
[11] 事实上，除了2005年方程中距离的系数高度不显著，并且曲线形状与众不同外，其他年份的曲线形状都是“∽”形的。
[12] 在本章中，东部包括辽宁、北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南。
[13] 《关于清理各类园区用地 加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发〔2003〕45号）；《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号）。
[14] 2002年4月国土部下发《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》，规定从2002年7月1日起城市经营性（商业与住宅）用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行，改变了之前的无偿划拨和协议出让模式，但实际到2003年才全面执行。
[15] 我们详细分析了2003年之后土地供给减少的城市样本，发现在2003年之前，工业占比越高、土地出让面积越多和位于东部的城市，在2003年之后有更大的概率面对土地供给份额下降。这三个因素共同反映了中央政府在平衡区域发展上的考虑和具体政策措施。
[16] 这一节在《中国社会科学》发表的时候还包括了一个空间均衡模型，有兴趣的读者可以参考陆铭、张航、梁文泉（2015）。
[17] 中国行政区划共有287个地级及以上城市，但《中国城市统计年鉴》中的拉萨的数据一直未公布。
[18] 土地出让成本占房价的三分之一左右。参见中国经济增长前沿课题组（2011）。
[19] 根据历年《国土资源年鉴》，以“租赁”和“其他（国有土地作价入股）”两种方式供应的土地面积很少，不到总供应面积的5%。
[20] 分界线以东的城市共38个，包括：抚顺、本溪、丹东、沈阳、阜新、铁岭、朝阳、邢台、石家庄、保定、邯郸、承德、张家口、泰安、济宁、聊城、菏泽、南京、无锡、徐州、常州、淮安、扬州、宿迁、杭州、湖州、衢州、三明、龙岩、南平、韶关、湛江、茂名、肇庆、梅州、河源、清远、云浮；界线以西的城市共34个，包括：通化、四平、辽源、赤峰、通辽、乌兰察布、晋中、阳泉、大同、长治、忻州、开封、安阳、新乡、濮阳、商丘、芜湖、蚌埠、马鞍山、黄山、滁州、宿州、宣城、巢湖、抚州、赣州、上饶、鹰潭、郴州、永州、梧州、贺州、北海、玉林。
[21] 2004年1月，劳动和社会保障部公布的《最低工资规定》自2004年3月1日起严格执行，同时要求各地方对于最低工资标准每两年至少调整一次。之前虽有《企业最低工资标准》（1993年11月24日），但基本没有被执行，许多地方长达10年未做调整或根本就没有设定最低工资。