从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的乡镇党委书记的权力运行提供了基础。如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。

党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。

“乡镇没有两个一把手”

某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。

在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”，这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。

在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有扮好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。

镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

乡镇部门不健全不独立

乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。

在具体工作上，虽然乡镇党委书记和班子其他成员有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅和在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。

这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。

比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。

党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。

之所以如此，最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是，在乡镇一级的政府部门，一方面，部门是不完整的，即并不是所有的部门在乡镇都有设置；另一方面，这些不完整的部门，大多也是县级部门的派出机构，它们没有独立的行政职能，其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动它们。

垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。

那么，在实际工作中，垂直站所与乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性，站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作；二是长期交往中的私人或工作关系，乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他的问题，上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。

就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级，班子成员虽然有排序排位，但是不存在直接的上下级隶属关系，就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作，副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面，而他又没办法动员派出所时，副书记就可以利用与派出所的关系，请派出所配合该班子成员工作，等下次副书记需要该班子成员干活时，对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力最强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。

归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。

乡镇党委书记的硬作风

担任过乡镇党委书记的人彼此之间就像过去同年考上进士一样，因这种共同的经历而有较强的身份认同。譬如省厅某个副厅级干部与某个处级干部碰在一块，聊到后者当过党委书记，前者说“我也干过”，问“你什么时候干的”，后者说某年到某年，前者说“哎呀，您还是前辈啊！我××年才开始干呢”。二人话题投机，互生好感。干过党委书记是一种具有强烈自豪感的资历，也是向上晋升重要的履历。但仅做过乡镇长却不是基层最好的履历，也不能引发较强的身份认同。

虽然乡镇政府属于最基层政府，部门不齐全，责权利不匹配，但它的事情是综合性的、全局性的。党委书记掌管着乡镇全方位事务，既要协调乡镇层级的利益关系，还要沟通村镇县关系。能够做到乡镇党委书记和做了几个乡镇的党委书记的人都有几把刷子，是全能型、复合型领导人才。

乡镇党委书记的工作除了要对接上面、向上跑资源外，主要就是做群众工作，将农村复杂的事情摆平，同时将乡镇一班子人马拧成一股力量为乡镇干活。农民和乡镇干部都不是文绉绉的人，乡镇党委书记跟他们打交道需要讲究策略。

乡镇是最基层的一线，上面各个部门的事情都得在这里贯彻下去。但是，乡镇一级责权利又最不匹配，乡镇干部事情很多、责任很大，而职权却很小。要把事情办好，乡镇干部、乡镇党委书记就得在机制、手段、技术、方式、方法上创新。所以，经过乡镇党委书记岗位锻炼的人，在治理技术上、群众工作上、资源动员上、关系协调上、政治技巧上都是好手。

相较而言，没有做过乡镇党委书记的委办局长，他们管的是专业技术方面的事务，面比较窄，所能调动的资源不全面，面对的事情没有乡镇复杂，负的责任也没有乡镇大。委办局的事务更多的是按照法律法规或技术技能标准来操作，多数属于标准动作、自选动作，自主空间不足，其所治理事务的后果、风险一般在预测范围之内。委办局的治理事务也较为单一，治理对象较为确定，其内部利益关系也较为简单，额外的治理事务、突发性的治理事件很难发生，处理的利益矛盾不是很尖锐。那么，一直在委办局线上待的领导，无论在视野、魄力上，还是在应付突发事件、群体性事件的能力上，都难以与乡镇党委书记匹敌。

所以说，乡镇党委书记基层经验丰富，政治技巧娴熟，关系动员手段高超，行事风格果断，能够独当一面。

县级党政关系

如果说在乡镇只见书记不见乡镇长的话，那么，到县一级，党政关系就要复杂、实质得多。县级党政关系体现在两个方面：一是党委与政府的关系，二是县委书记与县长的关系。

县级党政关系要实质性得多，因为县级政府的部门是完整的，行政职能是独立的。县政府及其部门作为独立于党委系统的一套体系，有正式的法律制度规范其权力运行，县长是政府行政首长，各委办局长由其签发任命书任命。在这个意义上，县长有调动委办局资源、行使行政职能的权力。

县级党委及县委书记管理的是党务系统，对县域进行政治、组织和思想领导，不涉及具体行政职能。但在实践中，党委统揽一切、协调各方，形成“党委领导，政府主导”的治理局面。党委与政府的关系并不是相互独立的系统，党委较深地介入具体的治理事务之中。县委书记作为县里的一把手，要具体领导县域经济社会事务发展，将自己的意志变成县域发展思路。实践中，操作不好势必造成党委与政府在权力、职能分配上错位，造成县委书记与县长分工协作上的张力。

县级党委介入政府事务主要有几个措施，其中之一是县委常委分管政府事务，每个常委分管一部分政府部门的事务，各部门向常委负责，分管常委承担分管责任。县政府系统各副县长也对各部门有分管责任。这就可能形成双重分管的局面，使各部门分别向党委和政府分管领导负责，增加了管理层次，加大了行政成本，还可能因县委分管领导与政府分管领导意见不同而导致政策无法执行。

党委还通过党委的协调部门介入政府事务。这些协调部门包括政法委、宣传部、农工部等，协调部门扮演着领导和牵头的角色，过去有的协调部门还掌管着所协调部门的人事权。

党组织是党委对政府各部门进行政治、组织和思想领导的重要组织载体，也是介入政府事务的主要渠道。在政府及各部门中都要设立党组织，县长是县政府党组的书记，各部门的主要领导（有党员身份者）是部门党组的成员。县级党委通过党组及其成员来贯彻自己的意志。

对于县委书记来说，除了通过上述组织方式介入政府事务外，还有两种方式来影响和调动政府部门：一是配置干部，二是设立临时机构。

党管干部是党的一项重要原则。在县一级，党管干部主要体现在县委书记有决定和配置县域内副科级以上干部的权力。副科级以上干部的任免需要常委会通过，主要决定权在县委书记手中，其他常委有推荐干部的权力。县委书记通过任免重要委办局一把手来调动政府部门，这些一把手围绕县委书记的思路来行使职权。

设立临时机构来集中办理一些临时性的重要事务，是中国共产党重要的工作传统，也是行之有效的治理工具。在县域治理中，设立临时机构也是政府权力向党委集中的重要方式。县委书记就可能通过常委会的组织形式成立临时机构，将县政府及部门一些重要事务的治权和事权转移到临时机构中来。县委书记可以担任重要临时机构的负责人，也可以任命其他人担任负责人。临时机构向县委书记负责。

在县域，县委领导、政府主导的治理格局已经形成。但是，毕竟政府是一个独立的系统，行政职权掌握在政府及部门手中。实践中，可能出现这种局面：县委及县委书记做出了决策，政府及部门可能不执行或选择性执行。在县级领导架构下，县委书记管干部，县长是财务“一支笔”。县委书记要用钱，需要县长签字。如果县长不签字、不批钱，县委书记做出的决策也就执行不了。即便财政局局长认同县委书记的决策，但是没有县长签字，财政局局长也就没有权力动用财政的钱。

例如，在某县，2013年国有企业下岗职工上访要求购买社保，县委书记从信访维稳和关心群众的角度在常委会上做出妥当安置下岗职工的决策。但因经费需上亿元，县长认为拿出这么多钱会妨碍县里其他事业的发展，对县委书记的决策不以为然。但是，县委书记的决策又不能不执行，于是县长就划拨了一两百万“意思了一下”，使得这项决策变成了烂尾决策。

委办局长有时也会“软对抗”县委的决定。部门有自身独立的利益，它们要对接上面的任务、政策和法规，同时又要实现县委书记的治理意图，二者可能发生矛盾。一般时候，委办局长会尽力为县委书记跑前跑后。但是，如果要踩线或越线，矛盾就会很大。或者，委办局长就是县长提拔上来的人，不乐意为县委书记跑前跑后。在这两种情况下，委办局长会以法律规章的名义敷衍县委书记。

以上表明，政府科层制越发达、条线部门越独立、依法行政越严格，县级对政府部门的动员能力就相对越弱。

2016年11月22日