土地批租在上海的起源

浦东的开发，土地批租当然立下汗马功劳。但土地批租并非始于浦东开发。实际上，土地批租的试验早于浦东开发，是在20世纪80年代中期，而且被认为是上海的创新之举。

对上海而言，在土地批租上的突破纯属财政困难倒逼出来的。在20世纪80年代初，上海依然把85%的财政收入上缴中央，占了全国财政收入的1/6。以1983年来说，上海的财政收入是156亿元，上缴中央131亿元，上海没有财力来改善城市的基础设施和居民的生活空间。这个问题困扰了上海的汪道涵等主要领导。而那个时候，在广东，不仅上缴中央财政相对较少，而且由于开放政策先行一步，财政收入获得较快增长；相比之下，上海自己可以支配的财力实在捉襟见肘，远远无法满足经济发展和城市改造的巨大资金需求。

在这个情况下，上海市委市政府开始关注土地问题，寻找可能的突破。土地是国家所有的，《中华人民共和国宪法》第十条第四款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。可是在20世纪80年代初，随着企业改革，特别是“利改税”之后，人们发现由于占有的土地的区位不同，企业之间的经营收入可能并不真正反映其经营状况和竞争力，一些幸运的企业可能因为占有的土地区位优良，形成的所谓“级差地租”掩盖了企业在经营和竞争力上的缺陷。这些现象在当时变得越来越明显，引导人们去思考土地的级差收入应该归谁的问题。这当中，上海的一些高校、社会科学院与政府的研究部门开始组织一些理论的研究，主要是希望从马克思主义政治经济学的地租理论中寻找突破土地免费使用和不能出租的线索。

在这里，复旦大学经济系的老系主任张薰华教授做出了杰出的贡献。张薰华教授1921年出生于江西九江，今年已经97岁高龄了。我进入复旦大学经济系读书时，张教授是系主任。张教授是中共地下党，在上海解放时参加了解放军接管复旦大学的工作。复旦大学校史馆还保留着1949年7月29日由陈毅和粟裕签署的授予张薰华等同志复旦大学“校务委员并兼常务委员”的“委任状”。

张薰华教授毕生研究马克思的《资本论》，对马克思主义经济学有创造性的贡献。著有《〈资本论〉提要》（三册）、《〈资本论〉中的再生产理论》、《〈资本论〉脉络》、《〈资本论〉中的数量分析》、《生产力与经济规律》、《土地经济学》、《交通经济学》等作品。其中三卷本《〈资本论〉提要》已发行数万册。《〈资本论〉脉络》和《生产力与经济规律》在我读大学的年代就在我们学生当中十分流行，深得学生们喜爱。至今仍为很多高校经济学科的必读教材。张薰华教授对马克思的地租理论所作的开创性研究催生了中国改革开放后的“土地批租”政策，为中国土地批租制度的建立提供了理论依据。

那么，张薰华教授关于“土地批租”的论文是什么时候写出来的呢？是1984年。张薰华教授在被访谈到这个问题时回忆道：“党的十一届三中全会后，邓小平同志多次指出要尊重社会经济发展规律，按经济规律办事。于是，我结合自己对马克思主义经济学的理解和认识，撰写了一篇论文，题目是‘论社会主义经济中地租的必然性’。我的主要观点是，土地的有偿使用关系到土地的合理使用和土地的共有权问题。土地属于国家，其所有权要通过地租实现，级差地租应该成为国家的财源之一。1984年港澳经济研究会成立大会上，我提交了这篇论文，随后发表在《中国房地产》第8期上。没想到，这篇文章很快引起了有关部门的重点关注。”(13)

由于这篇文章的发表，1985年初，上海市委研究室专门派人到复旦大学拜访了张薰华教授，并约请他再写一篇文章，特别是就上海的有偿土地开发思路提供理论依据。张教授欣然答应，于是就有了《再论社会主义商品经济中地租的必然性——兼论上海土地使用问题》一文，刊登于上海市委研究室的《内部资料》第6期上（1985年1月21日印发）。文章明确指出，“土地的有偿使用关系到土地的合理使用和土地的公有权问题。级差地租应该为国家的财源之一，港澳的租地办法可以采用”。

张薰华教授的这篇文章很快又受到了中共中央书记处研究室的高度关注，并建议稍做修改与补充，完稿后于1985年4月10日在内刊《调查与研究》第5期上刊出。刊出时的标题改为了《论社会主义商品经济中地租的必然性》。当时，中央的这个刊物在全国各省市领导机关都可以看到，所以影响非常大。所以，张薰华教授不愧是为中国土地批租制度提供理论依据的最重要的代表人物。

张薰华教授的文章引起了上海市委市政府领导的重视。于是上海市委研究室开始组织更多的学者进行专题研究，当时参与研究工作的还包括了复旦大学经济系的多位教师和市委研究室的研究人员。后来张薰华教授与上海市委研究室合作编写出版了或许是国内第一部《土地经济学》的著作，这本书后来甚至在很多高校成为教科书。

与此同时，为了更好地推动土地批租的试点，上海不仅率先把土地管理与房屋管理的职能分开，成立了土地管理局，而且还成立了批租办公室。上海的市、区两级土地管理机构开始组织对城乡土地进行普查、勘丈、确权、登记和发放土地证的工作，建立了较为完整的地籍档案和规范的地籍管理系统，成为上海开展土地批租试点及大规模推行土地有偿使用制度改革的基础工作。

另外为了更好地学习香港土地批租的经验，1986年8月，上海派出由11人组成的考察团赴香港考察，进一步了解香港土地批租的特点、房地产市场发展的经验教训、上海试行土地批租需要具备的条件以及听取香港方面关于如何吸引外商来上海租地经营的建议等。后来上海还聘请了梁振英、简福饴、刘绍钧、罗康瑞等七位香港专业人士担任上海土地批租的咨询顾问。

由上海市委党史研究室编辑的一部关于上海土地批租试点的口述史《破冰：上海土地批租试点亲历者说》收录了当年参与土地批租的研究与试点工作的有关人士的回忆录，提供了20世纪80年代中后期上海进行土地批租试验的非常宝贵的历史资料。(14)

从这本书中，可以看到上海在土地批租试点方面做了大量创新的工作。除了理论上的研究之外，上海在土地批租试点的方向上提出以向国际出让为主要方向，以国际招标为试点起步方式，且出让金收取外汇，尽可能参照国际惯例进行试点。在政策实施步骤上大胆提出将综合性行政规章作为试点的起步，以后再陆续出台配套制度。由点开始，点、片、面结合，有计划地分期试行土地批租。在试点地块的选择上，明确提出从熟地入手的原则，通过对遴选出的21个地块进行比对，选择规划较为成熟、基础设施相对完善、前期垫付资金比较容易解决的虹桥经济技术开发区（26号地块）作为起步试点区。这些做法使得上海的土地批租试点一举成功。之后很快就把土地批租试点扩大到了虹桥28—C地块和协议出让了第一块工业用地，即漕河泾齐来工业城。

另外，上海的土地批租试点工作始终在中央、国务院的领导下以及国务院特区办、建设部、国家土地管理局等有关部门的指导下进行。根据上海市委党史研究室助理研究员、《破冰》副主编严亚南说，“1986年10月，在完成《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》后，上海市委原书记芮杏文即要求抓紧做好向中央、国务院领导的汇报准备工作；11月24日，来沪视察的时任中共中央总书记胡耀邦对上海试行此项改革表示支持，对于改革中可能出现的问题，亦表示可以尝试和探索。1987年7月7日，国务院特区办在上报中央领导同志的《关于选若干点试行土地使用权有偿转让的建议》中提出：在上海、天津、广州、深圳等地试行土地批租。时任国务院副总理谷牧、姚依林先后在报告上做出同意试点的批示。1987年9月5日至7日，国家土地局召集上海、天津、广州、深圳四个城市的有关负责同志开了土地使用权有偿转让试点工作座谈会，上海的与会人员在会上提出的建议得到了原国家土地局的支持。10月19日，国家土地局提出了致国务院《关于在深圳、上海、天津、广州试行城市土地使用权有偿转让的报告》，正式确立了城市土地使用制度的改革方向、路径与方法”。(15)1987年12月23日，由时任上海市市长的江泽民签发，上海市人民政府正式公布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，该《办法》有七章54条，决定从1988年1月1日正式实行。上海率先突破了土地不可转让的禁区，制定了中国第一个允许国有土地使用权转让的地方法规。在这部地方法规试行四个多月后，即1988年4月12日，第七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法（修正案）》，在《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”的后面，加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。也就是从此以后，“土地批租”逐步成为地方政府财政收入的重要补充来源，更重要的是，土地批租强化了地方政府对地方发展规划、基础设施建设与更新、房地产市场以及地方政府招商引资的横向竞争所发挥的巨大作用。