4.3中国的乡镇企业

双轨制的第二个例子是中国的乡镇企业(TVE)。萨克斯和胡(SachsandWoo,1999)提出，TVE一词有两种通常用法，这两种用法可能令人混淆，统计中的官方用语和所有权类型讨论中的学术用语。官方统计的乡镇企业含义已经随著时间的推移而扩大了。1984年後，乡镇企业统计也包括合火和个人所有(一个人或家庭雇用不超过7名雇工)。官方统计用语所给的乡镇企业印象，在性质上压倒多数的是私人企业。因为在1994年87%的乡镇企业是个人所有的，个人所有的乡镇企业生产了乡镇企业产出的将近27%和工业乡镇企业产出的将近19%。资料来自《乡镇企业年鉴1992》，李(Li,1999)记录了广东省顺德市乡镇企业通过转变为公众控股公司而自发私有化的一个例子，据他的资讯，从1980年代末起，一个长期的自发私有化过程已经把该市的大多数乡镇企业转变为股份公司，在1990年代末，私人企业在这个市场成了主导角色，然而腐败、掠夺和其他国家机会主义猖獗。

然而，关於乡镇企业的所有权结构的大多数学术讨论使用一个狭义的定义：只包括那些正式登记(在我们看来，日益不真实的登记)为乡镇所有和村庄所有的企业。这种狭义的定义解释了为什么诺顿和沃尔德(NaughtonandWalder,1995，转引自SachsandWoo,1999)把乡镇企业描述为地方政府所有。除非另外提到，在下面关於乡镇企业所有权结构的分析里，我们将坚持乡镇企业作为公共所有企业的这个狭义定义。乡镇企业几乎没有创新性，因为这样的地方政府或集体所有的企业19世纪末在许多国家，如日本和中国清王朝都试验过，但是在保护企业私人权利的宪政秩序下，多数情况下这样的企业和集体所有的企业不具有竞争力，乡镇企业完全在政府计画外运作，有非常硬的预算约束(几乎收不到来自中央和省级政府的国家预算补贴，只从地方政府那里得到相当少的一点补贴。

毫无疑问，地方政府已经把乡镇企业看作地方预算收入的一个重要的潜在来源(Oi,1992)。1980年代早期，中央政府引进税收合同，中央政府与各省商定收入数额的一种财政合同制度，这种财政合同安排被各级政府逐级复制直至乡镇一级，其结果，地方政府使用所有可能的方式，包括许多越过法律界线的方式，推动农村工业发展。同时勒索它们以补充政府预算(Zweig,1991)。

一些经济学家把乡镇企业看作是融合了市场激励与公共所有权的一个重要且高度成功的制度创新，相反，另一些经济学家把乡镇企业看作是通往真正私人所有权的道路上一个半截子改革方案。而前者强调乡镇企业是中国不发达经济条件下的特定产物。後者强调如果中国现在不推动乡镇企业的真正私有化，它将面临著严重的制度束缚和问题(SachsandWoo,1999)。

集体所有农村工业企业的根基是在十年文革间奠定的，当时官方对自力更生的强调和国家分配制度的崩溃造成农村公社扩大他们非农活动。1979年公社制度开始瓦解时，这些社队企业被重新列为乡镇企业。出於对农村低就业和地方发展的担忧，导致了对建立乡镇企业规则的不断放宽。从1984年起批准成立和监督乡镇企业的条件在各地差别很大。乡镇企业有三种主要类型，第一种类型被称作苏南模式，因为它集中在苏南的三个城市：无锡、苏州和常州。江苏省地方当局对乡镇企业实施牢牢的控制(例如，参与投资决定，控制工资及不同乡镇企业之间的劳力流动)，并通过限制能创办的合夥企业和私人企业的数量来保护乡镇企业。

乡镇企业的第二种类型被称作浙江模式。浙江省的地方政府，虽然是许多乡镇企业的重要股东，以乡镇企业向村庄基金进行年度捐款为条件，平常限制对乡镇企业的生产、分红、人事任免的干预。浙江乡镇企业类似於租赁的企业，不同之处在於它们的管理者可能被地方官员免职。

第三种乡镇企业形式是伪装成乡镇企业的真正私人企业。这种情况下，企业的整个资本来自一个人或一个小团体。为了被允许登记为乡镇企业，企业向地方当局付费，这是一种被一般地称作戴红帽子的不加掩饰的伪装。掩盖真实所有权愿望的主要原因是更低的税率，更容易的批准程式，对企业规模和经营的更少限制，以及在改革者的政治命运可能反转下找到政治保护。通常认为红帽子私人企业的数量比已登记的私人企业数量多。一份1993年调查发现在河北省一个县有至少1000家私人企业，而官方数字是8家(〈企业动摇保护盖〉，《中国日报》1995年3月31日)。

直到1990年代，江苏模式被认为是最佳乡镇企业形式，因为它的信条与传统的社会主义意识形态最接近。然而，就象传统的国有企业一样，苏南模式的乡镇企业也遇到了财务困难。结果是1992年第四季度，无锡、苏州和常州通过固定租金或竞价销售的方式把一些为赤字所困的小型国家所有或公共所有企业的经营权转移到私人实业家手里。2999年江苏政府官员也承认苏南模式是一个失败。

在乡镇企业多样化，它们的所有权和控制权以及演变性质都模糊的情况下，不同的作者强调乡镇企业不同的基本特徵，而经常不承认它们在时间和地域上的极大差异。例如，倪(Nee,1996)把乡镇企业看作政府和私人部门之间的不正规合资企业，经常伴随著集体所有的资产和企业不正规的私有化。而沃尔德(Walder,1995)把乡镇企业看作公共所有权的一种形式，与大型城市国有部门没有差别。彭(Peng,1992)强调乡镇企业的半私有性质而解释它们的经营自主。而欧(Oi，1995)突出强调以国家为中心的观点：乡镇企业是由县、乡镇、村庄分层管理的一个巨大的多层公司的一个生产单位。1990年代，随著附加的对企业登记为乡镇企业的限制的减轻，许多地方出现真正的乡镇企业和红帽子私人企业共存的现象，专门用语的模糊更是不胜其繁。

在改革时代，乡镇企业制度沿袭了毛的社队企业的许多优势和劣势。它歪曲了企业的地理分布，阻碍了有效的城市化，把资源从技术先进的大型国有企业重新分配到技术落後的地方企业，创造了中国式的双轨主义：技术落後的灵活的乡镇企业和技术先进的僵化的国有企业共存。中国的城市化程度远低於人均收入相近的资本主义经济(何，1997，P275)。

这种双轨制表明在技术效率和地理位置效率的利用与X效率的利用之间的两难。因此，乡镇企业令人瞩目的增长也有它的代价。在自由企业制度下，许多乡镇企业可能被位於城市的，比城区的大型国有企业更有竞争力的大型私营企业所代替的。因此，从这个观点来看，乡镇企业非常高的增长率也许有反效率的一面。阿文杨(AlwynYoung,1999)提供了由乡镇企业和相关的区域分权产生歪曲的经验证据。乡镇企业具有地方政府的控制下的企业系统的全部常见缺陷，既然规则制定者、仲裁者和参与者是同一个地方政府，它产生了不公平的游戏规则，制度化了国家机会主义和腐败，因此，游戏规则不稳定、不透明、不可信。乡镇企业对经济发展的负面效应没有受到足够重视，同时许多中国专家对它与中央政府完全控制下的苏联式国有企业制度相比的优势给予了极大的关注。乡镇企业有著比更高级别政府所有的国有企业更硬的预算约束。根据吴(Wu,1998)出色的实证工作，乡镇企业，加上折衷的土地所有权改革方法和户籍制度，产生了一个非常奇特的中国式封建制度，在这种制度下，地方政府官员的地方领土管辖权，司法和执法权，对土地的控制权，他们在党组织里的官位，成立企业的权利，筹集资金的权利，以及对乡镇企业的控制权是不可分割的，就象中世纪欧洲的封建制度。大邱庄的例子表明了封建制度的特徵(何,1997)。大邱庄党委书记禹作敏在一件谋杀案中阻挠国家员警执行法庭命令。禹是村长、党委书记和这个村全部乡镇企业的董事长。他控制著地方民兵力量，有实际的司法权。许多媒体报导也表明地方政府官员用乡镇企业作为掠夺的一个工具，他们迫使村民捐资成立乡镇企业并承担这项风险投资的全部风险。然後来自风险投资的收入被官员所掠夺(何，1997)。

在中国式封建制度下，人们被排列为有不同权利的不同集团，地方党组织官员是一等公民，他们有全部权利和特权以牺牲别人为代价牟取其既得利益，二等公民是有当地户口的村民。他们能在乡镇企业找到好工作，并有权得到一部分村庄福利基金。三等公民是外来移民，他们在乡镇企业干最脏的工作，不能得到丝毫福利津贴。这类似於一种封建制度，因为一个人的社会和经济地位是由她的政治地位和户籍状况所决定，而不是由她的收入和宪政权利所决定。中国式的共产主义封建制度，连同户籍制度和城市的国有房地产制度造成的低劳动力流动性，解释了为什么地方政府所有和集体所有企业在中国农村兴隆，而它们并不象资本主义经济中的资本主义企业那样具有竞争力，在资本主义经济里个人有人身自由，能够自由交易劳动、资本、土地和其他财产。封建制度和低劳动力流动性表明社区成员期望永远住在同一地方，在同一地方性的社区，居民的共同利益是相当稳定的。因此，他们比在自由的市场制度下更有激励为乡镇企业出力。

这种新型封建制度不仅歪曲了管理者和企业之间的匹配，企业的地理布局模式和资源配置，阻碍了城市化，也产生了可能造成社会不稳定的社会不公。

依照国际标准，乡镇企业所有权结构极不正常，在大多数有农村工业的东亚国家，如印尼和泰国，小企业的所有权是私人的，经常在一个家庭内部。相反，乡镇企业的所有权至少根据官方统计所说是集体的。一些学者论证集体所有权反映了深厚的中国文化模式。然而，这种合作文化假说已被质疑：在台湾农村小型私人企业占绝对多数，整个东亚小型的华裔私人企业盛行。如果有关於小企业的任何中国文化特色，看来是私人、家庭所有的企业而不是集体所有的企业。其他学者说集体所有权是农村企业筹集资本金并通过缩短监督距离而减少委托一代理问题的一种有效方式(Qi,1995,Walder,1995)。他们用这些理由把乡镇企业所有权结构解释为适应中国落後的生产要素市场，对市场失败的一个最优反应。诺顿(Naughton,1994)认为在转轨的早期，银行在办理小额贷款申请和评估风险方面条件很差。在中国，地方政府所有权扮演著一个金融仲介的关键角色。地方政府能更好地评估在他们的控制下创办企业的风险，并作为向个别的乡镇企业贷款的担保者。

一些经济学家甚至把乡镇企业的成功解释为反对私人所有权是小型企业的天然所有权形式的一般看法的确切证明，并论证说决定效率的不是所有权而是产品和要素市场的竞争(Nolan1993)。

萨克斯和胡(SachsandWoo,1999)对这种乡镇企业所有权形式的实用主义解释，尤其是它所强调的国家在金融仲介中的优势，持怀疑态度，在1960至1995年间，即使台湾的中小企业遭受著整个国有银行系统的歧视，它们仍表现出充满活力的增长，非正式金融机构自发出现以迎合它们的需要(SheaandYang,1994)。当1979年开始经济自由化时，市场力量(当被地方当局容忍时)导致金融制度创新的能力近来也在浙江省温州市见到。刘(Liu,1992)报告说，当地私人部门所需资金95%由地下私人金融组织，如台会、专业放债户和钱庄提供。不顾地方私人银行对经济发展的重大贡献，政府仍然遵循禁止私人银行业的规定，关闭了许多地方私人银行。(Lardy,1998a,PP53-57)。

一个适当的乡镇企业所有权结构的一般理论应当基於两个主要考虑：第一，直到最近，私人所有权在许多地方被严格控制和歧视。个人所有权在1978年被给予宪法保护，而私人所有权，在中国被认为不同於个人所有权，在1987年才被给予宪法保护。由於企业登记为私人所有面临的歧视，因而(登记的)农村工业的集体所有权是针对歧视的一种自我保护对策。张(Zhang，1993)用「非集体乡镇企业」来称谓合夥、个体和私人企业。他报告说「实际上在与地方政府相关的所有方面(比起)情况相当的集体乡镇企业，非集体乡镇企业往往被歧视」。地方政府表现出对非集体乡镇企业歧视的领域包括：取得银行信贷、获取更大的生产场地，政府对原料和能源的分配，政府协助解决技术问题和创立合营企业。等等。有证据表明，在税收和利润分配方面，非集体乡镇企业面临著被过度勒索的更大风险，地方政府往往比对待集体乡镇企业更随意地对待非集体乡镇企业。

简言之，一些中国专家确认的市场失败不是由私人市场经济固有的无效(象外部性和公共财)所造成的，这些所谓的市场失败实际上是由国家强加的意识形态约束所造成的。特别地，银行因为国家指示而提供给乡镇企业比私人企业更多的贷款，并不是因为乡镇企业内在地更有效，或是因为地方银行认为地方政府是比它们本身更好的风险评估者。

大家普遍同意乡镇企业比国有企业面对著更强的市场激励(包括更硬的预算约束)。萨克斯和胡(SachsandWoo,1999)指出，三种乡镇企业类型的两种，江苏类型和浙江类型，在本质上相当类似於红帽子私人企业。地方官员有私人激励最大化乡镇企业的利润，因为在县、乡镇和村庄各级官员的仕途和薪水受村企业的效益和发展所直接影响(Oi，1995)。又因为当地居民和工人都没有通过合法，正式的渠道去行使他们的所有权的方法。简言之，乡镇企业由地方官员非正式的私有化已经减少委托一代理问题，并导致了乡镇企业比国有企业更有效率。这种私有激励假说解释了为什么彭(Peng,1992)发现农村公共企业和农村私人企业的工资决定过程一样。

如果这种非正式私有化的解释有根据，那么只有地方官员的集体凝聚力不堕落为个人掠夺资产的努力时，乡镇企业继续有效率才有可能。我们看到在1980年代的江苏和山东，集体凝聚力的关键是对这些地区私人企业的严重歧视，在这些地区缺乏隐藏掠夺来资产的经济空间的结果，消除了单个官员掠夺他们所监督的乡镇企业的激励。没有对私有产权的强烈法律歧视，掠夺资产将更随意地发生，通常观察到的非正式私有化的无效率将变得更加普遍。如果这个观点正确的话，决定性的影响是：私营部门相关规模和劳动力流动的逐步增长将最终削弱地方官员反对个人掠夺资产的集体凝聚力的基础(通过为掠夺的资产提供安全的隐藏地)，从而损害乡镇企业的绩效。

1992年初以後，打算改善由1989至91年的紧缩政策造成的农村失业状况，对私人产权的歧视进一步减弱，许多乡镇企业摘掉了它们的红帽子。当中国迈向市场经济的时候，日益增多的私营企业不再觉得有登记为红帽子或集体所有企业的必要，因为在私营和公共部门之间优惠待遇的差别已经缩小范围。但有一个问题，集体部门现在表示说没有它们的帮助，私营企业不可能发展，作为这些公司的所谓「所有者」，党组织通常要求「离婚」的高额补偿或者要求这些公司与国有企业合并(〈私营企业快速行动摘掉红帽子〉，《中国日报》，1994年10月4日)。