资源与考核：条块体制中的支配关系

过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系，是当前条块关系研究面临的新课题。

工作落实中的部门与乡镇

上面对工作落实越来越重视，县级部门就要加强工作的推动力度。部门可做的有两项举措：

一是强化部门设在乡镇、村的“腿”，通过完善部门的组织体系来强化工作落实。在北京平谷区，每个部门不仅在乡镇有自己的站办所，将事业编人员和临聘人员充实进去，在村一级也聘用了专职工作人员，如司法所的司法员、民政办的民政干事、残联的助残员、国土所的国土助理员等。部门的组织体系越完整，力量越充沛，其工作任务落实得就越好。各部门都希望自己有“大长腿”，不断向编办诉苦要编制。

二是强化对乡镇的调动力度，通过乡镇党委政府重视来推动部门工作落实。这就会涉及条块体制中部门与乡镇的关系。部门是主抓业务工作的单位，业务工作需要到乡镇来落实，部门的工作落实情况与乡镇的重视程度有关。乡镇作为一级党委政府，有自己的工作优先主次判断，不会对各部门事务都均衡用力。这样一来，部门要落实好自己的工作，就要竞争乡镇主要领导的注意力，充分调动他们的积极性。虽然部门代表的是县委县政府，它们的工作乡镇不能推卸，但是在级别上，乡镇与部门是同级，相互之间没有隶属关系，部门不能强制乡镇重视自己的工作。

在大部分地区，部门的组织体系还无法渗透村一级，在乡镇也主要依靠乡镇自身的相关力量。因此，部门落实工作主要还是动员乡镇力量。部门可以通过私人关系调动乡镇，例如，某局长与乡镇党委书记私交较好，打电话要求党委书记重视自己的工作。但私人关系具有偶然性，部门需要通过制度规范来调动乡镇，这就涉及条块关系问题。

笔者通过调查了解到，部门对乡镇的调动主要有两种方式：一种是资源调动，一种是考核调动，分别形成了部门对乡镇的资源支配与考核支配关系。

部门对乡镇的资源支配

中部某省M县在全国百强县中排名靠前，自主财政资金雄厚。M县的发展规划是“南工北农”，南部乡镇以发展工业为主，侧重招商引资和工业布局，税收留存较多，可谓财大气粗。北部九镇定位为农业、旅游乡镇，大部分规模企业已搬至南部乡镇。北部乡镇的建设用地指标挪移到南部乡镇，为全县工业发展做出了贡献，县里则统筹向北部乡镇大量转移民生、建设资金。我们调查的H镇，本级税收一年只有3000多万元，上缴后留存的可以忽略不计，M县除包干H镇的人员工资、办公经费外，每年还有5000万元的转移支付，H镇用这笔资金做了大量微民生项目，解决了农村中的许多“小事”，但是较大的水路电气危改等项目，还需要镇村组向上争取项目。

M县因为本级财政有钱，各部门的本级财政预算非常充裕，大大小小的项目非常多。各乡镇尤其是北部九镇都使出浑身解数向各部门争取项目。由于M县本级项目较多，镇村组就不一定需要到省市争取项目。

M县在机构改革后，有26个科局，各科局的每个科室都有大量的项目可分配。项目分为入库项目和非入库项目。入库项目就是进入了县发改委项目库的项目，每个项目都会公开申报指南，有时限、标准要求，为的是杜绝一个工程申请多个项目，套取项目资源。非入库项目是各科局、科室的预留项目，不一定在网站上公布，镇村组依靠内部渠道和社会关系网络获取信息。有的也会公开，但早已“戴帽”完成，或者时限短，许多单位获悉后来不及申请。

由于各科局乃至科室都有项目资源，而这些项目资源又多是竞争性资源，需要镇村组各显神通去争取。科局的项目越多，乡镇对它们的依赖程度就越高，而它们对乡镇的支配力度就越大。因为项目资源的分配是竞争性而非普惠式的，分配权在科局，所以乡镇要发展、建设，要参与同其他乡镇的锦标赛，就要多争取项目，它们就有求于科局。哪个科局的项目越多，乡镇相对于它就越处于被支配地位。

竞争性项目分配强化了部门对乡镇的权力。乡镇要想获得项目资源，至少得做好以下两件事情：

一是同科局及其科室保持联系。调查发现，乡镇对接相关科局、科室的站办所人员任职时间越长，与科局的关系就越密切，也越熟悉科局的工作和运作，可以获取更多的项目信息和资源。科局的工作专业化程度高，工作人员变动较少，而乡镇工作综合性较强，站办所工作人员调动频繁，刚好与相关科局对接、熟悉好，就可能变动工作岗位。这会给乡镇争取科局项目带来一定的麻烦。比如在M县北部，某乡镇主管农业的站办主任一干就是十年起，他跟农业农村局的关系就较为密切、稳定，虽然该镇农业没有H镇发达，农田数量也较少，但每年获取的农业项目资源却是H镇的倍数级。

二是做好科局的每一项工作。科局的每个科室都有项目，每个项目都很重要，乡镇要想获得这些项目，就不得不做好每个科室布置的工作任务，不能怠慢每个科室的工作人员。这是最基础的条件。如果乡镇对某个科局某个科室的工作不上心，致使该项工作在全县短周期考评中排名连续落后，就会给科室主任、分管副局长留下不好的印象，严重的还会给他们的工作添堵。这样，即便人家迫于无奈非得给你乡镇项目，也会往小里给、象征性地给。而做好工作的乡镇，则会得到科局的项目奖励，不仅“戴帽”的项目多，非入库项目的金额也会往高里给。如此，凡有项目的单位布置下来的任务就要认真对待，派下来检查工作的人要认真接待。

做好以上两件事情有利于部门工作在乡镇的推动。乡镇落实好了部门工作，部门下到乡镇的资源就更多，乡镇对部门资源的依赖度就更高，部门对乡镇的支配就越强，从而有利于进一步推动工作。

部门对乡镇的考核支配

在M县，乡镇能不能通过向省市争取资源来摆脱部门的资源支配？不能。因为M县太有钱了，向省市争取的资源根本不可能与之等量齐观。而且也不是所有乡镇都能够向省市争取资源，只有个别有能量的乡镇党委书记（村支书、组长）才能越级跑项目。M县资源体量大，省市的许多项目、荣誉（及后续配套资源）M县的乡镇看不上，因而县级领导不会主动出面帮忙争取，也懒得去构建、维护与省市厅局的关系，因此，省市项目下到M县的就少。各乡镇也就不得不为本县科局的资源所支配。

M县的科局通过资源能调动乡镇，就不需要通过监督考核来督促乡镇落实工作。我们调查到，M县的许多工作都没有纪委监委的介入，具体工作中也较少出现督查督导组，尤其是短周期考核的工作任务少，这给镇村减少了许多工作任务和压力。县级部门正是有资源可支配，使得考核仅仅是指挥棒，而不是推动工作的利器——它们不需要通过考核进行工作动员。

但是，在一般的中西部地区，县级就是吃饭财政，各科局财政预算少，不仅乡镇不能指望县级科局而要向省市争取项目，而且县级科局本身的很大部分精力也是用于向上跑资源。比如，县级发改委除了承担项目整合打包的工作外，还要协助乡镇、其他科局做好项目申请书的包装工作。因此，乡镇在项目资源上不依赖于县级科局，科局对乡镇支配力较弱，同时也缺乏其他的约束手段。在工作推动上，县级科局对乡镇的项目资源激励弱，双方之间的关系就相对平等。乡镇对科局布置的任务既不会置之不理，也不会花百分之百的心思；科局对乡镇的期待也不是百分之百，只要工作能够在大面上不差就行。

在没有资源约束的情况下，科局对乡镇的动员力度较弱，工作“平平过”、差不多就可以。但随着中央强调工作重在落实，各科局也就要重视工作的落实，它们就要着手动员乡镇。

“手里没有米，唤鸡都不来。”没有项目资源，科局便千方百计地将自己的工作纳入县级党委政府的综合考核中，将之转化成县委县政府的工作，由县委县政府布置给乡镇，自己则成了监督考核方。只要部门的某项工作纳入了县级综合考核，该部门就会成为考核组成员，它就有了指挥乡镇的“尚方宝剑”。由于被纳入综合考核的工作越来越多，考核分值小且分散，在最终总分值中乡镇之间相差很小，拉不开距离，使得某项工作分值再小也很重要。乡镇不仅要将部门纳入考核的这一项工作做好，还要将该部门的其他工作也做好，否则握有“尚方宝剑”的部门就可能在自己纳入考核的工作项中给乡镇打低分，影响乡镇的综合排名。

也就是说，只要科局有一项工作被纳入了县级综合考核，它就有了对乡镇的支配手段。相对于资源支配，这是考核支配。随着被纳入综合考核的部门工作增多，握有“尚方宝剑”的部门就越来越多，甚至连团委、妇联、残联等过去十分边缘的部门都有工作被纳入综合考核，或者成为考核组的成员，从而有了支配乡镇的权力。

与综合考核相伴随的是，县委县政府的工作在落实过程中，还会有密度不一的督查督导形式，以推动乡镇按时保质增量完成工作。越是重要的工作，督查室、纪委、督导组越主动介入工作过程，部门还会缩短考评周期、增加调度频次。有些工作一周一考评，几天一调度。微信工作群里工作进度排名的频次就更高了。问责的压力伴随工作全过程。这样，乡镇就不能懈怠，需要满负荷应对部门工作。

部门对乡镇的支配类型及结果

部门只要对乡镇有支配手段，就可以调动乡镇资源落实自己的工作。相较而言，资源支配是一种正向激励的手段，是部门调动下级的一贯做法。在该激励措施下，完成部门工作的主动权在乡镇手中，部门只是布置了任务，并不对如何、何时完成任务做细致规定，乡镇可以根据自己的实际情况完成工作。同时，项目资源多，乡村两级在做项目中会有盈余，也可以增加乡村两级自主支配的资金，增加乡村治理活力。

考核支配是依托县委县政府权威的支配，实质上是一种政治权力支配。在考核支配下，部门只下任务、不给资源，乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气按部门的规定亦步亦趋地工作，缺乏工作的主动性和主体性。被综合考核纳入的工作越多，乡镇的工作量和工作压力就越大，乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。

在M县的资源支配中，也存在一个问题，那就是分配资源的部门容易形成既得利益。项目资源越多，既得利益就越大，要想动既得利益就越难。这样造成的一个问题是，项目资源极其分散，科局内部科室及其工作人员都是既得利益者，使得资源整合利用牵一发动全身，非大魄力、大动作不可为。县委书记要整合资源，就要动县里各科局的既得利益，也要动市里对口部门的利益，这样不仅可能引发上访上告，还可能影响政治前途。

过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系，是当前条块关系研究面临的新课题。

2021年8月9日