监督下乡：问责成为主要的激励方式

在监督问责体系下，县乡政府上下级关系被重塑，上下级政府间的关系不再是利益“共谋”的关系，而是相互卸责的关系。上级为了压实下级责任，必须加大问责力度，一旦出问题，首先向下级追责，追得越大，自己脱卸的责任就越多。下级则可能通过留痕而不是实质性地做好工作来应对来自上级的压力。

责任与监督

十八大以后，为了规范基层治理、推动基层工作落实，对基层干部的激励由以奖励为主的正向激励，转变为问责主导的负向激励。正向激励主要依托以下基础条件：宽松的经济财政权力，便于实施经济刺激；结果导向的考核，政策执行过程有充足的自主权和剩余索取权；任务与激励相匹配，重要任务配套政治强激励。这些条件在十八大以后逐渐被改变，财政规范管理限制经济刺激，过程监控、细则管理框限基层行为，任务讲究对标落实而不讲轻重，政治激励与具体任务脱钩。

在这种情况下，一方面，基层对干部的正向激励措施减少，而基层干部承担的任务却在增多。另一方面，落实任务被认为是具体部门、科室及岗位的责任，推动工作落实就是要推动基层干部履责，隐含着不需要额外的激励的意思。那么，在正向激励缺少的情况下，要基层干部完成较多的任务，就要加强对干部履责的监督，对没有很好履责的干部给予问责。问责作为一种负向激励方式，也就成了当前基层主要的激励方式。基层干部因为害怕被问责而履行责任。十八大以后，从中央到地方形成了一套完整的监督问责体系。

乡镇是工作落实的一线，县级党委是实施监督问责的主体。从县乡调查来看，一项任务或某个岗位至少包含三项责任：一是做事的责任，即所要完成事项、任务的属性要求；二是履职的责任，即职权行使过程中的规范要求；三是表态的责任，即党员干部完成任务过程中的政治要求。一岗三责，每做一件事情都有三套责任压身，以推动基层干部完成任务。

责任体系需要监督体系来落地，基层监督体系也包括三方面，分别是督查、巡察和督察。督查对应的是做事的责任，督察对应的是履职的责任，巡察对应的则是表态的责任。所以，虽然督查、巡察和督察都有督导检查的意思，但是所督的内容不一样：督查督的是“事”，督察督的是“职”，巡察督的是“责”。三者各有分工，又相互联系。

督查督事

所谓“督事”，就是督促责任人按照事务属性完成任务。督查是党委政府或条线部门对其所布置工作完成情况的督导检查，属于业务督查。在县一级，县委和县政府分别设有督查室，督查室与考核办往往在一起，以增加督查的力度。随着两项工作任务的增加，许多县市倾向于分开设立。县委督查室主要督查的对象是上级党委交办的任务、县委年度中心工作和县委书记推动的工作。县政府督查室督查的是上级政府及其督查室交办下来的任务、政府工作报告中的重要事项和县长推动的工作。县委书记、县长批示过的事情一般不由督查室来督查，而由秘书“盯着”，以有更及时的反馈。

中央部委一般在办公厅下面设有督查室。前些年，省市厅局为了推动工作也纷纷设立督查室。由于严重干扰基层工作，2019年初以后省市厅局的督查室被逐步撤销，改由省市政府督查室或发改委督查室联合督查。联合督查因为针对的事项较多，督查的力度不大，各厅局便将督查工作改为检查工作，依然下去督导检查，但由于权威性不足，督导的效果大为下降。县一级部门没有督查室，督导工作也多为检查形式。督查之所以有权威性，是因为它代表的是党委政府，督导检查的结果可以直接呈现给党政一把手。检查工作则是部门内部事务，如果发现工作中有违纪违法情况，再将案件移交相关机关，以起到震慑作用。

督查室会对所督查事务进行轻重缓急分类，紧急事务亮红牌督查，次急的黄牌，再次的则是蓝牌。不同等级的事务，督导的力度不一样。督导的内容包括工作任务的时间、数量、质量、程度、进展等要求。比如，紧迫的事情有时间要求，就要对进度进行督导检查，没有完成阶段性任务则督促加快速度。又比如质量，工程质量要达到某标准值，未达到则下达整改通知书，限期整改以达到要求。

督查的任务分两种：一是规定督查，督查室根据重点任务的安排开展督查；二是根据主责部门或第三方反映的情况，对有问题的任务进行督导检查。具体的督查方式包括调研和暗访，了解情况后撰写报告，向责任方反馈意见，要求在特定时间内出整改意见。整改反馈后，督查室还可能进行回访，检查整改落实情况，再将情况向县委或县政府汇报。如果主责单位整改不到位，就要找出原因。如果是客观原因，则继续解决客观问题；如果是主观问题，比如态度问题，或是违纪违法问题，则将问题线索移交。督查实现闭环。

督察督职

所谓“督职”，就是督促责任人按照职权规范完成任务。“督察”与“督查”一字之差，区别在于，后者是督促检查的意思，前者带有监督检查的意思，具有指导和监督检查执行政策、规章、制度的功能。国家一些部门设有督察室，如自然资源部设“国家自然资源总督察办公室”。到基层，能用督察的只有县市党委和纪委。县市党委只有在针对某些重大问题时才会组织督察组，而纪委是专门的督察机关。

纪委是执纪监督部门，主要是监督检查任务完成过程中是否存在违纪违法情况，即履职是否越位。若存在违纪情况，则给予问责；若存在违法情况，则移交司法机构。所以，纪委督察主要是纪律监督，问责由纪委执行。

纪委督察分日常督察和专项督察两种。日常督察是针对具体的问题线索，对某些个人或政策执行情况进行监督检查；专项督察是指对辖区内重点工作、重点任务以及重点领域进行监督检查。前者是找证据，实施问责。后者是检查执行过程中是否有违纪违法情况，以及督促按规范执行。

正是因为纪委有执纪监督和问责的职能，县里许多工作的推动都有纪委的身影，甚至直接由纪委牵头推动。工作推行有纪委在，下面就不敢胡作非为、怠慢工作。纪委督察在规范政策执行、整肃基层行为方面起到了很大作用。但实践中也有些问题，比如，有些地方纪委执纪监督内容比较宽泛，受长官意志影响较大，县级党委为了推动工作，容易滥用纪委督察利器，加大问责力度，基层干部带着压力干工作。另外，一些地方纪委督察还容易将纪律问题变成政治问题，泛化问责。

巡察督责

所谓“督责”，就是督查责任人是否按照政治要求完成任务。党的巡视条例规定，中央省市党组织建立专门机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督。县市则称其为“巡察”。县级党委成立巡察领导小组，设办公室一个，即巡察办，负责领导小组日常工作；另设四个左右的巡察小组，负责巡察工作。

巡察是政治巡察，要解决的是下级党组织的政治问题。政治问题会在具体的工作中体现出来，巡察可以通过对事的巡察来透视政治问题，也就是责任人作为领导干部的政治责任问题，具体表现就是领导干部有没有“四个意识”、有没有“四个自信”等。所以，巡察组会通过对重要工作、关键领域的巡察，来发现问题线索。例如，当巡察组发现某项工作停滞不前时，会寻找原因，如果是客观原因，则跟督查工作一样责令责任方整改，回头看是否还是如初。若发现是领导干部意识不够、责任不强时，则是政治态度问题，则需要提交给巡察领导小组，由巡察领导小组来评判是否需要交给纪委进行问责。

从“共谋”到“卸责”

督事、督职、督责，虽然各有分工和侧重，但在具体实践中，有逐渐向问责靠拢的趋势。督事的督查室组织督查时经常将专职问责的纪委捎上，纪委则把党委政府、巡察组的活儿也一并干了，这容易把问题归结为主观因素、思想问题、站位问题。

基层监督问题体系的构建和完善，把任务推动的责任压实在基层，有利于工作的推动和落地。同时，在监督问责体系下，县乡政府上下级关系被重塑，上下级政府间的关系不再是利益“共谋”的关系，而是相互卸责的关系。上级为了压实下级责任，必须加大问责力度，一旦出问题，首先向下级追责，追得越大，自己脱卸的责任就越多。下级则可能通过留痕而不是实质性地做好工作来应对来自上级的压力。

2020年12月9日