再试再错的改革：承包国有企业

20世纪80年代初期，人们在以放权让利为思路的国有企业改革进程中很快就发现，扩大企业自主权非常容易造成企业的过度扩张，导致国民收入的超分配，频繁引发恶性通货膨胀。如何约束国有企业多吃多占的行为一直困扰着中央政府。据章迪诚的资料，1979—1980年，国家财政出现了新中国成立后前所未有的近300亿元的财政赤字，社会零售物价指数在1979年上升了1.9%，1980年上升了6%，使中国经济首次面临通货膨胀的威胁。

受承包经营责任制在农村获得成功的启发，有经济学家提出“包”字进城，在国有企业推行承包经营责任制。按照当时的理解，所谓责任制，是指在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，以经济责任、经济权利和经济利益紧密结合为基本特点的生产经营管理制度。于是，1981年初，作为试点，山东省率先对所属国有工业企业实行了利润（亏损）包干的经济责任制。1981年4月，国务院在召开的全国工业交通工作会议上公布了《关于抓紧今年工交生产，努力增产增收，保证完成国家计划的通知》，同年10月和11月先后发布了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》和《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》。这些文件肯定了之前扩权实践中形成的各种利润留成和盈亏包干办法，以及处理国家与企业之间利益的分配政策，并明确了经济责任制的内容以及必须遵循的原则和要求。

1981年10月29日，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利、自负盈亏三种经济责任制形式。1982年，国务院批准首钢、二汽等八家大中型国有企业成为采取承包经营责任制的试点，同时进一步对36000多家国有工业企业实行“定额上缴、超收归己”的改革，这大概可以视为国有企业的第一轮“承包”高潮。

不过，由于很快出现了经济秩序混乱和物价快速上涨等宏观不稳定的现象，特别是由于国家的财政收入出现了恶化的趋势，中央还是决定停止全面推行利税承包制度，并且从1983年起转入了企业的“利改税”改革。1983年2月28日，国务院批转了财政部《关于国营企业“利改税”试行办法（草案）的报告》，决定国有企业保留原来的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税；凡有赢利的国有大中型企业，按55%的税率计征所得税，所得税后的利润，一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴国家，一定三年不变，剩余部分按照国家核定的留利水平留给企业。而对于小型国有企业，则根据实现利润按八级超额累进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。企业的税后留利实行“五马分肥”，即建立新产品试制基金、生产发展基金、后备基金、职工福利基金、职工奖励基金，并规定前三项基金不得低于留利总额的60%，后两项基金不得高于40%。

“利改税”基本上达到了稳定和增加财政收入的目标，但由于按照基数法确定企业所得额，所得税后的利润又采取递增包干上缴等方式上缴国家，造成了企业创造利润越多，上缴国家的部分就越多的“鞭打快牛”的现象，企业抱怨不断。于是，1984年9月18日，国务院又批转了财政部《关于在国营企业推行“利改税”第二步改革的报告》，主张完全以税代利，将企业上缴利润全部改为上缴税收；将工商税按缴纳对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；对国有企业的利润征收所得税，并对部分国有企业所得税税后利润开征调节税（一户一率），调节税后的剩余利润为企业留利；允许企业在征收所得税前从利润中归还技措贷款；增加资源税、城建税、房产税、土地使用税和车船使用税。

不幸的是，“利改税”政策的出台恰逢国民经济出现过热后的宏观经济整顿和紧缩时期，此时的国有企业已经出现了连续22个月的利润滑坡，因此，“利改税”的改革方案也就难以真正进一步推进并最终被终止了。这迫使中央决策层去寻找其他的改革方案，而这个方案就锁定在了“承包经营责任制”上。

什么是承包？在建筑业，承包工程或者项目的含义不难理解，是项目的发包和承包两方签订的一个租约或者准租约。在这个租赁合约上，发包方与承包方在一些指标上达成一致意见。类似的，承包制就是企业的管理者（厂长）与政府签订一个租约，厂长“租赁”一家企业，承诺完成政府的考核指标以换取政府对企业管理者的承诺。当然，如有必要，这个承包关系可以在企业内部层层复制到生产车间或者班组。

1987年3月，国务院总理在六届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“今年改革的重点要放在完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。”4月23—27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，在总结吉林、广东等省和首钢、二汽等企业坚持承包经营责任制经验的基础上，决定从1987年6月起，在全国范围内普遍推行承包经营责任制。8月31日，国家经委和国家体改委发布的《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》重申了实施承包经营责任制“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，以及兼顾国家、企业、职工三者利益的要求。1988年2月27日，国务院又发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对企业实施承包经营责任制做了进一步规范。于是，承包经营责任制在全国范围内普遍推进。据政府公开的数据表明，到1987年底，全国实行各种承包经营责任制的国有大中型工业企业已达到82%，国有大中型商业企业达到60%以上。据章迪诚提供的数据，1987年7月，全国工业企业利润扭转连续22个月下滑的局面，仅当年就增加财政收入60多亿元。1988年底，即全面推行承包经营责任制后20个月，全国预算内工业企业创利税达369亿元，相当于1981—1986年6年间企业所创利税的总和。

图7-1简化了承包经营责任制的基本实施过程。看得出，这是一个政府与企业之间的谈判过程。正因为这样的性质，承包经营责任制肯定埋下了经济过热的火种。其实，就在企业实行承包经营责任制的初期，就有不少经济学家提出，承包经营责任制仅仅向国有企业提供了一个正面的激励，但并没有配以相应的约束制度。也就是说，企业的承包人实际上负盈不负亏。全面推行承包经营责任制后，这一问题得到证实并变得十分突出。为了回应这一问题，1987年8月25—29日，国家经委、中共中央组织部和全国总工会在北京联合召开全面推行厂长负责制工作会议，要求全国所有大中型工业企业在1987年内普遍实行厂长负责制，所有全民所有制工业企业要在1988年底之前全面实行厂长负责制。

图7-1　承包经营责任制实施时序图

当然，这样的做法并不能改变问题的性质。在为期三年的首轮承包经营责任制推行期间，即1987—1990年，中国经济再次在宏观上经历了剧烈的波动，1988—1989年的经济过热暴露出了承包经营责任制固有的弊端。对于这个弊端，经济学家的解释是，政府和企业之间确立的承包经营责任制不可能是一个完全可执行的契约。从理论上说，由于政府与企业之间存在信息不对称，在签订承包合同、确定承包基数时，企业就有了因操纵信息而获得额外利益的讨价还价能力，企业可以利用信息优势来谋求最大的分配利润。1988—1989年发生的宏观经济过热在很大程度上改变了承包经营责任制在20世纪90年代初进一步推行的政府意愿。

作为在校的研究生，我自己正是在这段企业承包经营责任制推行后的时期（1989—1990）有幸在上海参加了一些关于大中型国有企业的调研活动。其中一个调研活动是作为上海哲学社会科学“七五”重点研究规划项目的一部分，在上海社会科学联合会和上海经济学会的组织下展开的，从1989年初夏开始，持续了一年多。这期间我参与了对上海的数家国有大中型企业（如上海牙膏厂、上海刀片厂、上海电钟厂等）的调查。上海人民出版社于1990年底出版的研究成果《发展与改革：若干重大经济问题研究》记录了当时基于这个调查的主报告和分报告。(24)另外，我还参加了对上海国有企业（当时称为国营企业）承包经营责任制的专项调查活动。这个调研活动最后以《上海企业承包制研究》为名结集出版，(25)成为今天我们回顾与评价将近30年前的企业承包经营责任制经验教训的重要资料。

以我今天的眼光来看，国有企业承包经营责任制的实施在中国经济体制改革和企业改革的历史上是最典型的中国式改革。它从局部经验（试点）中形成方案，然后自上而下推广和逐步完善。上海自然也不例外，它的大多数国有企业都在这个时期实行了承包经营责任制，因而为我更详细地了解企业承包经营责任制的微观和宏观效果提供了经验素材。

根据《上海企业承包制研究》中提供的资料，在1979年，全国有八家企业开始成为实行国有企业利润留成的试点。上海有三家企业被选择为试点单位。这三家企业就是赫赫有名的上海汽轮机厂、上海柴油机厂和上海彭浦机器厂。后来试点推广到了103家基层工厂，实行“基数留成加增长分成”的利润分配办法。试点带来了利润的增长，于是上海工业系统请求国家经贸委和财政部批准，在冶金和纺织两局分别实行“基数包干、增利分成”和“利润全额分成”的承包试验。在纺织局系统的这个方案里，实现利润的9.5%留给企业；而在冶金局系统，利润的基数全部上缴国家，增加利润的40%留给企业。而且这两个局的试点时间都规定在1983年。

随着1983年和1984年国家实行第一步和第二步“利改税”，上海的调节税率在全国定得最高，1985年平均为27.91%，在这种情况下，上海市政府决定在工业系统内推行以企业工资总额包干并与效益指标挂钩为主的所谓“四配套”改革。(26)这样的政策当然对提高企业职工的工作积极性有相当正面的激励。特别是，企业职工的工资、奖金分配和调资升级等都由企业自己决定，在外部条件不发生变化的短期情况下，这样的激励可以显著提高企业投入的利用率和劳动生产率，增加产出。

但是，在第二次“利改税”之后，“四配套”改革的效应受到了影响，而且总是解决不好企业的技术改造所需资金来源的问题。在计划经济体制下，国有企业的技术改造是一项重要的考核指标。而在“利改税”之后，企业上缴了各种税费和摊派之后资金已经所剩无几。1987年，国家经委向全国的工业企业推行了更加综合的承包经营责任制。而上海的465家国有企业（其中411家为大中型企业）也是在这一年实行了包上缴利润、包技术进步、包固定资产增值和工资总额同经济效益挂钩，也就是所谓的“三包一挂”的综合承包经营责任制的试点。(27)

1988年，中央政府为了支持上海的发展，决定同意上海实行财政包干的方案并支持上海企业的发展。在这种背景下，上海市政府对原来的承包经营责任制做了一些改进和调整。特别是大幅度提高了企业的留利，承包期限大多数调整为五年。换句话说，全国的大多数企业的承包合约在1990年到期，而上海的承包合约大都在1992年到期。同时针对不同类型的行业企业采取不同的承包方法。1988年5月底，上海经委系统下的1623家企业中的98.2%与主管部门或财政局签订了不同形式的承包合同。(28)

1989—1992年的整个承包期内，市场条件开始出现恶化，能源、资金和原材料供给均出现短缺和紧张的局面，价格和成本上升，企业的利润大幅度下降，导致无法完成承包基数的企业数开始持续增加。根据1990年对上海十个工业局的123家企业所作的调查，完成承包基数的企业只有28%，而且还首次出现了全行业的亏损。(29)

上海的承包企业面临的问题当然也是全国承包企业共同的问题。全国企业的承包期大多是到1990年结束，而在1989年，对承包经营责任制方案进行修正的呼声越来越强烈。令我印象最深的是强调“利税分流”的方案。该方案认为，当时的承包经营责任制在承包的基数上没有区分利润和税收，而应该把利和税各自归位。由于这个方案曾经在个别地区和企业试点过，所以很快被政府接受了。1989年，财政部、国家体改委联合下发了《关于国营企业实行利税分流的试点方案》，提出了将企业的利润分别以所得税和利润的形式分开上交，税后还贷，上交的利润采取多种形式承包的办法。比全国的时间表稍晚了一些，上海的承包企业大约在1992年第一轮承包期结束后开始实施了“利税分流”的承包方案。

承包经营责任制作为在1987—1992年中国国有企业改革政策中的重要内容，在今天评价它的历史功过已经没有太大的意义了，但是它为什么会成为当时的主流方案，却又是很有意思的问题。通过很多经济学家的言论，似乎多少能看出一些当时最能打动改革者的论点，那就是，承包经营责任制最大的优点是它的简单性和可操作性，它是社会成本最小的改革，而且它显然具有固定租约一般的激励增进的直接效应。但如今我们都知道，租赁和承包合约其实仅仅适用于特定的行业企业，它的成功需要非常严格的条件，而承包经营责任制显然把这些条件都给一般化了。

回想起来，1978年之后，承包经营责任制在农业生产上相对来说取得了成功，但1987年开始全面推行的承包经营责任制在工业企业上的实施和执行却复杂得多，不如农业生产那么简单易行。这是有多方面原因的，比如，对农业生产，农户的“积极性”至关重要；而对于工业生产，个人的积极性虽然也是重要的，但还有比积极性更重要的因素（如企业家精神、技术、竞争、决策与治理模式、资本结构、创新等）决定着企业的前景。