县级执法权怎么下沉

创新机制是在既有体制资源约束条件下，通过县级党政权威，改变体制资源流动、运作方式，达成体制资源与治理事务之间的有效对接。该方式需要领导有创新创造精神，需要对体制运行和治理事务有深刻研究；不增加编制、人员，需要充分调动和合理配置既有工作人员；因为“一块钱掰成两半用”，使资源得到合理、充分利用。

解决责权利不匹配问题

在B镇调查到这么一个案例。某厂大型生产设备被上级卫星遥感监测到，属于污染源需要拆除。县生态环境局要求乡镇限期拆除。但是，乡镇没有执法权，只能做工作。而工厂投入几百万元的设备，不可能说拆就拆。于是，乡镇做一点工作，工厂就象征性地拆一点。但是，只要一天不拆，卫星就能监测到，上级就会经常向县里下发整改通知，并可能进行问责。分管领导和县生态环境局压力很大。县委书记注意到了这件事，三次下来督促检查。最后，工作落实到了驻村工作队身上，直接负责人则是驻村副职和村小组组长。

此事如果是放在过去，引起县委书记重视后，最普遍的做法是县里由分管领导牵头，成立包括生态环境局、自然资源局、工商局、公安局等在内的联合执法小组，到属地联合执法，乡镇、行政村给予配合。但基于属地管理原则，从县委书记、分管领导到生态环境局局长都认为此事是乡镇的责任，施压让乡镇自行解决。乡镇没有执法权，不敢轻易动——一动就是违法。所以，乡镇党委书记对“属地管理”做法很恼火，认为“属地管理”就是上级部门、领导脱卸责任。

对于生态环境局来说，它也有它的苦衷：

一是生态环境局自己的事情也很多。包括：每年年初上级布置给它的“规定动作”，被称作“十大任务”；它自己每年还要依据本县环保实际定下所谓“八项行动”之类的工作计划，这是“自选动作”；还有上级、县里交办下来的临时性任务。局里的人力、物力主要用于完成这些任务，已经是捉襟见肘了。对于上级反馈、社会反映的乡村两级的环保问题，生态环境局认为是多出来的烫手山芋，自然不愿意接这个茬，以属地管理原则让乡村两级自己解决是最省事的方式。

二是如果生态环境局要下去执法，需要其他执法单位配合，县一级领导协调才成，这也是个麻烦的事情，否则它单一部门执法较困难。即便能执法，涉及如此重大的利益关系，出了事情如群体性事件、人命案、上访上告等怎么办，生态环境局负不了这个责。所以，生态环境局也愿意执法权下沉，让乡镇解决属地的事情，它关注自己的几个“动作”就行。

在新一轮的机构改革中，县级执法权下沉成为趋势，各地乡镇开始建综合执法机构（大队、中心、局）。从理论上讲，执法权下沉给乡镇赋权，有利于解决乡镇“事责权利”不匹配问题，对乡镇工作有利。即使执法权不下沉，属地管理原则下这些事情也得乡镇来做，乡镇有执法权的话就更好做。

执法权下沉乡镇要解决的问题

执法权能不能下沉，首先要解决以下五个问题：

一是配套性权力是否下沉问题。也就是与处罚权配套的审批权的问题。执法单位处罚权下沉了，但是审批权没有下沉，上面审批时就不会考虑执法情境问题。这样很容易出现上面为了工作政绩将审批放宽的情况，无形中增加了乡镇执法任务和困难。还有这样的情况：一个部门的权限下沉，需要其他部门权限下沉配合，才能落地。比如婚姻登记，省市为提高服务群众质量，将该权限下放到乡镇，但是与之配套的公安系统的信息查询权限并未下放到乡镇，乡镇民政机构就无法行使婚姻登记权。

二是任务下沉、资源不下沉问题。伴随着执法权下沉，许多职能部门也将本来是自己分内的事情一并下沉到乡镇，自己只负责监督、检查、考核乡镇的工作，使得乡镇平添很多工作。但是同时，职能部门相应的执法配套资源却没有下沉，包括执法人员、执法设备、执法经费、执法技术、执法资质等。执法是抬轿子生意，必须两个人协同。执法资源不下沉，执法主体都没有，乡镇自然“接不住”下沉的执法权。另外，上级下沉的主要是些消耗乡镇资源的执法事项权项，而有罚没收益的事项权项则没有下沉。因而乡镇执法的积极性并不高。

三是乡镇兼运动员、裁判员角色问题。乡镇政府是与基层社会接触最密切、最频繁的一级政府，乡镇干部与基层群众在利益关系、社会关系上相互交织深嵌，乡镇要扮演基层利益“当家人”的角色。这意味着执法者与执法对象联系紧密，难以摆脱执法者既是裁判员又是运动员的嫌疑。而部门执法是代表国家行使国家权力，维护国家利益。执法权下沉到乡镇，乡镇就要代表国家执法，而执法对象又都是“自己人”，乡镇哪里下得了手？据调查，市场监管所划转乡镇管理后，监管所查办各类案件的数量直线下滑，大部分监管所全年案件办理量为零。

四是乡镇执法权滥用监管问题。在20世纪90年代末曾出现一波执法权向县级上收的趋势，原因是乡镇执法权监管难，容易带来执法权滥用问题。典型的是公安执法权，派出所隶属乡镇，乡镇滥用警力暴力执法、违法创收等，在基层造成恶劣影响。为防止执法权滥用，国家才上收执法权。新一轮执法权下沉的执法环境大为改观，主要是基层法治社会、法治政府建设成效显著，县乡监督问责体系完备、政府运行规范化程度提高。这样可避免一些执法权的滥用。但“山高皇帝远”，乡镇仍不免会有执法权滥用问题。

五是下沉后有没有事可做的问题。在东部地区，由于市场经济发达、外来人口大量流入、农村宅基地稀缺、城乡一体化程度高，乡村执法的密度高，执法权下沉有需求。执法权下沉要处理的不是偶然性的、个别性的案件，而是成规模，有规律性、日常性的案件。否则，执法权下沉的成本高、效率低，不划算。

但是，在中西部农业型乡镇，大量农村人口进城务工，集镇工商业不发达、人口密度不高，需要执法的事项很少。目前，中西部乡镇执法压力集中在农村违规建房，但即便是这个事情，通过乡镇驻村工作队也可以将大部分违规建房问题消灭在萌芽状态。其他需要执法的案件多是偶发性的。通过做工作、劝说，或者职能部门下乡执法，较大的执法案件通过联合执法就可以解决。从调查来看，有些乡镇已成立了综合执法机构，但人员多数时候闲置，往往被乡镇抽调干执法之外的事情，如驻村、征地拆迁、重点项目落地等。

变体制还是创机制？

扩权强镇、执法权下沉是东部沿海的经验。中西部农村的执法案件确实也在增多，但并没有多到需要乡镇增设综合执法机构的地步。

许多中西部乡镇没有行政执法案件，特别是综合行政执法案件，属于正常现象。一些综合执法案件是因为小问题不断发展成大问题、普遍性问题之后，才引起县乡主要领导重视，从而启动综合行政执法，通过运动式执法的方式解决问题。而大部分微小的执法案件面不广、影响小，要么被掩盖、忽视，要么通过乡镇的管理工作、思想工作得到解决。

随着社会的发展，国家对环保、国土、安全、依法行政等方面的要求提高，中西部乡村的执法案件也在不断增多，乡镇面临的任务数量、执法难度、问责压力增加，过去粗放的管理方式、工作方式已经不适应新的执法要求，因而对执法权的诉求越来越大。在东部地区，许多乡镇的人口规模、资源体量、行政执法案件数量比得上（甚至超过）中西部的县市，因而对执法权下沉的需求很大，地方政府首创扩权强镇、下沉执法权，并成为全国经验。国家希望在中西部地区也推广东部地区的经验，解决中西部地区乡镇对执法权的诉求。

然而，扩权强镇是一个体系，可以解决执法权下沉带来的配套权力、执法资源、执法监管、案件规模等系统问题。而单纯的执法权下沉无法解决系统问题，进而可能达不到制度设计的原初效果，还可能带来新的问题。从调查来看，目前主要问题包括乡镇任务量剧增、部门主责变监管、执法资源闲置、成本收益不成比例等。

那么，怎么解决中西部乡镇行政执法案件增多，但又没有增多到需要增设综合执法机构程度的问题？北京平谷区首创的“街乡吹哨，部门报到”机制值得借鉴。

平谷区各乡镇综合行政执法需求在增多。综合行政执法需要县级领导出面协调相关部门，制定行动方案，在特定时间内进行联合执法。在案件只有个别的时候，这种方式成本低、有效率。但是，如果每个乡镇每年都有多起甚至上十起需要联合执法的案件，在一个县规模就较大，再由领导协调、组建临时联合执法队下乡执法，则成本很高，效率也低，难以满足乡镇的执法需求，也会耗损领导的注意力资源。

为此，平谷区就创造了“街乡吹哨，部门报到”的机制给予应对，即街道、乡镇只要有综合执法需求，就可以通过县级平台向相关部门发出请求，相关部门再根据乡镇的要求派执法人员在特定时间、地点报到执法，否则就会遭受县级处罚。“街乡吹哨，部门报到”的好处有：

一是乡镇只要有执法需求，就可以向部门“吹哨”，部门就会下乡联合执法。

二是将县级主要领导协调的权威制度化为“平台”，只要乡镇发出请求，就代表县级主要领导出面，各部门不能怠慢。

三是不额外增设机构、编制、人员、设备、预算等，没有增加县乡治理成本，却能够整合相关部门资源下乡执法，还节省了运动式治理中领导协调的成本，解放了领导，达到了事半功倍的治理效果。

四是该机制的制度化程度较高，但没有变革县乡执法体制，即乡镇不需要常设综合执法机构。其运转是“一事一议”式的，当乡镇没有执法需求时，该机制就不运转。

五是该机制将属事与属地真正有机结合起来，令部门与乡镇共同承担执法、治理的责任，真正做到了条块结合、事责权利统一。

扩权强镇式的执法权下沉是通过变革执法体制，在乡镇设置综合执法机构的方式，达到执法权下沉的目的。“街乡吹哨，部门报到”式执法权下沉则是通过创新体制的运行机制达到执法权下沉的目的。前者变革体制，是科层体制的惯行做法，一有事就向上面要编制、要人、要钱，增加机构、岗位、编制、人员、预算、品级等，通过增设机构、人员的方式来对接相应的治理事务。对于领导来说，增设机构、人员，自己可调动的力量增加，自主权提高，不需要耗费精力想其他办法来解决问题。对于工作人员来说，增加了帮手、资源，自己得到多了、付出少了。但问题是，这会导致科层体制扩张，带来机构膨胀、抬高治理成本。

创新机制是在既有体制资源约束条件下，通过县级党政权威，改变体制资源流动、运作方式，达成体制资源与治理事务之间的有效对接。该方式需要领导有创新创造精神，需要对体制运行和治理事务有深刻研究；不增加编制、人员，需要充分调动和合理配置既有工作人员；因为“一块钱掰成两半用”，使资源得到合理、充分利用。从科层体制特性来说，领导不愿意费脑子，工作人员也不想多干活，因此不到万不得已不会创新机制。但创新机制的好处是，不增加体制负担，不造成体制空转，用较少的资源做较多的事情。

2021年6月11日