地方试验

前文已经提到，作为对地方中小型国有企业改革的基本指导原则，“抓大放小”的改革思路是1995年在中央的文件中明确提出的。其中，对于“放小”只做了如下的解释：“要着眼于搞好整个国有经济，通过资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组；这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的……区别不同情况，可采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。”但是，事实上，各地出台的针对国有中小型企业改制的文件中很少有对中小企业的标准进行明确的界定。例如，吉林省在1995年3月27日公布的《吉林省人民政府关于印发国有中小型企业产权出售改制经营若干问题意见的通知》中，只是在讨论具体收购支付方式的条款中提到“企业净资产在10万元以上、500万元以下的须在三年内付清”。而湖南省于1998年7月4日出台的《湖南省人民政府关于通过产权转让进一步放活国有中小型企业若干政策的通知》中，即使在涉及收购支付方式时也未提及如何界定中小企业。因此，中小型企业的概念在地方之间可能存在很大的差异，但不管怎么样，绝大多数地方拥有的国有企业都可以纳入中小型企业的范畴。

从国家统计局公布的工业经济统计数据上很容易发现，进入20世纪90年代，地方国有企业的经营状况一直在恶化。根据章迪诚在《中国国有企业改革编年史：1978—2005》一书中提供的资料，1994年，重庆市属预算内国有工业企业亏损面达到55.7%，资产负债率达到80%以上。(32)如果能让重庆市属的这50家预算内国有工业企业的经营状况得到彻底改善，重庆国有企业改革的僵局就能打破，这个思路让重庆自然而然地选择了事后被称作“放小”的道路。重庆的这个经验很快得到了中央政府的肯定，并在全国范围推行。事实上，也许是“英雄所见略同”，从1995年起，山东、四川、安徽、湖北、浙江、广东等地政府也在积极进行国有小企业的改制方式的试验，我想其动机与重庆并无二致。

回顾这些地方经验，很容易发现，地方国有企业的改制完全是自下而上和分散进行的，中央政府并不设定统一的改革模式，只规定一些基本的原则，完全由地方政府来寻找“最优”的改制模型。地方政府对改制模式的选择当然也非常谨慎，以求把改制的社会成本最小化。从这个意义上说，中国的国有企业改革是一片巨大的制度试验田。我曾说过，中国的模式就是不存在一个模式。(33)在国有企业改制问题上也是如此。至于中国的制度条件为什么允许并可以出现这种多样化的改革模式，这非常有意思，却是另外的话题，还是留给读者自己去思考吧。

从操作的角度看问题，一家国有企业如果要完成改制，必须要筹集改制所需资金、安置富余劳动力、厘清原企业存在的债务关系、重新组织生产等。在解决这些问题时，需要协调政府、企业、职工、银行等相关利益主体之间的关系。在理论上其实就是重新定义“企业”这一概念的过程，而要顺利实现这个过程，每一方都要对改制的方案选择投以赞同票。

在国有中小型企业改制过程中，一向以“敢为天下先”著称的湖南省再度受到了经济学家和政府的注目。湖南省长沙市在中小国有企业改革中首创“两个置换”模式，在进行改革试点时获得了成功。所谓“两个置换”，指的是在所有权改革方面，通过所有权转让置换企业的国有性质，解除企业对政府的依赖关系；在劳资关系方面，通过一次性补偿置换职工的全民身份解除职工对企业的依赖关系，让职工直接进入劳动力市场。(34)2000年，首批被湖南省作为“两个置换”模式的三家试点单位是长沙市湘江涂料（原湖南造漆厂）、通大集团（原长沙水泵厂）和友谊阿波罗公司（原友谊商店和阿波罗公司），这三家企业用了近一年的时间完成了改制，并收到了较好的成效。

根据唐朝阳2001年发表的论文中披露的资料，长沙市“两个置换”的结果是，通大集团有350人办了内退手续，230人自谋职业，还有21人办理了预备工手续。友谊阿波罗公司共有置换对象2564人，除75%的职工进行了身份置换外，有341名职工选择了内退，占13%；有约177人选择档案进入人才交流中心，占7%；100多人选择买断工龄，占5%。人员变动幅度最大的是湘江涂料，该公司改制后管理部门减员达45%—50%，生产车间也减员40%—45%。而改制资金主要来自对土地存量的盘活。(35)

我是在2004年3月5—6日应长沙市政府的邀请前往长沙考察地方国有企业改革的。一起前往长沙的还有周其仁和张春霖等。长沙的刘副市长（之前，张五常曾经向我提及他）全程陪同了我们的考察。我们听了介绍，并到多家改制企业去了解情况，还与当地的几位“改制能手”见了面。所谓改制能手，就是在当地的企业改制中有思想、有能力来化解矛盾，在改制过程的“死结”上总能找到解决办法的“能人”。

长沙的经验让我想起了1994年我在《经济研究》上发表过的一篇经常被引用的理论文章《社会主义的政府与企业：从“退出”角度的分析》。(36)在这篇文章里，我把国有企业的制度看成国家与公民的一个隐含的“社会契约”，国家用就业保障来换取公民放弃选择权。现在，国有企业的重组就是国家用市场合约与职工替换社会合约。在替换中，国家要首先解除原来的义务，因而需要支付代价来“赎回”自己的义务。

在长沙听取经验汇报时我一直在想，为什么国有企业的重组或者改制过去不可行而今天却是可行的？一个重要的原因是，重组的成本在今天比在20年前大大下降了。这恰好是国有企业改革到如今的一个重要成果。一方面，就人员安置问题来说，大多数国有企业处于经营困难状态，国有企业职工原来的就业保障已经名存实亡，职工在谈判中的底线自然不高。比如，从长沙的经验中可以发现，现在的国有企业职工对其身份的唯一诉求就是社会保障。另一方面，更重要的是，随着我们在社会保障、保险、劳动力市场、房地产市场的发展以及非国有经济增长等方面取得显著成就，国有企业尽管不赢利了，但它的部分资产、土地和厂房等还有着市场价值，所谓“国破山河在”。这些显然大大降低了国有企业重组或改制所需的社会成本。如果我们在20年前一开始就动手进行国有企业的重组或改制，就一定会把中国闹个天翻地覆，社会成本可谓无穷大。

在经验上，长沙把90多家地方国有企业的改制问题朴素地归纳为两句话：钱从哪里来，人往哪里去。不用说，这是地方被逼出来的“思想”。在长沙，地方的改革者告诉我们，国有企业改革的两大关键是产权制度改革和理顺劳动关系。前者是建立现代企业制度，后者是解除企业对职工的无限责任，使劳动力市场化。他们在操作中针对当地企业的实际情况分别采取了不同的改革方案，如股份制改造、破产改制、兼并改制、出售改制、合作改制、并轨改制以及关停改制等。

我从长沙回上海后曾经写过一篇文章，题目为《我对长沙国企改革经验的几点理论评价》，于2004年3月10日在《中国改革报》上发表。(37)在这篇文章中，我写过这样的话：

回想一下，过去我们把中国经济改革的成功经验总结为“增量改革”，不先去动“存量”，这是非常重要的策略。现在看来，把国有企业的重组和再造推延到现在不完全是无能，而是一个重要的经验。刚开始成本过高的改革会随着经济发展和体制变化而变得可以接受和操作，因为人们的成本预期会有很大的调整。当国有企业的“身份”就像“户口”那样变得不再那么重要的时候，改革的成本就下降了。这样，国有企业的重组或再造就可以转变成一个会计的或者财务意义上的项目来操作。在这种情况下，对企业和政府来说，他们所作的主要就是去建立一张可以持平的企业再造的“损益表”就行了。

在建立这样一张损益表的过程中，长沙的地方经验是把全部国有企业的可变现的经营性和土地资产“统筹”到政府下设的“资产经营公司”中，用以统筹所谓“理顺劳动关系”的成本支出。这样的做法一方面提高了国有企业的土地和部分可经营的资产在变现和重组中讨价还价的能力；另一方面则克服了国有企业原有的区位与行业差异对重组后企业职工安置的不同影响，兼顾了效率和公平。

另一个来自长沙的看起来成功的做法是，对国有企业的改革成功地利用了政府作为第三方的角色和承诺。在引进战略投资者、土地置换、债务打包以及社保并轨等方面，政府作为当事人也同时充当了第三方的角色。比如，为了解决职工的社保问题，政府出面向社保局承诺把两亿元的社保欠费动用工业发展资金分十年付清。在引进控股投资者或者在土地置换与开发中，也是由政府出面担保向银行取得信贷。

在这些改制的每一个环节中，长沙的地方政府都尽量确保程序的合法性。为此，他们在企业改制操作程序上建立了规程。在长沙，企业改革和发展领导小组办公室的负责人罗放良送给了我一大本“内部资料”：《企业改革法规政策汇编》(38)，它编辑记录了长沙地方国有企业改制的政策法规。内容之详细，涉及方面之多，超乎我的想象。

当然，在中国各地的改革模式中，与“长沙模式”相仿，受到来自各界广泛关注的还有另一种模式，它就是“诸城模式”。与“长沙模式”相比，“诸城模式”又有着适用于当地禀赋和企业特征的独特之处，这一点也同样体现在当地国有企业改革合法性的实现上。

2008年4月26日，《南方人物周刊》推出的系列报道《打捞三十年争议人物》收录了一位名叫陈光的人物。陈光时任诸城市委书记，现任菏泽市委书记。20多年前在山东的诸城，陈光因为大刀阔斧地实行国有企业改革，使诸城市的企业从国有企业到乡镇企业在两年内几乎被“一网打尽”，而被好事之徒冠以“陈卖光”“陈送光”的称号。即便在今日，关于“诸城模式”以及国有企业改革模式的争论仍未平息。重温这段历史，我们仍然可以感受到当年改革推行时的波澜壮阔以及暗潮涌动。

诸城市的国有企业改革始于1992年，当时距36岁的陈光到此赴任的日子不过一年多。在这一年的夏天，时任中共中央总书记的江泽民到了诸城，鼓励当地探索和推进国有企业改革。这无疑从政策层面为诸城的国有企业改革打了一针强心剂。如果说中央决策层的意见还只是提供了外部制度上的可行性，那么1992年4月，诸城市政府对市属150家独立核算企业进行审计的结果则提供了更加直接的现实依据。由黄少安和魏建提供的数据显示，150家企业中，有103家明亏或暗亏，占企业总数的68.7%，亏损额高达1.47亿元，企业负债率平均高达85%。(39)

事实上，最初在诸城市电机厂进行试点时，诸城市政府曾经给出过两套方案，一套是由国家持股，另一套是将企业资产存量出售给职工，国家以土地作价入股。但是经过职工讨论后，采取了有别于这两套方案的第三条道路，即职工出资购买企业全部资产，土地由企业租用。

在这里，我们发现与“长沙模式”不同，诸城将国有企业改革方案的选择交给了职工，而“长沙模式”中则是说服职工接受政府选择的方案。“长沙模式”更加侧重于改制方与企业职工的单独谈判，如友谊阿波罗公司的改制会议开了530多场。而就“诸城模式”的改制速度来看，1993年5月，在20多天内完成35家企业改制的做法是不可能有时间来进行这样的单独谈判的。那么，如何保证在这样短的时间内让改制企业的职工能够接受改制方案，从而保证企业改制的成功？

答案就在于，“诸城模式”下的企业改制没有造成失业。以诸城企业改制的第一个试点单位——市电机厂的改制实践来看，该厂所属277名职工在改制后无一人下岗，全部转变成持股股东，以内部股权认证形式集资270万元，购买了市电机厂所有资产，成立了山东诸城市开元电机股份有限公司。抛开个案就整体而言，诸城国企改制增加了企业总体就业人数。黄少安和魏建在文章中给出了数据，1992年改制前，诸城市属以上企业就业人数为15624人，乡镇企业就业人数为35105人；改制后，截至1998年底，市属以上企业就业人数55686人，乡镇企业就业人数为39712人，分别比1992年增加了256.41%和13.12%。因此，股份制使得职工成为股东，保证职工就业成了诸城市国有企业改制成功的重要条件。

1992年9月，诸城市政府制定了《诸城市体改委关于企业股份制试点实施方案》，它规定了股份制改革的指导思想和原则、组建方式和股份划分、具体的方法步骤、配套政策等，以股份制形式将当地国有企业出售给本企业职工。尽管诸城并非是第一个吃螃蟹而推行国有企业股份制改革的城市，但是其改革面之广、改革力度之大却是其他城市前所未有的。黄少安和魏建在文章中说，诸城国有企业改制带来的绩效是显而易见的：1992—1996年，诸城市财政收入以年均31.2%的速度递增，其中改制企业上缴税金的平均增幅为36%，比财政收入高5.8%。5年间诸城市工商企业上缴税金达2.5亿元，占全市税收总额的78.1%。

此后，从1997年起，诸城又经历了所谓的“二次改制”。如果说第一次改制的重点在于产权改革的话，那么第二次改制的重点则在于公司治理结构方面，通过拉大公司内部员工股份持有比例的差距，集中解决公司决策层的股权激励问题。

从诸城市“二次改制”的经验来看，将国有企业改革分成两步来走，这并非是预先设想的步骤，而是根据第一次改制后出现的问题，对先前改革进行的修正和补充。我们可以认为，第一次改制的主要目的在于解决改制的合法性，即能够最大限度地获得来自职工方面的支持，从而让改革能够顺利取得突破性进展；而第二次改制的主题无论如何都应该是为了改进效率，建立起更加有效的公司治理结构。这是一个很好的想法。因为根据南斯拉夫20世纪50年代后在创设“工人自治”模式上的运行经验，实行员工平均持股并不能真正建立起有效的公司治理模式。我自己在1987—1989年曾花心思去研读了有关南斯拉夫“工人自治”的经济学研究文献，我知道这其中的问题出在哪里，但在这里就不再细说了。不过，我对职工大规模持股的担心被我的同行宋立刚和姚洋在2004年的一篇研究论文中证实了。(40)不仅如此，陆挺和刘小玄在2005年的一项研究中也得出类似的结论，提高改制后企业效率的最佳方案之一是使得股权向经营者集中，实现股权的合理定价。(41)而这与诸城“二次改制”的方向正好是吻合的。