“试错”的开始
从改革的政策和决策来说，国有企业才是第一个改革的目标领域。在有关农村经济的文件中，并没有真正出现过“改革”的字样，其内容也基本属于政策调整的范围。而且农村耕作体制的变革本来就是农户的一种“自发秩序”，带有自下而上演进的性质，还算不上“改革”。从已披露的文献判断，中央政府的决策层在酝酿和试行改革时，选择的突破口恰恰是工业企业的管理，办法是扩大企业自主权。可以说1978—1980年，改革的焦点一直放在扩大企业自主权上。只是这个突破口的选择并不是很成功。(3)
1976年“文化大革命”宣告结束之后，中国的国有企业部门实际上正处于人心涣散和管理混乱的局面，这一点从著有《中国国有企业改革编年史：1978—2005》的章迪诚提供的数据中可略见一斑。尽管1978年国家的基本建设有雄心勃勃的计划安排并且拨款较上年增加了40%，但全国1/3的国有企业的生产秩序却依旧不正常。其中，全国重点企业主要工业产品中的30项主要质量指标中有13项低于历史最好水平，38项主要消耗指标中的21项没有恢复到历史最好水平；国有工业企业每百元工业产值提供的利润比历史最好水平低1/3；独立核算的国有工业企业亏损面达到24.3%，亏损额达37.5亿元。(4)
在计划经济时期，改善企业的生产和管理一直是令计划者头痛的问题。有资料显示，1977年11月，国家计委向中央政治局提交的《关于经济计划的汇报要点》和《关于加快工业发展的若干问题》（简称“工业三十条”）两份文件，就主要涉及了工业企业的生产和管理体制问题。当时频繁派出政府代表团出国考察，了解和介绍国外工业企业管理的经验也成为代表团的一个重要的使命。据经济学家房维中回忆，1978年6月30日，华国锋在听取谷牧访问欧洲五国汇报后说：“外国企业管理确实有些好经验值得借鉴。”(5)
1978年7—9月，在国务院召开的务虚会上，李先念提出实现专业化、发展合同制和贯彻执行按劳分配原则；赋予企业必要的独立地位，让企业根据所需，主动地履行经济核算，增收减支。此次讲话代表的显然是一个压抑了许久的思想。它发出了国有企业改革的先声，使得“扩大企业自主权”成为国有企业改革的一个历史起点。
1978年10月底，国家经委又组团访问了日本，回国后考察团的主要成员袁宝华、邓力群、马洪、孙尚清等再向李先念汇报。李先念非常认同搞好搞活企业的重要性。而要把企业搞好，当时的看法就是要扩大企业自主权。经委组织赴日考察团向国务院提交了《日本工业企业管理考察报告》。据说，这份报告经余秋里和康世恩的批示印发下去，产生了非常大的影响。(6)
1978年10月，四川省率先选择六家地方性国有工业企业下放实行“扩大企业自主权”的试点权利。这六家试点企业分别是：宁江机床厂、重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充丝绸厂。试点改革的主要内容是，在年终完成计划指标之外，一是允许企业提留少量利润，二是给职工发放少量奖金。以今天的眼光来看，这一改革的分量实在微不足道，但在当时无疑是一次“破冰之旅”。
前国家经济体制改革委员会综合规划局局长、国务院经济体制改革方案研究办公室副主任、中国经济体制改革研究会副会长杨启先教授在2004年9月20日出席新浪财经举办的“国企产权改革与社会公正”沙龙时曾回忆了早期的这段经历。他说：“1979年，中央专门组织100多人的一个调查小组，总结过去改革的经验，当时计委、经委必须都是老一点的同志参加。从调查的结果得出一个结论，现在看是一个很大的进展：国有企业的问题看来不是原来说的中央管得过多，还是地方管得过多；中央管或地方管都只是一种行政管理，如果要解决企业的问题，搞活企业，必须适当地建立企业自主权。从这时开始提到自主权了。究竟怎么拿到自主权呢？当时开了很多的座谈会，和企业商量。企业就说我要自主权，但我现在最缺自主钱，希望你们给我钱。大家既想搞活企业，又想让企业拥有自主权，但是给自主钱国家财政不答应。后来商量能不能实行利润分成制，预算的钱不能给，只能分一定的计划外的利润给企业。但是，由于财政的任务很重，需要100%交给国家，分多了不行，所以分了1%—3%，能达到10%的很少。”(7)
杨启先教授所说的这个结论实际上早在1961年就被经济学家孙冶方提出来了。孙冶方在1961年后多次提出，经济管理体制的中心问题，不是中央政府与地方政府的关系，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权问题”。(8)当然，他的这些观点在“文化大革命”中受到了批判，不可能得到政府的重视。1978年夏天，国家计划委员会研究所在薛暮桥的带领下曾到江苏进行计划管理体制调查，同年的7月24日，写出了《关于计划管理体制的一些意见》，指出现行计划体制的根本缺点有两个：一个是条条与块块的相互分割，另一个是国有企业没有机动的权力。这样的体制割断了行业之间和地区之间的经济联系。用报告的话说：“企业与企业不能自由结合，两个企业能够商量解决的事情，必须分别层层上报，请两个领导机关协商批准，许多一天半天能够解决的问题，往往要拖延几个月。”《意见》提出，改革计划管理体制，不仅要解决条条与块块之间的矛盾，还要解决行政管理与经济发展客观规律之间的矛盾；不仅要扩大地方的权力，更重要的是扩大企业的权力，发挥企业的积极性。(9)
1979年初，四川省委批转了省经委党组《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》，批准对四川化工厂等一百家企业进行更大范围的扩大自主权试点。四川大型国有企业改革试点的成功为中央政府开启国有企业改革的决策全局提供了有力的支持。1979年5月25日，国家经委、财政部、对外贸易部、中国人民银行、国家物资总局、国家劳动总局六个部门联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京内燃机总厂、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂等八家企业进行企业扩权的试点。
为什么四川省率先进行了国有企业扩权的试点呢？简单说来，似乎应归功于当时四川省领导班子的务实作风。出于战略的考虑，四川作为具有防御战略地位的西南大省，政府在四川建立了数量非常多的国有企业。在我的书房里，有一本20年前出版的书，叫《新中国工业经济史：1966—1978》。(10)在这本书里，我们可以发现，四川实际上是1964年毛泽东提出要进行一、二、三线战略重新布局和抓紧西南“三线”建设工程的重点地区。(11)西南“三线”建设的重点项目集中在铁路（川黔、成昆、贵昆、襄渝、湘黔等）、钢铁（攀枝花、酒泉、武钢、包钢、太钢等）、煤炭（六枝、水城、盘县等）、电力（映秀湾、龚嘴、刘家峡、夹江等）以及石油、化学和机械（以四川和贵州为重点）等。在那里，建设起来了许许多多的大型企业。
其实，四川省在中国改革开放40年的历史中扮演着非常重要的角色。有很多的改革试验是在四川进行的。四川社会科学院的经济学者们甚至说四川一直是国有企业改革的弄潮儿。(12)1982—1983年，我当时还在读大二，在复旦大学结识了一位来自英国的留学生克里斯·布拉莫尔（Chris Bramall）。回忆起来，除了当时我的英文老师是美国人之外，他是我结识的第一位外国留学生。他告诉我他留学的动机是因为对四川的好奇。我记得他说过，研究四川省的理由有很多，其中一个理由就是四川在改变农业和国有企业管理体制方面比其他地方做得更早。十年之后，我在伦敦政治经济学院的经济学家书店看到了他在牛津大学出版社出版的著作《评价毛时代的经济计划：四川1931年以来的生活水准与经济发展》(13)。
1979年7月9—13日，在四川成都召开全国工业交通工作会议。时任国务院副总理的康世恩主持会议，当时的财政部部长吴波专程到会听取意见。成都会议的一个重要内容被认为是最后认同了五个重要的文件，内容包括扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等。当然，这五个文件已经在当年4月中央工作会议上原则通过，后又在6月召开的五届人大二次会议上征求过意见。国务院最后于7月13日发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件。这些文件的基本精神是，要根据不同行业、不同企业的具体情况，实行不同的利润留成比例。企业用利润留成建立生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。
我看到的资料显示，在成都的工业交通工作会议上，产生过激烈的争论。争论是在财政部与希望进行扩权试点的地方政府之间发生的。当然，最后还是那些认为扩权不损坏财政收入的试点经验占了上风，这使得国务院的那五份扩权文件真正得到了认同。于是，《人民日报》《光明日报》等主要媒体开始对四川、云南等地扩大企业自主权试点的成效进行集中报道和宣传，让试点得以推广。1979年底，试点企业终于扩大到了4200家。当然，在那个时期，经济学家中也有支持这项改革的。最著名的倡导者可能就是曾担任中国社会科学院工业经济研究所所长的蒋一苇教授了，他提出的著名的“企业本位论”在客观上支持了企业扩权。(14)
1980年1月22日，国务院批转了国家经委、财政部《关于国营工业企业利润留成的试行办法》。根据试点企业中反映的问题，该办法规定，从1980年起，企业利润留成办法由原来的全额利润留成改为基数利润留成和增长利润留成；企业增长利润留成的比例，按照不同行业分别制定；企业必须完成产量、质量、利润和供货合同四项计划指标才能提取全部留成资金，每少完成一项，扣减其应提留资金的10%；企业从基数利润中提取的留成资金，用于发展生产的不少于60%，用于福利和奖金的不超过40%。
1980年9月2日，国务院批转了国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，要求从1981年起，扩大企业自主权的工作要在国有工业企业中全面推广。让国有企业普遍实行利润包干，调动企业的生产积极性。1981年12月26日，财政部、国家经委发布了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，提出了利润留成和包干的主要形式。(15)
以最初确定的改革目标来评价，扩大国有企业自主权的改革试验无疑是成功的。它使国有企业获得了独立的利益，企业管理者和职工的积极性得到了很大的调动，赢利状况也有了显著改善。但是，改革者很快就发现，这样的改革导致了一个事先没有充分想清楚的问题，那就是国有企业变得越来越追求投资的扩张。我清楚地记得，对这个问题的经典描述和分析很快在几年以后被介绍到中国的匈牙利经济学家科尔内的《短缺经济学》中找到。根据科尔内的分析，国有企业出现投资扩张的冲动一点儿都不奇怪，因为它们面临的财务约束依旧是“软的”。
实际上，在研究文献的过程中我发现，在扩大企业自主权的改革试验中，改变国有企业财务约束的想法很早就被提了出来并纳入了改革的议程之中。不少经济学家都写文章分析说，在计划经济体制下，国有企业的生产经营资金全部由国家拨付，企业不可能在意使用资金的成本，这是企业投资冲动不受约束的根本。这与科尔内在《短缺经济学》中的思想也是完全一致的。
于是，1979年8月28日，国务院批转了《关于基本建设试行贷款办法报告》及《基本建设贷款试行条例》，试行将基建拨款改为银行贷款，贷款业务由中国人民建设银行办理。这一尝试拉开了国有企业融资体制改革的序幕，也成为后来著名的“拨改贷”改革的最初试验。不过，由于种种原因，局部试验经过了六年之后，一个被称为“拨改贷”的改革方案才终于推出。根据“拨改贷”改革方案，自1985年2月1日起，包括国有企业的新增流动资金、国有企业和事业单位在内的所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为了银行贷款。这个决定在后来的很长一段时期里未必真正改变了国有企业面临的预算约束的性质，却从此把国有银行与企业捆绑在了一起，演化成几乎20年后才终于厘清和削弱的“银企关系”以及中国企业居高不下的负债率。
在当时，也许我们的经济学家并没有在理论上想明白，为什么“拨改贷”之后，国有企业的预算约束还“硬”不起来？这个问题的答案最终是由在20世纪90年代初开始流行的“产权经济学”的观点给出的。(16)
扩大国有企业自主权和融资制度的改革很快就显现出来的另一个问题是企业与政府之间在收入分配上的利益冲突。尽管试点扩大到了更多的企业和部门，但是向企业扩权给国家财政收入上带来的压力还是很快暴露出来了。例如，《中国统计年鉴》（1993）的数据显示，国有企业提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元，下降到1979年的923.62亿元，到1980年则下降为889.58亿元。1978—1985年，国家财政收入和居民储蓄之间的分配格局也发生了显著的变化，国家控制的财政收入相对于民间储蓄也在不断下降。1978年的时候，居民储蓄占财政收入的比重只有18%，而到了1985年，这个占比已经上升到了86%。
在这里我特别要指出的一个与国民收入分配相关联的问题是，国有企业利用信息上的优势不断扩大了自己的收入份额，并把大量的赢利转化成了工资奖金的分配。中国的经济学家把这个现象叫作“工资侵蚀利润”。这一时期，不仅国家的财政开始出现了赤字，而且工资收入的增长很快推动了社会零售物价的上涨，使经济在改革开放后首次面临了显性的通货膨胀的威胁，由于国有企业工资收入超常增长引发通货膨胀的现象在1993年之前一直伴随着中国的改革进程，它俨然成了一个不得不与向地方政府的分权以及国有企业的微观行为联系起来的特定的宏观现象。(17)
其实，国有企业扩大自主权的试验和推广很快就暴露出新的问题。除了以上我们提及的问题之外，地区间的相互封锁也开始形成并蔓延。地区封锁的最典型表现是地方政府阻止当地的资源流出。这些做法在媒体报道中被形象地描述成“烟叶大战”“羊毛大战”和“蚕茧大战”等。(18)对于出现的这些地区封锁问题，国务院于1980年7月1日和10月17日先后发布了《关于推动经济联合的暂行规定》和《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》两个文件，希望能通过企业之间的横向经济联合来鼓励企业的专业化和分工趋势。这样的想法在今天看来显得十分幼稚，但作为一项政策却一直执行到了20世纪80年代末。特别是，1986年3月国务院还继续发布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，足见中国企业之间的所谓横向经济联合受到政府重视的程度。
也就是在1986年6月，复旦大学经济研究中心联合上海市政府协作办公室、经济体制改革办公室以及上海市政府经济研究中心沟通组织了一次为期一个月的关于上海工业企业横向经济联合的大规模调查。调查发放了3342份企业问卷、走访了220家企业，涉及5大行业。调查的成果最后汇编成书，以《企业改革与发展新路：上海工业企业横向联合调查报告集》为名由复旦大学出版社于1988年1月出版。我记得很多年之后，日本东京都立大学的经济学教授村上直树博士来复旦大学经济研究中心拜访，提到他们发表在《比较经济学》杂志上的文章曾引用该调查报告时，(19)在座的报告负责人和参与者方深知该报告的学术价值。
总之，1980年前后，以“放权让利”为特点的改革的确引发了不少经济问题。当时国务院认为：我们是在总的体制没有变动的情况下，自下而上改革的，各方面矛盾很多，牵扯很大，如果不解决新矛盾，就前进不了，甚至已经改了的也巩固不住。(20)用经济学的语言来说，在国有企业的体制没有变化的前提下，这个自下分权的改革必然造成国家与企业之间的“激励不兼容”，这样的放权让利到最后可能葬送改革。类似的风险在苏联和东欧的局部改革时期（20世纪80年代中后期）都不同程度地出现过。西方的经济学家后来把这种单纯地向地方政府和企业实行分权的改革做法叫作“改革陷阱”。(21)
即使当时面临向企业和地方政府分权所产生的风险，扩大企业自主权的试点还是得到了政府的支持。1980年4月9—19日，国家经委在南京召开了第二次全国工业交通工作会议并决定继续搞好扩大企业自主权试点。会议决定把地方企业扩权试点的审批权下放给各省、市、自治区，特别要求选择少数矿山进行扩大自主权试点。根据萧冬连教授提到的数据，到1980年6月，试点发展到6600个，约占全国预算内工业企业数的16%左右，产值占60%左右，利润占70%左右。其中，上海、天津试点企业利润已达到80%以上，北京已达到94%。(22)
近40年后的今天，回头去评价这些单纯面向地方和企业的扩权改革，不难发现其内含着的深刻矛盾。这个矛盾就是分权和扩权试验与计划体制之间的矛盾。在整个经济计划体制完整保持不变的前提下，微观的改革试验和激励改善只会导致经济的其他方面更大的扭曲，并在宏观总量层面上持续产生严重的不平衡，特别是频繁导致恶性通货膨胀。
据发表在《经济研究参考资料》1981年第182期上的研究文章透露，微观与宏观的严重脱节现象也被1980年第一次来中国访问的联邦德国经济学家古托夫斯基觉察到了。他认为，中国在扩大企业自主权方面取得了很大进展，自由市场发展很好，改善了居民的供应。但他忧虑，中国在微观经济方面进行的试验太多，如上缴利润、利润留成方面；企业各自为政，存在着无政府主义状态；在宏观经济上看不到完整的规划，尤其是看不到在微观经济方面的局部试验和宏观经济之间有什么联系。1981年9月14—15日，古托夫斯基应薛暮桥之邀第二次访华时，就中国经济改革和财政金融问题提出了咨询意见。(23)