注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑

在领导注意力分配弱确定的时候，各项工作都可能通过竞争成为领导关注和重视的事情，这使得基层各单位、各岗位的竞争性加强，一定程度上激活了体制，从而可能使各领域的工作都得到落实。但是同时，各个领域都动起来了，使得乡村两级工作量剧增，工作人员超负荷运转，许多事情无法做实，只能应付，造成形式主义泛滥。“创新”也变成为了创新而创新，成了基层最大的形式主义。

为什么都在工作创新

在县乡调研，承担工作的人都讨厌上级要求工作创新，包括工作内容创新、工作形式创新，以及包装、书写材料上的创新。一到向上写汇报材料时，他们就犯愁，要绞尽脑汁地想到底有哪些与过去不一样的东西。工作中没有创新，只能通过“写”报告来体现创新，这是最头痛的事。受访者称，基本工作已经够多了，哪有时间、精力来创新。但是，他们往下布置工作的时候，也要求工作有创新，他们给原则、方法，底下去执行、落实。底下工作有创新，他们的报告就有内容可写。

以县组织部为例。县级组织部的组织科给乡镇组织部门下达的任务分两部分：一部分是基础工作，包括规定要开展的工作，如某县组织部搞的“六比六看，结对竞赛”活动、党员发展工作、提高村党员年轻人比例、组织建设、“三会一课”等。另一部分是创新工作，县组织部列出十大重点、难点工作，各乡镇根据实际情况选择两项左右来完成。县级组织部门要求的创新工作，到下面就成了规定动作、基础工作，乡镇还得有自己的创新。其实，无论是基础工作，还是创新工作，县域内乡镇之间，乡镇内各村之间，都差不多，只是有不同的提炼而已，下功夫的、提炼到位的，就是创新。

工作创新对于领导来说是“亮点”，领导抓的就是亮点。领导需要创新，一个重要原因是领导要述职。年度述职是对一年工作的总结，是向领导展示自己的机会，因此不能泛泛而谈，需要有重点、有亮点。党委书记的述职主要包括党建、廉政、意识形态工作等。在某县，乡镇党委书记述职采取的是现场观摩述职，由县主要领导分片区，带领片区内党委书记到各乡镇现场观摩，主要看镇村党建与中心工作结合的情况，党委书记现场述职。无论是观摩还是述职，党委书记都要拿得出亮点来，否则难以给县领导和其他党委书记留下深刻印象。

县委书记也要向市委述职。述职对象一般分两种情况：一种是向市委述职，一种是向市委考核组述职。前一种情况可能还有更高层级组织部门的领导参与观摩。县委书记的述职有严格的时间要求，十分钟的话，现场汇报稿不超过2000字，上交的汇报材料限定在3000字以内。2000字汇报稿中，讲成绩的不超过1000字，工作中存在的问题、下一步怎么做要具体化。过去，县委书记的述职内容主要是组织、党建工作，现在增加了廉政、纪检、意识形态等工作，长的报告可以到5000字。但对于组织、党建工作来说，留给自己的空间仍然有限，因此内容要有实质性，形式要高度凝练。这部分的报告需要组织部门来填充和审核。县组织部自然要将其当成头等大事来做，这是它们向县委书记表功的机会。

也就是说，光组织口：乡镇党委书记需要创新，以向县委展示工作；县组织部需要创新，以能够完成县委书记的任务；县委书记需要创新，向市委汇报时才能有出彩的地方。那么，乡镇就会要求各个村在组织、党建工作上进行创新。组织部有许多科室，仅组织科就分三个科室，分管基层组织党建、新经济组织党建、机关事业单位组织党建。每个领域都可能创造新的经验，这些科室就会竞相创新以获得组织部部长的认可，它们都会向乡镇提出自己领域内的创新工作要求。下面科室有创新、乡镇有创新，组织部部长才有内容向县委书记汇报，进而县委书记在组织、党建工作上才有汇报的内容。组织口有创新、有出彩，纪检口、意识形态口也不能落后，也要在县委书记述职材料中有出彩的地方，那么它们也需要下面有创新。

于是乎，县委书记希望党口各单位创新，各单位则希望内部科室、乡镇创新，乡镇则希望村一级创新。反过来，从下往上都希望获得上级领导的肯定和关注，都想方设法制造亮点。

县一级不仅有党口，其他各口如政府口、人大口、政协口、两院口等，各口工作创造出来的亮点，都可以成为县委书记、县长向上汇报出彩的地方。尤其是，各口的亮点工作都可以靠上党的领导、中心工作等。那么，各口一旦有亮点工程，就容易俘获县委书记及县长的注意力，它们也就会去制造工作亮点。

比如，某县人大将人大工作与脱贫攻坚结合起来，在脱贫攻坚上创造了新的形式，成为县委书记汇报脱贫攻坚工作的亮点。

又如，某县文明办在农村社会开展“功德教育”取得了较好的效果，引起了县委书记的注意，成为全县铺开的重点工作。

再如，某县某镇司法所成立“说事评理中心”，整合乡镇资源解决农民纠纷，县司法局当作创新经验向上汇报，县政法委书记、副书记和县长先后到该镇调研，后根据领导综合意见更名为“说事评理议事普法中心”。

以上叙述了两个方面的内容：一是各级主要领导需要“亮点”，二是下级各单位、各岗位在制造“亮点”。前者是关键。问题是，为什么现在各级主要领导都需要“亮点”，而过去不需要？

综合考核中的加分项与扣分项

在过去，县级主要领导关注并推动做的是所谓的“重点工作”或“中心工作”，这些工作会体现在年终的综合考核中，对乡镇和县直部门的考核有差异。综合考核中的项目有几个大的类别，每个类别下有小的分项目，每个分项目都列有分值。从项目性质来看，可以将其大致分为两大类：一类是加分项，一类是扣分项。

加分项是指在固定的分值下，对标得分，达到了某一类标准就得某一档的分值。若超过标准，则有一定范围的浮动加分。比如说招商引资，某乡镇达到了县里给定的最低数额，就得分，如果超过某个范围，则加分。加分项主要包括业务工作、党建工作、GDP增量、财税收入、招商引资、小城镇建设、农田水利、土地开发整理等，其中业务工作依据上级对口部门考核结果评分，一般都可以得满分；党建工作由组织、宣传、统战等部门考核，工作较虚，单位没有出现处分党员干部等问题，也可以得基本分，若出现问题则扣分。

扣分项主要有社会管理综合治理、信访工作、计生工作、安全生产。这几项工作有固定的分值，一般占总分值的15%左右。如总分是300分的话，一般设定是综治15分、信访12分、计生10分、安全生产8分。扣分项不是达标项，评分以有没有出问题为准。如果在这些领域都没有出问题，或没有被上级检查出问题，如没有出现进京上访现象，没有出现群体性事件，没有出现重大安全生产事故，没有被检查出超生问题等，那么这几项都得基本分。但是，如果某项出了问题，如出现多次赴省城信访，则该项不得分；如果有多次赴京信访，则该项不仅不得分，还可能被“一票否决”。上述四类工作，都是一票否决工作，一项出了问题，整个单位的工作白干。

无论是加分项还是扣分项，都是县级重点、中心工作，县里很重视，乡镇也重视。但是，扣分项占比较小，做多做少表现出来都是“不出事”，体现不出工作能力，而且扣分项难以控制——某个突发事件就可能导致满盘皆输、前功尽弃。加分项则一旦取得成绩就可以凸显出来。所以，乡镇会将主要的资源放在加分项上，而对扣分项和其他工作的投入较少。所以，乡镇之间在保持扣分项“不出事”的前提下，竞争的是加分项。县委书记考察的也是这个。

在这种既定结构下，县委书记会重点推动加分项的工作，与这些工作相关的部门就成为县委书记关注较多的单位，甚至县委书记会“盯着”这些部门的工作。如这些部门的工作有月度专报，领导会经常到这些部门调研视察，围绕相关工作建立联席会议制度，编制和经费向相关工作部门倾斜，等等。

而对与加分项无关的工作及其部门，县级领导则关注较少。它们是县级部门中的边缘部门，县级领导对它们的期待较低，只要完成本职工作、不出事、不影响县级发展大局即可，它们做的工作再好、再突出也入不了主要领导的“法眼”。如此，边缘部门也就不会有干出“惊天动地”的业绩的冲动。

乡镇也是如此。乡镇党委书记只会去干县委书记重视的事情，而不会把资源（经费、人力、领导注意力等）投放到其他事情上。非重点工作部门（科室）做好本分是最好的做法。

但是，十八大以后，尤其是最近若干年，综合考核发生了重大变化，表现在以下几个方面：

一是许多之前边缘化的工作被纳入综合考核中，使得在“百分制”下小项目的分值变小，小到容易被忽略，遂普遍改成“千分制”。

二是新增加进来的小项目多数是扣分项、“一票否决”项，如党建、扶贫、纪检、环保、宗教、国土、河道治理、“三改一拆”、“五水共治”等，一项工作没做好就会影响全局工作。

三是阶段性的检查考核次数增加，且占的分值越来越大。过去一般只有两次检查考核：半年考核与年终考核。半年考核主要是为督促工作，考核结果分值占比较少。现在工作的过程监督检查增多，乡镇问责压力加大，对综合考核的影响也增大。

上述变化带来了一些新的政治社会影响：

一是扣分项与加分项比重相当，甚至在一些地方扣分项超过加分项，稀释了加分项的重要性，加再多分也凸显不了工作业绩。

二是过程管理取代结果管理，县乡都越来越重视过程监控，以使各项工作有序展开，尤其是要保证“一票否决”项不出问题。

三是加分项成了各单位的基本项，各单位都把资源投放在扣分项上，以使过程不被“政治问责”、结果不被“一票否决”。

四是如果各单位都做好了加分项和扣分项，即加分项达标、扣分项没出问题，各单位所得分值的区分度就不大，综合考核的结果就达不到评价工作的目的。

五是对于乡镇来说，综合考核无法凸显自己与其他乡镇的差异；对于县委书记来说，他既无法通过综合考核来判断下面的乡镇党委书记工作的优劣，也无法通过这些工作向市委（甚至是省委）书记发送政绩信号。

六是县乡主要领导都得寻找其他的方式来引起上级领导注意，“亮点”成了他们的主要指望。过去要造“亮点”，但那是加分项之外的“锦上添花”。现在的“亮点”则是加分项、扣分项都无效之后的“雪中送炭”。

七是竞争上级领导的注意力（包括印象）依靠工作“亮点”，不再是过去加分项上的“亮点”，那么“亮点”及其工作都不确定，各部门、各岗位的工作都可以造“亮点”，进而竞争所需要的“亮点”不是一两个，而是越多越好，恨不得所有工作都有“亮点”呈现。

八是各部门、各岗位要有“亮点”，工作就得创新。工作要创新，就得不断地布置创新的任务，下面的工作量就越来越大。

领导注意力的分配与竞争

领导需要“亮点”。下级制造“创新”，牵扯到的是领导注意力的分配与竞争。领导的注意力是稀缺资源，不会均衡分配，其分配具有倾向性和导向性。领导注意力分配到哪些工作（领域或部门）上，这些工作就是重点工作、中心工作。领导注意力的分配方向决定了辖区或单位资源的流动方向。

这样一来，下级要想工作得到领导的支持和认可，进而获得更多的政治、经济资源，就得竞争领导的注意力。竞争的方式和策略很多，包括向领导游说、阐明工作重要性，以及将工作做好、做出亮点。一旦成功吸引了领导的注意力，该工作就会成为领导重视的工作，乃至领导亲自推动的工作，这对于工作本身的推动，以及获取其他资源，都是重要的政治优势。

从上面对加分项与扣分项的叙述中可知，领导注意力的分配有一个从强确定性向弱确定性的转变。

加分项主导综合考核时，领导注意力主要集中在加分项上。他们要获得加分项的业绩，向上级领导发送政绩信号，就得紧紧盯着加分项的工作及其部门，推动主要资源向这些工作和部门流动。而对于这些工作所属的部门来说，它们就不需要刻意去竞争领导的注意力资源，只需要将资源调动、整合，完成领导关注的工作就行。

而对于负责领导没有关注的工作的部门，它们知道自己无论怎么做都无法吸引领导的关注和重视，也就不会去竞争领导的注意力，即自甘边缘化。

对于乡镇党委书记来说，县委书记关注什么工作，他们就将注意力分配到这些工作上，通过将工作干好获得领导的关注。乡镇的科室与部门的工作逻辑如出一辙，不需要竞争领导的注意力。

这就是说，当领导注意力分配是强确定性时，下级部门、乡镇、科室对领导注意力资源的竞争就较弱。

随着最近若干年加分项、扣分项都变成了基本工作，或者说是同样重要的工作，领导的注意力出现平均分配的趋势，然而，这对于他来说存在着矛盾，即尽管可以将所有工作都做得达标，但无法凸显政绩。这样就需要领导有所侧重。那么侧重哪些工作呢？这表明，领导注意力分配在这个时候是不确定的。

既然领导注意力往哪些工作、哪些部门分配不确定，就意味着几乎所有的工作及部门都有竞争的机会和可能性。于是，以前的重要部门、边缘部门都参与了对领导注意力的竞争，都希望通过创造工作“亮点”吸引领导关注和重视。

对于领导来说，各领域工作的亮点越多，他就越能吸引上面领导的注意力。因此，他反过来会推动各领域全面参与领导注意力竞争。

也就是说，领导注意力分配是弱确定性时，下级对领导注意力的竞争就较强。

那么，根据领导注意力分配的确定性程度和下级对注意力竞争性强弱的排列，可以将领导注意力的分配与竞争分为两种基本情况（见表2-5）：

Ⅰ：强确定性—弱竞争性。

Ⅱ：弱确定性—强竞争性。

表2-5　领导的注意力分配与竞争

在Ⅰ中，只做中心工作就行，不需要额外再创造、打造亮点以吸引领导。许多与中心工作无关的部门是没有存在感的，它们做的工作吸引不了领导的注意力。如果县委书记只在乎中心工作是否完成，而不在乎其他的工作，那么其他部门、工作就被边缘化。其他部门也没法向乡镇下达任务，因为没有由头，乡镇也不会理会它们，乡镇只认真做县委书记关心的事情就行。

在Ⅱ中，下级都打造各自的亮点，以吸引领导注意力。领导的注意力分配不再那么确定时，领导需要找亮点，需要找重点，那么，下面的委办局和乡镇就会为了竞争领导的注意力而各自加大马力造亮点。委办局就会不断地将造亮点的工作往下布置，委办局里面的科室也会为了竞争领导的注意力而向下布置任务。这样，每个单位的工作都很重要，每个单位的科室的工作都很重要，乡镇都不敢怠慢，要给予应对。实在应对不了的，就应付，应付就成了形式主义。当然，乡镇也希望获得委办局的资源，共同来打造亮点。

领导注意力内卷

在领导注意力分配强确定的时候，各项工作有轻重、缓急、本末、主次，可以通过抓住重点（牛鼻子）来带动全局工作。基层通过集中主要的资源解决急难险重的问题，推动经济社会跨越式发展和超常规治理。但同时也会带来一些问题，如领导未关注的事情，未确定为中心工作、重点工作的事务，就可能得不到很好的处理。

在领导注意力分配弱确定的时候，各项工作都可能通过竞争成为领导关注和重视的事情，这使得基层各单位、各岗位的竞争性加强，一定程度上激活了体制，使各部门、科室、岗位都动起来，在做好基本工作的同时，还创造工作、创新工作，从而可能使各领域的工作都得到落实。

但是同时，各个领域都动起来了，创造的工作、要制造的“亮点”，最终都要到乡村两级来落实，这使得乡村两级工作量剧增，工作人员超负荷运转，许多事情无法做实，只能应付，造成形式主义泛滥。“创新”也变成为了创新而创新，成了基层最大的形式主义。

结果是，领导看似什么都关注了、什么都重视了，但因为基层现有的人力、物力、财力等难以支撑所有的事情平均用力，导致关注越多，效果越不好，领导的注意力出现内卷。

2020年12月8日