早期的特惠政策和浦东的组织架构
1990年4月30日，上海市人民政府举行了关于浦东开发的新闻发布会，会上朱镕基市长宣布了开发浦东的十项优惠政策和措施。这些政策大概要点如下：
（1）区内生产性的“三资”企业，其所得税减按15%的税率计征；经营期在十年以上的，自获利年度起，两年内免征，三年减半征收。
（2）在浦东开发区内，进口必要的建设用机器设备、车辆、建材，免征关税和工商统一税。区内的“三资”企业进口生产用的设备、原辅材料、运输车辆、自用办公用品及外商安家用品、交通工具，免征关税和工商统一税；凡符合国家规定的产品出口，免征出口关税和工商统一税。
（3）外商在区内投资的生产性项目，应以产品出口为主；对部分替代进口产品，在经主管部门批准，补交关税和工商统一税后，可以在国内市场销售。
（4）允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目，从获利年度起，对其所得税实行前五年免征，后五年减半征收。
（5）允许外商在区内兴办第三产业，对现行规定不准或限制外商投资经营的金融和商品零售等行业，经批准，可以在浦东新区内试办。
（6）允许外商在上海，包括在浦东新区增设外资银行，先批准开办财务公司，再根据开发浦东实际需要，允许若干家外国银行设立分行。同时适当降低外资银行的所得税率，并按不同业务实行差别税率。为保证外资银行的正常营运，上海将尽快颁布有关法规。
（7）在浦东新区的保税区内，允许外商贸易机构从事转口贸易，以及为区内外商投资企业代理本企业生产用原材料、零配件进口和产品出口业务。对保税区内的主要经营管理人员，可办理多次出入境护照，提供出入境的方便。
（8）对区内中资企业，包括国内其他地区的投资企业，将根据浦东新区的产业政策，实行区别对待的方针。对符合产业政策，有利于浦东开发与开放的企业，也可酌情给予减免所得税的优惠。
（9）在区内实行土地使用权有偿转让的政策，使用权限50年至70年，外商可成片承包进行开发。
（10）为加快浦东新区建设，提供开发、投资的必要基础设施，浦东新区新增财政收入，将用于新区的进一步开发。
除了这十项政策之外，1992年3月10日，时任上海市市长黄菊在市政府新闻发布会上说，国务院又给浦东新区新增五项优惠政策，扩大五类项目审批权限，增加五个方面的资金筹措渠道（简称“52111”）。据说，从1992年到1995年，每年可增加40亿元左右的资金。(9)
除了中央给予浦东的优惠政策之外，上海也出台了浦东开发开放的地方法规。1990年9月10日，国务院有关部门和上海市政府向中外记者宣布了《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》等九个法规文件。1991年9月18日，上海市人民政府又公布了三个新的行政法规，即《鼓励外地投资浦东新区的暂行办法》和关于外高桥保税区进出海关和外汇管理的两个《施行细则》。
顺便说一下，今天我们所说的浦东新区其实是在1992年成立的。在中央宣布浦东开发的时候，浦东还不是上海市委市政府的派出机构。实际上，1990年4月30日上海市政府宣布成立的还只是上海市浦东开发领导小组，挂牌设立的是浦东开发办公室和浦东开发规划研究设计院，还不是新区政府。
随后，在1990年9月11日，开发浦东的三个主力的开发公司，也就是外高桥保税区开发公司、陆家嘴金融贸易区开发公司和金桥出口加工区开发公司组建完毕，正式挂牌成立。1992年3月10日，浦东的外高桥保税区管委会也正式成立了。也就是说，从1990年至1992年，从组织架构来看，浦东开发是由浦东开发领导小组直接领导的，三大开发公司为主力，浦东开发办负责协调有关区县政府和市政府的各委办局。这个组织架构显然是过渡性的，不可长期维持，需要尽快组建更高级别的政府机构才能适应浦东开发的规模和力度。最终在1992年11月，经国务院批准，在上海原杨浦、黄浦、南市区浦东部分、川沙县以及上海县部分地区的基础上，正式成立了浦东新区。1993年1月1日，浦东新区党工委、浦东新区管委会挂牌成立，作为上海市委市政府的派出机构行使对浦东新区的区域管理。
还回到政策层面的问题。尽管国务院同意了浦东可以实行上述优惠政策，可是这些政策如何做得好对浦东来说并不容易。好在深圳和南方的特区已经先走了一步，上海可以学习其他特区的经验。这就是所谓上海的“后发优势”吧。我前面提到过，邓小平1991年在上海过年时就曾经说过这样的话，意思是上海虽然开发晚了，但也有好处，可以学习和吸取深圳的经验与教训。
1990年的5月下旬，时任上海市副市长、浦东开发领导小组组长的黄菊带着一批人赴南方考察取经。据时任浦东开发办政策研究室主任、上海市陆家嘴集团公司（开发公司）总经理的王安德回忆说：“从5月25日到6月7日，我们跑遍广东、福建两省里面的全部经济特区和沿海开放城市，有深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区及七个沿海开放城市，工厂企业35家。这些沿海城市有很多好的经验，我们白天访问、参观、听介绍，晚上所有人到黄菊的房间开会。针对白天的内容，每个人要发表自己的意见，哪些东西是值得借鉴的、哪些东西是可以复制的、哪些不行，上海可以做什么。每天晚上都是如此，非常紧张。在最终形成的考察报告中，专门有一部分提出了需要深入研究的几个问题，也就是在浦东开发过程中，需要浦东借鉴和解决的问题。事实上，日后的一些政策雏形相当一部分是出自这里。”(10)
南方的考察对于上海更好地把握开发浦东的政策力度和操作方向起到了重要的作用。比如，浦东和上海怎么样用优惠政策发展外向型经济，对接全球产业链，考察带来的启示帮助浦东在政策上决定实行所谓的“三为主”的政策，也就是以“三资”企业为主、以出口为主、以参与国际市场竞争为主。
另外，基于南方考察的经验和认识，上海意识到必须培育市场体系，建立和完善包括证券、资金、技术、房地产、劳务、生产资料等要素市场，要使要素在浦东能够聚集，产生巨大的市场能量。
把金融做大是关系到浦东开发能否成功的决定性因素。浦东开发的资金需求量很大，如何解决融资的问题非常现实。考察让上海认识到，要建立更多的地方非银行金融机构对投资进行融资，同时要允许和鼓励各商业银行在浦东设立分行，把金融做大至关重要。
关于早期开发，特别是基础设施投资的资金来源问题，显然是要多渠道筹集。浦东基础设施建设的开发资金，大概包括了以下几个渠道：（1）土地批租收入。（2）市政府统筹解决的东西联动项目投资资金。（3）中央对浦东开发开放的财政信贷支持。（4）国家有关部门参与部分项目投资。（5）发行债券和举借外债所筹措的资金，其中有很多融资机制的创新尝试，如采用BOT方式吸引内外资建设、经营延安东路越江隧道复线等具有一定营利性的基础设施项目。（6）开发公司以一定比例的资本组建股份公司，大量吸收企业社会个人的资金使资金总量迅速增长。1992年陆家嘴、金桥、外高桥等开发公司相继组建了股份公司，并在境内外证券市场上市，资本总量空前扩大，浦东概念股成为境内外注目的热点。（7）加快扩大浦东新区税基，增加政府的财政收入。(11)
关于土地批租，是通过组建政府的开发公司进行的。其基本做法是，由政府规范土地一级市场、放开土地二级市场，形成所谓的“资金空转，批租实转，成片开发”的开发模式。“资金空转，批租实转”的含义是，先由市财政局按土地出让价格开出支票给开发公司，作为政府对企业的资本投入并由工商局验证；开发公司再将支票背书付给市土地局签订土地使用权的出让合同，并同样经工商局验证；市土地局出让土地使用权以后，从开发公司所得到的背书支票再全部上交市财政局；市财政局将土地收入的4‰归中央，上交给国家财政。这样财政投入只是一纸拨款凭证，空转了一圈又回到财政，所以是地道的空转；而土地则是实实在在地到了开发公司手里，这是实转。土地空转与土地划拨的最大区别在于，划拨的土地不能有偿转让、出租和抵押，而空转到手的土地，却能够经过国有公司开发后，进入土地二级市场，通过以地合资、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，使土地资本与国内外金融资本、社会资本相结合，大规模地筹集资金。截至1999年底，政府以“空转”的形式，向重点开发公司成片出让土地23幅，出让面积61.589平方公里，折算为政府的资本投入61.5亿元，使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120亿元的土地转让收入，吸引800多家中外合资房地产公司和总量约400亿元的房地产开发资金。(12)
上面谈到浦东开发的资金来源问题时提及“东西联动”项目资金这个概念，这是个有意思的想法。因为这说明浦东开发伊始，浦东就与浦西联动。关于这个问题，我当面请教过曾经在1992—1998年担任浦东新区管委会主任的赵启正。2018年5月15日下午，赵启正应邀在复旦大学为学生们做了关于浦东开发28周年的讲座。我也参加了那场讲座，使得我有机会当面问他这个问题。他认为这是浦东开发的一个重要思路，也是浦东开发成功的一个重要因素。那么，这个联动想法是怎么产生的呢？
这个问题最初应该是来自开发早期政策上对内资和外资待遇的讨论，这也是深圳等南方特区曾经面临的比较困惑的问题。深圳的早期开发好时机上也不得不依靠“内资”的支持。这个早期的现象甚至引发了诸多批评。但是在早期吸引外资流入特区或开发区并不是一件容易的事，所以一开始就要面临对内资的政策问题。
王安德在回忆文章中提到这样一个细节：“记得在市委讨论的时候，我就说了自己对招商引资的认识：内资不来，外资不会来。内资领头来，外资跟着来。我说了这个观点后，邦国同志问：‘你说慢点，什么意思？’我就说了：‘从大量的实际接触中发现，外资是在看我们的内资动不动，中央机构动不动。所以内资不来，外资不会来。如果内资领头来，外资会跟着来。’市里领导肯定了这个观点。我们在浦东开发的初期就提出了浦东开发要打中华牌、打世界牌的十六字方针：开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界。这句话把浦东浦西、上海全国、中国国际之间的关系讲透了。浦东是主战场，开发浦东把整个上海都带动了，和全国的关系是服务全国，在服务全国的时候必须记住浦东是面向世界的。十六个字有非常深的内涵。浦东开发的第一批人，人人都能讲出这十六字纲要。”