（二）民主决策的一个范例

建国初期，毛主席对重大问题的决策是很谨慎的，对不同意见也很尊重，新区土改保存富农经济政策的形成过程，就是突出的一例。那时，在我们党内，可能还没有几个人听说过国外有一门叫“决策科学”的学问，当然也没有人使用现在流行的决策程序民主化这样一些概念。但是，毛主席和党中央当年关于富农政策走群众路线的决策过程，却为决策程序民主化提供了一个很好的范例。我们现在就比较详细地来谈谈这个过程。

如前所述，毛主席和党中央在考虑斯大林的主张以后，对新形势下的富农政策问题，已有了初步意见，但并不匆忙决策，而是广泛听取各中央局和省、市、区党委的意见。

3月12日，毛主席致电邓子恢（中南局），并告林彪（中南局）、饶漱石（华东局）、叶剑英（华南分局）、彭德怀（西北局）、邓小平（西南局），除同意邓子恢同志不随林彪来京开会外，重点是请他们就正在召开的各省负责同志会议，征询对待富农政策的意见电告中央。电报说：

“在今冬开始的南方几省及西北某些地区的土地改革运动中，不但不动资本主义富农，而且不动半封建富农，待到几年之后再去解决半封建富农问题。请你们考虑这样做是否有利些。这样做的理由：第一是土改规模空前伟大，容易发生过左偏向，如果我们只动地主不动富农，则更能孤立地主，保护中农，并防止乱打乱杀，否则很难防止；第二是过去北方土改是在战争中进行的，战争空气掩盖了土改空气，现在基本上已无战争，土改就显得特别突出，给予社会的震动特别显得重大，地主叫唤的声音将特别显得尖锐，如果我们暂时不动半封建富农，待到几年之后再去动他们，则将显得我们更加有理由，即是说更加有政治上的主动权；第三是我们和民族资产阶级的统一战线，现在已经在政治上、经济上和组织上都形成了，而民族资产阶级是与土地问题密切联系的，为了稳定民族资产阶级起见，暂时不动半封建富农似较妥当的。

关于暂时不动富农的问题，去年十一月政治局会议中，我曾提出过，惟未作详细的分析和未作出决定，现在已到需要作决定的时机了。决定之后，需要修改土地法及其他有关土改的文件，并颁布出去，以利新区各省土改干部的学习，方有利于今年秋后开始土改，否则将错过时机，陷于被动。因此，不但请中南局，而且请华东局，华南分局，西南局，西北局的同志们对此问题加以讨论，并请将此电转发所属各省省委各市市委加以讨论，将赞成和反对的意见收集起来迅速电告中央，以凭考虑决策，是为至要。”

3月30日，中央致电各中央局，就土地法大纲中若干问题征询各中央局的意见。电报共提出14个问题，其中将近半数的问题与富农政策有关，例如：土改可否分为两阶段，两阶段的间隔时间不是几个月，而是几年？第一阶段中立富农，对富农土地财产一律不动，照此办法，无地少地农民能分到多少土地？如只分富农出租土地，其余土地财产一律不动，能否达到中立富农之目的？照此办法，连同没收地主之土地加以分配，无地少地农民又能得到多少土地？不动富农时，雇工可否不分地，而只适当地改善其工资待遇？佃富农是否可以参加农会？

毛主席和中央分别征询意见的电报发出后，各中央局，新区和部分老区各省委、区党委，部分地、县委，一些中央委员，纷纷复电中央，或将意见报告上级党委，一致同意毛主席关于保存富农经济、在政治上中立富农的政策。有些电文还对毛主席所提三点理由作了补充。补充意见主要是：

新解放区地域辽阔，干部力量薄弱，基层组织严重不纯，土改中不动富农可以避免弄乱。

可以缩小打击面，最大限度地收到孤立敌人、团结多数的目的。福建省委通过典型调查测算，打击面可从10％缩小到5％。中南有些地方测算，可缩小到3％到5％。河北省委认为，这样做，在国际斗争中也会产生有利的影响。

不动富农土地，在一般地区对贫雇农影响不大。福建典型调查：一个村，如动富农土地，贫雇农每人分地2.2亩；不动富农土地，分地1.9亩。另一个村，动，分地2.4亩；不动，分地2.08亩。安徽阜阳潘寨村，动，分地2.68亩；不动，分地2.4亩。

—可堵死损害中农利益的一个重要漏洞。富农和富裕中农的界限，是农村划阶级的难点。历次土改中虽然都强调保护中农、团结中农，但中农还是常常被侵犯受打击，重要原因之一，就是把有轻微剥削的富裕中农错划成富农。现在，规定富农经济不动，划阶级时，就有可能避免这样的错误，即使这样的错误再出现，也容易纠正。

—有利于农业生产的尽快恢复和发展。因为，中农的生产情绪对农业生产有着举足轻重的作用，富农经济不动，中农安心了，就对发展农业生产有利。川北区党委还认为，这对渡过一二年内的经济困难有很大好处。

河北省天津地委还发表了这样的意见：不动富农经济是路线问题，而不是策略问题，因为富农是农村的资产阶级，新民主主义社会既然允许民族资产阶级存在，当然农村就应允许富农存在。过去消灭富农是错误的，党内应进行检讨，但党外不能讲，应承认农民过去分富农的土地是合法的。华北局接到天津地委报告后，认为意见有正确的地方，也有不正确的地方。因为中央要听取各种意见，华北局对天津地委的意见未加评论，据实转报。由于各中央局和各省委、市委、区党委迅速表态，同意新区土改实行保存富农经济、在政治上中立富农的政策，中央于4月20日电告中南局、华东局、西北局：从现在起，即可向群众口头宣传土改中不动富农的土地和财产，以稳定富农的生产情绪。4月26日，中共中央发布的《庆祝五一劳动节口号》，第21条为：“在今年秋冬实行土地改革的地方，将地主土地分配给无地少地农民，并同样分给地主一份；在土地改革中坚决联合中农，不动富农的土地财产。”4月29日在北京庆祝五一劳动节干部大会上，中央人民政府刘少奇副主席在演说中宣布：今后的土地改革“不动富农的土地财产”。

各级党委在一致拥护毛主席、党中央提出的保存富农经济的基本政策的前提下，有一个争论：不动富农的土地，是否包括富农的出租地？这个问题，同毛主席提出的暂时不动半封建富农，待几年之后再去解决半封建富农问题，有着密切的联系。因为富农半封建性土地关系的主要特征是：一方面自己参加主要劳动，另一方面又有部分土地出租。因此，如果规定出租土地要动，那么半封建富农的土地关系一下子就消灭了，无须再等几年才去解决。

从现在保存下来的5个中央局（缺西南局）和一些分局、省委、区党委给中央的复电看，华东局、西北局、华北局认为，不动富农的土地财产，应当包括旧式富农的出租地；中南局和东北局认为，旧式富农的出租地还是要动。在省委、区党委中，也是两种意见。在中南、华东两个大区中，主张富农出租地要动的，有江西、湖北、湖南、浙江省委，山东分局，苏北、皖北区党委；不赞成动的有广西省委和皖南区党委。西北地区，陕南区党委认为出租地要动，其他省委和大市委、区党委不赞成动。李立三同志也写信给毛主席，认为佃富农的土地和半封建富农的出租地不能不动。关于佃富农问题，他说，佃富农的土地一般是从地主那里租来的，地主土地要没收，就不能不从佃富农那里抽出土地了。

所有主张动富农出租地的电报和信件，都有一个共同理由：不动富农出租地，光靠没收地主的土地和公地，不能满足贫雇农的土地要求。不赞成动富农出租地的理由，则多是：动了，社会震动大，也解决不了大问题；贫雇农的困难，可从发放贷款、扶持生产、社会救济等方面解决。华北局4月22日复电中央，提出的理由是：“根据过去华北的经验，富农出租土地数量不大，动了得不偿失。土改后，可鼓励其自耕或雇人耕种，逐渐改变其封建剥削，中间亦不抽补变动。直至到了社会主义时期，再去彻底解决富农问题。”这封电报说明：华北局是既不赞成动富农出租地，又不赞成过几年再“割一次韭菜”的。毛主席将华北局的电报转发给各中央局研究，新解放区一直发到县委。宁夏省委4月21日致西北局的电报，介绍了宁夏的特殊情况：除国民党将领马鸿逵独占了近10万亩土地外，一般地主很少，富农更少。有些地方还有富农租种贫农土地的。因此，对宁夏来说，富农出租地动不动，对贫雇农分配土地多少影响甚微。

在两种不同的意见中，毛主席特别重视中南局邓子恢和华东局饶漱石的意见（1950年秋后第一批土改的新解放区大部分在中南、华东）。

邓子恢同志于3月16日、3月25日、4月25日3次致电毛主席，主张富农的出租土地应该拿出来分配，实行新的“中间不动两头平”的土地分配原则，即中农、富裕中农的土地和新式富农、旧式富农的自耕地不动，而由贫雇农和农村手工业者将地主土地、公地和富农的出租地加以平分，地主也分一份。邓子恢同志在这里所以把他的意见叫做“新的中间不动两头平”的原则，是因为1949年夏由他主持的华中局曾提出过一个“中间不动两头平”的原则，那时所讲的“中间”，只指中农包括富裕中农；“两头”，一头是贫雇农，一头是地主富农。此项分配原则，于1949年8月10日中央批复同意。

邓子恢同志4月25日的电报，对他的新的“中间不动两头平”的原则，即富农出租地也应拿出来分配的主张，详细申述了5条理由：（1）江南各省土地集中情形，已不如大革命前，特别是老苏区及其周围更加分散。在这里，地主富农土地只占1／3左右，自己不劳动、单靠收租吃饭的地主很少。许多地主在苏维埃革命失败后，对反革命无信心，在反攻倒算中抓到一把钱后，即转到城市作投机买卖。这类地区土地分散是很自然的。（2）因为土地分散，如不动富农出租地，则贫雇农所得，比之按人口平分标准要少20％以上，湖北调查要少30％。同时，由于阶级界限难划，富农出租地不动，许多中小地主可能混到富农、中农中来，使可分配的土地更加减少。（3）由于可分土地太少，不能满足贫雇农要求。其结果会使贫雇农积极性减低，有些地方甚至土改运动都搞不起来。这不仅政治上不利，将来在生产上也有极大不利。（4）中立富农及稳定富农的生产情绪，单从经济上很难达到。除经济上适当照顾外，还要加上政治条件，如贫雇农充分发动，中贫农紧密团结，对恶霸地主适当惩办等。如富农出租地不动，一方面贫农议论纷纷，另一方面富农也不会相信我们让他长期保持这份非分之财，从而怀着不安情绪，这对中立富农反而不利。（5）现在不动，过一二年再动，会使中农产生“割韭菜”的疑虑，对生产不利；法令规定不动，农民起来要动才动，容易被动，不如法令明确规定动富农出租地为好。

4月30日，毛主席将邓子恢同志4月25日的电报转发给饶漱石，征求饶的意见。5月1日，毛主席电复邓子恢同志，并告饶漱石：“鉴于富农出租地数量不大，暂时不动这点土地，影响贫雇农所得土地的数量也不会大，现在我的意见仍以为暂时不动较为适宜。”“但你们可根据你们自己的各项意见起草一个土改法令草案”。“如华东，局是赞成暂时不动富农出租土地的，则请华东局起草一个和华中不相同的土改法令草案，以便在中央会议上对照讨论。”

5月3日，饶漱石电复毛主席：“不动富农出租土地对贫雇农所得土地数量影响不大，但对团结多数、巩固政权、发展生产、避免搅乱，益处很多，因此，我赞成不动富农出租土地。”他还说：富农出租土地在减租与公粮累进条件下，估计数年内可能大部廉价转到佃农手中，故对内对外似应宣传不动富农土地财产为有利。如果宣传暂时不动，一二年后再动，则不但领导上可能被动，而且对生产亦可能产生若干不良影响（即发生“割韭菜”的顾虑）。根据毛主席批示，中央将饶漱石复电转发中南局、西南局、西北局、华南分局研究。

从邓子恢同志4月25日复电和饶漱石5月3日复电看出，尽管他们对动不动富农出租地持不同意见，但都不同意毛主席提出的富农出租地暂时不动、过几年再动的意见。

中南局、华东局各拟一个土地法草案是3月间提出的。中南局拟定的《中华人民共和国土地法草案》于5月13日报送到中央。草案第八条规定：“富农的土地财产不动。对富农土地之出租部分，得按减租办法减租。如某些地区贫苦农民所得土地太少，不足维持最低生活者，得经省人民政府批准，酌情征购富农出租土地的一部或全部（但征购后，应保持富农所有土地不低于当地中农水平）。”随草案附送了中南局的一份说明。关于第八条，说明文写道：中南有占人口2／5的地区土地较为集中，不动富农出租地，贫雇农所得土地可达全村平均数85％—95％，有的还可超过全村水平；另有占总人口2／5的地区，土地虽较分散，但富农出租地也不多，即使动了，贫雇农所得土地也增加不了多少。这两类地区都可以不动富农出租地。但有局部地区情况特殊，一种是富农占地太多，甚至超过地主，不动富农出租地，贫雇农每人每年要差三四个月口粮；一种是乡村没有地主，公田也少，不动不能解决贫雇农生活问题。因此，这些特殊地区富农出租地就需要动一动。华东局拟定的《土地改革条例草案》是5月15日经由中央政策研究室副主任廖鲁言同志带回上报中央的。草案第七条关于富农政策，只有一句话：“不动富农的土地财产。”饶漱石还就财经工作和土改的一系列问题，托廖鲁言向毛主席捎来口信。其中关于富农问题，他建议：“可否对富农土地财产明确宣布不动，而不说暂时不动。”

5月底、6月初，中央召开上改工作会议，讨论中央政策研究室提出的《中华人民共和国土地改革法》（草案）。关于对富农的政策，多数同志同意基本采纳中南局的意见，只是将“酌情征购富农出租地”中的“征购”改为“征收”，文字也略加变动。华东局参加会议的刘瑞龙、谭启龙二同志表示：富农出租地还是不动为好，但也同意基本按中南局的方案写，因为那样写，并不是一定要动富农出租地。

6月6日到9日，党的七届三中全会开会。8日，邓子恢同志发言，表示完全拥护党中央改变过去征收富农多余土地的政策，说“过去我个人在这一点上还没有想得太通”，现在完全理解了。但是，他认为对富农出租的土地还要有条件地动一动，全部不动，在土改进行当中还有困难。同一天，饶漱石发言，仍然不同意在不动富农土地财产后边加一个尾巴。他说，根据华东情况，不动富农出租土地，贫雇农所得土地占全村平均数的60％到70％；如果动，也不过只占70％到75％。他认为发展工业才是解决贫雇农困难的基本方法，不能过多地在土地分配上打主意。刘少奇同志在发言中提出一个问题：如富农大量出租土地，那还算不算富农？他认为，如果大量出租土地，自己也种50亩，那就是半富农半地主。还有这样的情况：假设有一个人，40亩地完全出租，这就是小地主，土地要没收；可是，另一个人，他有90亩地，出租40亩，自种50亩，如果后者这40亩地不动，那同前一个人比较，就有些不公平。如果法令规定不动富农土地，而有些尾子又要调整，这样，富农土地不动的规定就很难站得住了。因此，他认为，不动富农土地，不要说得太死。

经过党的七届三中全会、政协全国委员会第二次会议的讨论，最后由中央人民政府公布的《中华人民共和国土地改革法》第六条，分三段表述了党和政府对富农采取的新的政策。全文如下：

“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯。富农所有之出租小量土地，亦予保留不动；但在某些特殊地区，经省以上人民政府的批准，得征收其出租土地的一部或全部。半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕和雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地。富农租入的土地应与其出租的土地相抵计算。”

毛主席在七届三中全会的报告、发言和总结，关于土改问题，中心是讲了对《五四指示》以来，特别是1947年以来各根据地土改的评价。他认为，那时的错误，包括对富农“扫地出门”等“左”的做法，都是由于没有经验，不会划阶级造成的，不要再拿到三中全会上来打屁股了。不要因为今天对富农实行新的政策就否定过去在战争条件下实行平分富农土地政策的正确性。会后，审查刘少奇同志将于6月4日向政协全国委员会作的《关于土地改革问题的报告》时，针对当时已经出现的一种错觉，在关于保存富农经济一节，毛主席加了一段文字，说明在两年前，在战争谁胜谁负问题没有解决，富农还倾向地主、国民党一边，而战争胜利又要充分满足贫雇农的土地要求时，征收富农的多余的土地和其他财产是正确的。少奇同志的报告还指出：“我们所采取的保存富农经济的政策，当然不是一种暂时的政策，而是一种长期的政策。这就是说，在整个新民主主义的阶段中，都是要保存富农经济的。”（《刘少奇选集》下卷，第40页）这个论述，事实上回答了暂时不动半封建富农、过几年再处理半封建富农问题的观点，符合共同纲领，也符合毛主席在民主革命过程中关于富农政策的一贯思想。

从上述决策全过程看到：毛主席对于土改中怎样处理富农问题，本是胸有成竹的，党中央对这一问题也没有明显的不同意见，但中央并没有仓促决策，而是广泛征询各级党委和民主人士的意见。碰到不同意见，不是加以批评，而是耐心倾听，接受其正确部分。经过调查研究和广泛讨论，证实某些分歧意见是各以不同的农村情况为依据的，就在保持基本政策统一的前提下，具体问题的处理允许各地因地制宜，不搞全国“一刀切”。在和平时期，在重大政策问题上，采用这种充分走群众路线的决策方法，有多方面的好处：一、可以做到集思广益，防止不应有的疏失，使决策更加正确周全，更加照顾到有特殊情况的地区；二、通过各种意见包括不同意见的交换、比较和讨论，有利于统一全党的思想，使正确的政策得到贯彻落实；三、通过民主讨论，可以收到教育干部、提高干部政策水平的效果。因此，当年毛主席和党中央关于富农政策的决策经验，对于今天我们推进决策民主化、科学化仍有指导意义。