如何做好非中心工作：以项目为抓手

重要政策推动靠的是党委政府的权威。一般政策推动则主要是靠项目激励，包括项目下拨、专项激励、政策优惠等。推动政策执行的上级部门要给下级部门实际的好处，下级部门才有推动政策落地落实的积极性。当然，政策推动还有个动力是督导检查和考核评比，但是部门对一般政策的督导检查和考核评比对下面的推动力度不大。

公共政策分类

根据不同的标准，可以对公共政策给予不同的分类。从政策涉及的领域、部门角度，可以将之划分为综合性政策和专门性政策。综合性政策涉及多个领域或部门，会对不同领域或部门的群体造成影响，政策推动或执行需要多部门配合和协作。如社会信用体系建设，涉及财政、金融、交通、航空、教育、税收、通信等多个领域或部门，是一项综合性工程，需要对应综合性政策。专门性政策则是由部门制定的只涉及该部门专业事务的政策，具有单一性、专门性和专业性的特点，政策推动或执行一般不需要动员其他部门。如基础教育减负政策是教育部门制定的只在政府内部运行的一项专门政策。

从政策的重要程度来看，可以将政策分为重要政策与一般政策。重要与一般之分，区别在于政策是由部门推动落地落实，还是由党委政府推动落地落实。一般来说，政策都是由部门制定和推动落地落实的，但是一些重要的政策会转化为党委政府的政策，由党委政府来推动落地落实，以增加推动落地落实的力度。党委政府主要领导的注意力是有限的，只有真正重要的政策才会引起他们重视，才会转化为党委政府的政策。可以说，重要政策的推动主体是党委政府，一般政策的推动者是部门。

综合性政策和专门性政策都有重要与一般之分。两种分类方式结合起来，就可以将政策划分为四种类型，分别是重要综合性政策、重要专门性政策和一般综合性政策、一般专门性政策（见表2-6）。

表2-6　综合性政策与专门性政策之划分

重要政策

重要综合性政策，如扶贫、环保等，涉及多个部门，由党委政府推动落地落实，主责部门（扶贫办、环保局）负责政策制定、协调和评价工作。本级党委政府将该类政策作为重要政策予以推动，相关部门和下级党委政府就会将该政策作为中心工作来对待。下级党委政府和相关部门在落实该类政策时，是向党委政府负责，而不是在给主责部门做事，因此它们会调动资源落实好该政策。为了推动重要综合性政策落地落实，党委政府一般会成立相关临时机构，由党委政府主要领导担任负责人，并在主责部门设立办公室，主责部门主要领导任办公室主任，负责召集、协调、落实等工作。

重要专门性政策，如计划生育，政策的制定和执行主要与计生委（办）有关，但因为该政策从中央开始就是“国策”，下面各级党委政府都将其作为中心工作来推动，因此它不仅是计生部门的事情，而且是党委政府的重要事务。上级党委政府在考核下级党委政府时，计生工作不但占据较大分值，而且是“一票否决”工作，因此各级党委政府都很重视该项工作，在政策推动落地落实过程中会层层加码。到乡镇一级，计生工作就成为党委政府最重要的少数几项工作之一，乡镇会调动最主要的资源和最精干的力量去完成该工作。

承担重要政策制定、执行和评价功能的部门，会成为党政各部门中的重要部门，其主要领导在同僚中的政治地位会比较高。例如，江西省某省委书记在任期间，主要做的事情是推动全省植树造林；省林业厅作为主要的政策制定者和评价者，从一个边缘部门一举成为最耀眼的部门，林业厅厅长一度成为全省炙手可热的政治人物。精准扶贫政策实施以来，各地尤其是深度贫困县都围绕脱贫攻坚来开展各项工作，精准扶贫政策成了各县市工作的总抓手，原本没什么存在感的扶贫办成为全县资源的总调度单位，掌握着全县各单位、机构扶贫好坏的评价权力，其他部门、单位都得罪不起。江西某县县委书记想在生态建设上出政绩，绕开生态环境局（垂管单位，难以调动）成立“生态文明建设办公室”，统筹全县的生态建设工作，该机构也一跃成为全县权势最大的部门。

一般政策

一般综合性政策，其落地落实还没有上升到党委政府的重要工作，但又是不得不做的事情，于是得有政府部门去推动。因为涉及多个部门、领域，由谁来牵头做是需要解决的首要问题。谁都不想多干活，所以，牵头者要干更多的活，而且牵头者还要有权威。一般来说，设定牵头者有以下三个原则：

一是主责原则。该政策涉及的工作主要是哪个部门的，就由哪个部门来牵头。例如产教融合政策，主要涉及职业教育问题，决策者首先想到的是由教育部门牵头。

二是权威原则。该政策所涉及的工作在各部门分布相对均衡，就选择其中相对有权威的部门牵头。比如，涉农资金整合涉及农委、财政等部门，牵头部门要么是农委，要么是财政局，或者直接设定二者为“双牵头”单位，因为农委接近主要领导、财政局掌握财政大权，都有整合其他部门资源的权威。

三是兜底原则。当某项政策没有哪个单位愿意接，或其他单位推动落地落实较为困难，而该政策又没有重要到需要成立临时机构来推动落地落实时，党委政府就会将该政策交给作为综合协调部门的发改委来推动落地落实。发改委在中央省市层级作为“小政府”，能够制定相关政策，手里掌握项目资源，可以影响其他部门的利益，同时又是综合部门，许多政策由它来兜底推动既合适又得力。所以，推动一般综合性政策很容易成为发改委的事情。

一般专门性政策，是部门内部的专门性工作，由部门制定并推动执行。

重要政策推动靠的是党委政府的权威。一般政策推动则主要是靠项目激励，也就是推动政策执行的上级部门要给下级部门实际的好处，下级部门才有积极性推动政策落地落实。项目激励包括项目下拨、专项激励、政策优惠等。当然，政策推动还有个动力是督导检查和考核评比，但是部门对一般政策的督导检查和考核评比对下面的推动力度不大。

一般综合性政策的推动

某省推动信用体系建设工作的牵头单位最开始是中国人民银行省分行，但推了很久都不见起色，原因有三：一是分行没有权威，不掌握其他部门的饭碗和官帽子，调不动其他部门；二是它给不了其他部门好处，不像发改委、财政等部门，要么有钱、要么有政策；三是分行属于央行的下属单位，不是省直单位，没有动力去做出力不讨好的事情，所以它接到省政府的活后也不推脱，就干它分内的银行系统的征信体系建设工作。省政府一看不行，只好把工作交给省发改委来做，省发改委则把活派给了财政金融处，财政金融处则派一名主任科员负责。

产教融合政策开始是教育部在推动，教育部的职业教育与成人教育司在负责。职业教育与成人教育司之前就一直在推动“校企合作”，对于它来讲，产教融合就是校企合作，它认为不过是换了名头而已，因此还是按原来的方式来做产教融合。加上产教融合还涉及财政、工信、人社、国资、税务、工商等部门，教育部门没有权威协调调动它们，因此由教育部门来推动产教融合的效果不好，后来才改为由发改委来推动。

像信用体系建设、产教融合等综合性政策，都是国家层面为营造良好的经济社会环境、推动经济社会发展而推出的增量政策，需要相关部门合力从零做到一。对于这些部门来说，这些事都是额外的事情，还要占用既定的资源，因此都不想搞。对于发改委来说，它既是协调部门，又能够牵头出意见、出政策，同时只要出人、出力就行，而不用占用既定资源。体制内流传着“发改委踩油门，财政部（厅）踩刹车”的俗语，意思是发改委出台政策推动社会发展，财政部门勒紧钱袋子，凡是要钱的政策，要么否定，要么砍掉一半。

产教融合政策意义重大，但是对于省一级来说，因为省领导、发改委领导，包括发改委内部牵头处室领导都还没有重视起来，国家层面只是让各地试点开展，因此该政策是项“小政策”。某省是由一个四级调研员负责的，该调研员倒是对产教融合有很深的理解，个人有情怀，想将该政策做好，于是下了不少功夫。

该省在推动产教融合上，主要有以下措施：

一是响应国家政策，积极组织申报试点城市、试点企业。试点城市会有经费下拨，试点企业则有税收优惠。

二是组织队伍在省内外考察。考察的外省有山西、山东、广东等，了解其在产教融合上的具体做法和经验。省内走了四五个地级市，了解省内一些地级市的产教融合的经验及困难。

三是协调动员相关部门。去函其他部门，主要有教育厅、人社厅、工信厅、工商局等，让它们派人参加调研活动。参加调研的还有发改委价格处的一个副处长。该副处长是调研员邀请的最重要的官员，因为他掌控全省的价格政策，而产教融合涉及的一个根本问题是对职校学生的收费问题。因此，无论是在省外调查，还是在省内调查，调研员都“捆绑”着副处长。调研的目的是让涉及的相关部门制定政策的“现管”者了解情况，感受到这个事情的重要性、必要性和紧迫性，即改变他们的思想，后面制定的政策就容易得到他们的支持。但是，无论是去外省调研，还是在省内调研，其他部门基本上没参加。在省内调研时，人社厅的一个科长参加了少数几次行程。

四是组织省内试点，包括试点城市、试点企业、试点学校等。组织各单位到省内地市调研，也是政策宣传和组织动员的过程。其中很重要的一点是，宣传积极参与试点会得到项目、经费等好处。产教融合项目在地市或职校的座谈，发改委调研员每次在听取汇报后的发言都会或明或暗地表示积极参与产教融合项目者会得到省发改委和国家政策的支持。

五是外包课题。让高校教授参与对产教融合的调研和相关政策、规划的撰写。对于政策具体的推动和制定者来说，他们要的不是从课题报告中获得对产教融合的理解和对实际情况的掌握。如果说有这方面的考虑，也是很小的一部分。他们已经通过其他渠道了解到了足够支撑起政策出台的情况。高校教师的报告作为第三方的“权威”论证，是用来作为佐证的。对上，用报告向上级领导游说，论证政策出台的重要性，以获得领导的支持；对己，则通过报告向社会、向其他部门论证出台政策的合理性，给政策及出台行为以合法性，使自己有底气；对下，则下发报告，在政策没有出台、情况还不明朗之前，让下面效仿报告里的成功经验。下发报告，既向下表明了发改委的态度，在正式政策出台之前下发了政策实施意见，又因为不是正式发文，从而可以规避责任。

六是整合现有资源。省发改委调研员的想法是，在不增加各部门资源，也就是不触动各部门现有利益的基础上，整合各部门在产教方面现有的资源，变分散在各点的资源为聚拢成块的资源，促成资源合力、政策合力，化零为整，最终形成整体大于部分的效力。整合资源的好处是可以减轻业务部门的阻力，业务部门既有的利益没有动，不增加它们的负担，同时也少增加财政厅的负担。

一般综合性政策推动的逻辑

省发改委推动产教融合，到地市也是由地市发改委牵头落实相关政策、制定本地政策。地市发改委牵头的是社会事务处，该科室在发改委内设机构里是重要但不关键的科室。如果地市发改委主任或分管副主任重视产教融合，想争取上面的政策支持，那么地市发改委就会力推产教融合，将其当作一项重要工作来抓，甚至地市发改委主要领导会亲自出马接待省发改委社会事务处调研团队，或者亲自带队跑省发改委。由地市发改委主要领导来推动工作，地市其他相关部门的配合度就会较高。

现在的情况是：省发改委社会事务处负责产教融合项目的调研员很重视；处长虽然也重视，但是对产教融合不太了解。调研员现在要做的是要将自己的很多想法变成处长的想法，让处长觉得产教融合很重要、某些做法很重要，然后由处长去游说分管副主任，使产教融合成为分管副主任重视且要赶紧推动的事情，进而才能上升为发改委主任要做的事情。发改委是政府最重要的决策部门，能成为委里的重要事情，就意味着成了政府的重要事情，至少会进入分管副省长的视野，进而成为政府办公会讨论的重要事务。省发改委调研员的想法是，下一步要成立厅际联席会，由省领导来协调相关厅局，对政策的推动力度就会更大。

一项政策要推动落实，实现政策制定者的意图，关键是看谁来推动，与推动的机构和人有关。一般综合性政策，一般由发改委的具体科室、具体个人来推动。发改委的科室多，政策多，而领导的注意力有限，不可能对所有政策平均使力。那么，推动政策的科室和具体承担人就需要竞争领导的注意力，让领导重视自己推动的政策。政策推动者就需要做一些基础性的工作，包括协调部门内外相关力量、组织调研了解情况、发包课题撰写专家报告、开展试点提炼经验等。只有做了事情，才会引起领导关注。领导关注了，基础工作已经做了，再通过领导“出面”推动，政策的推动力度就会大增。

一般综合性政策之所以要借力打力，与需要协调各部门资源有关系。一般专门性政策执行起来则要容易得多，最多是协调部门内部科室，有许多还不需要协调，只要政策法规处、领导办公会通过了，就可以下发到对口单位执行；如需纳入考核范围，则需要与办公室沟通。

2020年12月3日