基层安全生产治理：管理比执法更重要

基层安全生产管理中，管理比执法更重要。在这个意义上，加强安全生产的属地管理有合理性。虽然基层一再宣称自己在安全生产上有责无权，管理无手段，责任难落实，但是通过人力资源的大量投入，在管理中逐步改变安全生产环境，提高安全生产意识，降低安全生产事故风险，能够使安全生产从量变向质变转变。管理是中间环节。

安全生产在管理不在执法

在HS镇调查时，镇村的生产管理人员称，他们管理安全生产就像带小孩一样，这说那说，跟和尚念经一样，天天念个不停，虽然很累，但是应该。说多了，念多了，生产者总会听进去一些，也就会加以改正和提高安全生产意识。基层安全生产管理，既要执法，也要管理。

执法有计划、有次数，通过下整改通知书、移交、处罚等，震慑生产者，促进安全生产制度健全完善。管理者则苦口婆心，做思想工作，隔三岔五到车间转悠，发现问题就提醒整改，不间断地宣传、教育、提醒、警示等，提高生产者的安全意识和落实安全生产责任。

基层安全生产管理中，管理比执法更重要。在这个意义上，加强安全生产的属地管理有合理性。虽然基层一再宣称自己在安全生产上有责无权，管理无手段，责任难落实，但是通过人力资源的大量投入，在管理中逐步改变安全生产环境，提高安全生产意识，降低安全生产事故风险，能够使安全生产从量变向质变转变。管理是中间环节。

安全生产管理的基层情境

管理在安全生产中之所以很重要，与一线生产的六个情境有关。

一是小微生产者情境。HS镇钢贸市场是中南地区最大的钢贸市场之一，三四千家企业都属于小微企业，工作人员普遍只有十几到二十几个人，产值不高，利润低，在安全生产管理方面难以标准化。小微企业资金、人员有限，没有专门的安全生产管理人员；难以抽出时间、经费用于培训，管理就不到位，应急处置更不到位——按要求所有工作人员都要具备应急处置能力。工厂也不可能让所有特殊岗位的人员持证上岗，因为考证需要花钱、花时间，工人自己不会出钱，需要工厂出，但工厂不愿出，就满足不了持证上岗要求。只有老板能够持证上岗，包括持有安全员证。更何况，工人有证之后成为技工，就要加工资，加不了就跳槽，老板就更不愿送工人去培训。请个高工，工厂每年要支付几十万元。如果一下子完全按照安全生产的要求做到位，这些小微企业就只能关闭。而基层通过管理，既可以像牛虻一样盯着它们，让它们“一点一点地做，一点一点地改善”，又不会让它们关门谢客。

二是发展过程情境。小微企业都是从作坊起步的，没有足够的资金扩大生产，只能是一点一点地逐步扩大经营。某钢贸企业有19个人的规模，旁边50米远的地方就是村子，原来有几十亩的场地，刚刚又扩大了十几亩。扩大的过程中，生产场地不可能规整，就达不到安全生产的要求；许多设施按照安全生产要求配备齐全，但很快因为扩张而被废弃，造成浪费，索性就等待扩张完毕再完善，但扩张又没完没了，安全生产要求就被搁置。扩张中流动资金是稀缺的，老板会将有限的资金用于扩张场地、购买新设备，而不舍得用于安全生产投入。

三是人员素质低情境。小微企业的工人大多是中年农民，文化素质相对较低，对安全生产重视不够，对安全生产的知识了解不多。许多工人不习惯戴安全帽进工地；戴了安全帽也懒得系扣带，头一低帽子就掉下来了。工人们在农村大大咧咧生活习惯了，对工地的安全生产细节不注意，生产用具与生活用具混用，宿舍乱搭电线、乱设插座。要改变他们的生产、生活习惯，非一朝一夕之功。加上工厂没有专门的安全员，只有老板能够提醒他们，但老板有老板的事忙，提醒不过来。基层安全管理人员有权威，出现次数频繁，经常到工厂检查、督导、提醒，对工人的安全生产意识提高有较大助益。

四是基层熟人社会情境。乡镇安全管理人员有执法证，可授权执法。但是，他们并不轻易执法。要执法，也是有计划、有告知。他们的工作主要是巡察。虽然街道范围内有三四千家企业，但是打交道多了，也就相熟了。各企业老板多是当地人，与社区、乡镇及区级都有关系。熟人熟事，大家相互理解对方的难处。通过管理，基层可以将安全管理的责任输入给企业，企业也予以积极配合。执法则比较刚性，对象只能是屡教不改者。

五是安全生产动态情境。安全生产不是静止的，不是达到了安全生产的要求就可以一劳永逸。安全生产的动态性决定了安全生产要重管理，要经常性地检查、自查，发现新的问题、不足，再整改。执法则是静止的，或阶段性的，只对某阶段的安全生产状态做出判断和裁决，而难以动态跟踪。比如，这一阶段安全生产达到了要求，过段时间安全生产工作一松懈，许多地方不达标，或者生产设备老化，这些动态问题就需要通过不间断的管理来解决。

六是地方经济发展情境。安全生产管理完全依靠执法，就会让多数企业关门，地方经济发展就受影响，农民工就业无着落，还会影响社会稳定。

安全生产管理的辩证法

基层安全生产管理就要讲究辩证法，既要管，又不能管死。措施如下：

一是执法处罚不能太严。罚得太多，要么企业要关闭，要么企业主会疏通区市关系说情，也会带来麻烦。因为每个能开厂、开厂较长时间的人，至少在区直机关都有人脉、资源。罚款罚在适中的程度，既能罚痛他，又不至于他跳墙到处找人，还能震慑其他企业主。

二是以督促企业自查为主。无论是执法还是巡查，到企业检查出问题来，下整改通知书，一定期限后再回头看，看企业是否整改完成。没有整改、仍有问题的，要移交相关部门、要处罚。一个单位这样一往一返，要来三四次。检查的内容越多、要求整改的问题越多，管理人员的责任就越大，他们在一个企业耗费的时间和精力就越多。一个乡镇三千多家企业，如果都尽量详尽地做工作，镇村两级力量进去也应付不过来。所以，在短时期内，只能检查大的方面，出大问题整改通知书，以减少检查的内容。这样，大量的内容、问题就让企业自查自纠。HS镇的安监办主任说：“我天天跑（企业），提高他们的（安全生产）意识，跟他们说‘不要搞得要罚你的款’。”

三是人防、物防、技防结合起来。辖区内每个企业都安装了摄像头，搭建云监管平台，通过摄像头可以发现较大的安全隐患。云监管平台有发布告警消息、实时截图、轮巡信息和日志上报等功能。人防则主要是加大巡查、宣教力度。

四是加大巡查力度。安全生产，主体责任在企业，街村两级负监管责任（只要它们履职到位了，就可以“尽职免责”）。巡查有台账、有记录，既可以作为自证证明，也起到督查宣教的作用。社区有安全专干，每年上面会培训一次，五年考一次。专干带网格员巡查辖区内的企业。巡查内容主要是看制度是否执行、自查是否整改、有没有月检台账等，以及一些基本、表面的生产问题（如不戴头盔、电线乱搭裸露）。另一项重要内容是宣教。除了上述基本事项外，镇街的工作人员的宣教内容，主要是较大的安全生产问题。

五是创新管理机制。比如CS市着力推动的“班前会”，班组长每天早上上班前半个小时召开班组会议，每天3~5分钟，主要查看员工的精神面貌，看员工是否饮酒、是否迷糊等。班前会要有台账、照片和问题记录。又如HS镇在每个工业园区设立安全生产站，由企业出人出资来监管园区内的安全生产，既加强了企业自身的管理责任，又节省了管理成本。

六是加强对企业负责人的责任落实。企业负责人既是安全生产的主体责任人，又是企业负责人，在安全生产上有办法。企业无法为每个员工进行培训、配证，但至少企业负责人要有相应的证件：既要有安全员证，还要有各类生产上岗证。

安全生产管理要害在细节

就基层安全生产管理而言，只要出了问题，就不是无缘无故的，一定有苗头。出了问题，表明工作没有做到位。而且安全生产的问题往往出在细节处。

笔者跟着HS镇安监办主任走访了一家企业，随便一走就发现不少细节问题：液化气混用，开关没盖，电线接线混乱，电线与氧气瓶太近，职工宿舍电线外露、接了外插座，没有防风装置，安全帽没戴，安全帽没系扣，叉车驾驶员没持证上岗，气罐防倾倒装置没有，电箱破损，电箱没上锁，无警示标识，等等。

乡镇管理人员说，这些细节老板都知道，就是不整改。细节的管理需要工人注意、老板重视，要加强相关意识培养、管理和投入。而这些问题，又要经常有人在一旁提醒、宣教，基层安全管理扮演的就是这个角色。基层安全管理面临特殊的情境，使得管理变得特别重要。安全管理，除了安全知识、技术外，重要的是多往生产地跑，多磨企业主的耳朵。

这就是为什么安全隐患多的地方，安全管理常规化，安全事故往往少，而安全隐患少的地方，安全管理偶然化，反而容易出安全事故。

2021年7月3日