乡镇治理机制创新的约束

乡镇治理机制创新的基本逻辑是，在既有结构约束条件下，针对主要治理事务，对既有资源进行优化组合，形成适合本地的工作机制。

乡镇治理机制创新的地区差异

对于中国大部分乡镇来说，最重要的资源是工作人员。充分调动和合理配置其人力资源，是乡镇落实上级任务、进行辖区治理的关键。体制内人员一般在固定的岗位做固定的事情，但乡镇历来是“分工不分家”，针对具体的事务会调配不同的工作人员，形成不同的工作机制。乡镇在体制上是统一的、稳定的，但工作机制是具体的、灵活多变的，需要乡镇有机制创新的能力。

乡镇治理机制创新，既可能因事制宜，一事一议，事毕机制撤；也可能因地制宜，在一些地方形成相对稳定的工作推动机制，诸如湖南某县的“片线结合”制度、山东某县的“管区包干”制度、江西某县的“副职驻村”制度。这些机制制度化的程度较高，体制资源能够通过这些机制精准有效地对接当地主要的治理事务，降低治理成本，提高治理效率。

为什么不同地区会有不同的机制创新？这不仅源于治理事务的差异，还与一个地区的人事结构、激励结构、社会结构有关系。它本质上是一个用什么样的激励措施激励什么样的人、在什么样的社会环境下去做什么样的事情的问题。机制创新是人事结构、事务结构、激励结构、社会结构等综合作用的结果，这些因素不同，机制创新也不同。

乡镇机制创新的四大基础

人事结构是指乡镇有什么人的问题。一般乡镇的人事构成有这么四类：一是乡镇副职，即党委书记、乡镇长之外的其余7~9个班子成员，及少数非领导职务的科级干部。这部分人尤其是班子成员的政治责任意识、岗位工作意识较强，有的还有政治前途，在乡镇有权威、有地位、有工作经验。乡镇一般将他们调动和配置到一些重要的工作上，激励措施一般是政治激励，包括提拔重用、给予政治荣誉、给予政治待遇等。二是普通公务员，包括年轻公务员和中年公务员。年轻公务员有政治前途，干活有干劲，但存在稳定性不足的问题；中年公务员有工作经验，无工作干劲，难以被调动起来。三是事业编。事业编无政治前途，待遇上比公务员差，但是有工作经验，适合做群众工作。调动他们的积极性主要依靠经济激励和感情激励。四是临聘人员，相对较为稳定，主要从事的是站办所技术工作。

事务结构说的是一个乡镇主要的治理事务有哪些。普遍有这么三类事务：一是农村工作，包括农村群众工作和上级要在农村落实的任务。群众工作复杂，没有规律可循，对工作人员的经验、权威及熟悉程度要求较高。上级任务下乡越来越多，要求越来越高，需要高强度动员村组干部和农民群众。二是中心工作，这些工作包括一些攻坚克难的工作，如征地拆迁、信访维稳、移风易俗等，以及领导关注的小城镇建设、重点项目落地、扶贫攻坚等，需要调动基干力量给予完成。三是行政业务，即各条线部门、站办所的一般性工作，这些工作规律性、技术性、专业性较强，要求工作人员长期稳定。一般来说，乡镇领导重视的是农村工作和中心工作。在不同地区的乡镇，农村工作的差异性不大，而中心工作有较大差异。

激励结构指的是乡镇的激励措施及其主次关系。乡镇普遍的激励措施：一是政治激励，如提拔重用、职级晋升、政治地位提高、领导认可等。这些对班子副职和年轻公务员有激励效应，因为乡镇政治资源稀缺，政治激励的面较窄。二是经济激励，指增加福利待遇。这对所有人都有激励效果，对事业编、临聘人员的激励效果更明显。三是自主性激励，即给予工作人员较强的做事的自主性，保障其剩余索取权。在不同地区，乡镇的激励结构差异较大，其源于经济激励上的差异。有的地区有较大的经济激励空间，有的地区这种空间则较小。自主性激励一定程度上与经济激励空间有关系。

社会结构是指乡镇工作所嵌入的社会结构的性质。无论是农村工作，还是中心工作，很大程度上是组织动员干部群众和做群众工作的问题，动员村组干部是问题的关键。对村组干部动员的难易程度，与社会结构有关系，也就是与村庄干部和农民的关联程度有关。在北方小亲族社会，村庄社会是分裂的，通过选举上台的村干部对乡镇的认同度和依赖程度较高，乡镇较为容易动员他们。在南方宗族社会，村庄是团结的，村组干部更在意在宗族的利益，而与乡镇的关系不紧密，乡镇对他们的动员难度较大。西南农村内部支持网络强大，村组干部的地方性色彩浓，而国家性弱，动员起来的难度更大。因此，要将村组干部动员起来，在北方地区，代表乡镇党委书记的普通干部便可将村组干部动员起来，而在南方尤其是西南地区，则可能需要更高权威的副职才能真正将村组干部动员起来。动员难度越大，动员主体的层次就越高。

几个地区的案例

案例1：江西YX的副职驻村

从人事结构来看，B镇有班子副职11人。老公务员7人，其中有两三个是从副职退下来的主任科员。年轻公务员4人。事业编工作人员有二十几个。事业编与公务员人数差不多。临聘人员5人。由于年轻公务员较少，符合提拔年龄条件的少，所以他们在换届的时候基本上是“躺着晋升”，因此政治激励对他们作用不明显。临聘人员主要是从计生办转过来的，干的是技术性的活。那么，在该乡镇，需要激励的是班子副职和事业编。

从事务结构来看，B镇的主要事务有两项：一是农村工作。诸如人居环境整治、秸秆禁烧、推广早稻种植、园区招工等工作，量多、强度大，需要动员干部群众。二是征地拆迁。县工业园区主要在B镇境内，县城新城区也正向B镇境内扩张，因此征拆任务重。这两项工作都需要有经验、有权威的工作人员负责，包括事业编、副职。事业编有经验，副职既有权威也有经验。

从激励结构来看，政治激励对副职有效，提拔重用对年轻副职很重要。副职可以通过政治激励调动起来。B镇是郊区镇，征地拆迁量大，乡镇土地财政留下了1000多万元的自主支配收入。但是，B镇不能用这个钱给干部发钱。跟其他乡镇一样，只有上面规定可以发的钱才能发。包括1.5万元左右的年终绩效；获得单项奖的，一项可以多发一个月的工资。前者最高与最低的差距不大，也就两三千元的差距；后者是普惠性的，每个工作人员都有，起不到激励效果。乡镇党委书记说，现在给职工发的钱比“八项规定”出台之前还多，但是过去乡镇可以自主发钱，能起到激励效果，现在钱发多了，反而起不到激励效果。就打卡考勤而言，该乡镇一位最不积极的工作人员，因住在镇街上打卡勤，每次考勤都超过打卡次数，因此获得的绩效奖高。经济激励空间小，就难以激发事业编的工作热情。

从社会结构来说，YX县当地是宗族社会结构，村干部的当家人角色强而代理人角色弱，对他们的动员难度较大。动员主体要么层次较高，要么有权威、与村干部有较深关系，多是副职或者事业编“老乡镇”。

综合起来，从人事结构、事务结构、社会结构看，需要动员的是事业编和副职；而从激励结构来看，经济激励缺乏动员不了事业编，只能动员副职。创新的是副职驻村或副职领衔的机制。副职带领事业编、年轻公务员、临聘人员驻村，或者奋战在征拆一线。

案例2：湖南XS县的片线结合

在人事结构上，XS县N镇拥有公务员43名，事业编干部97人，无临聘人员。公务员和事业编都较多，基本上是30岁以上的“老乡镇”。事业编工作经验丰富。公务员一半是年轻公务员，一半是未升上去的中年公务员。那么，从人事结构看，事业编是主力，应主要激励事业编，同时带动和培养年轻公务员。

在事务结构上，N镇有两块工作：一块是“片”上的工作，就是将驻村工作分为四大片区，每个片区由四五个干部负责，其中包括片长、副片长各一人。片长、副片长需要有经验的副职、事业编“老乡镇”充任。另一块是重要的条线工作，主要包括信访维稳线和重点工程线。N镇是城关镇，县级大部分重点工程、项目、企业落地在该镇，该镇由重点工程线负责这些落地的群众工作。因为重点工程线的工作涉及巨大的利益，工作量大、工作难度大，需要调动有经验、有权威的工作人员参与，副职和“老乡镇”可担当。

在激励结构上，N镇除了因为是城关镇，公务员有较其他乡镇更大的被提拔重用的空间外，经济上也有较大的激励空间，主要是财政上能够给予片线工作经费。工作经费是包干的，由片线自主支配，少不补，多不退，多余经费由成员分配。这在一定程度上可以激发事业编的工作热情。

在社会结构上，N镇也属于宗族社会结构，要调动村组干部的力量需要层级比较高的副职或者跟村组干部较为熟悉的“老乡镇”。

归结起来，在XS县N镇，无论是驻村工作，还是重点线的工作，都需要调动有丰富经验的事业编“老乡镇”。而该乡镇在人事结构上，“老乡镇”众多，是主要力量；该乡镇又有较大的经济激励空间。因此，该乡镇就形成了主要调动事业编“老乡镇”积极性的“片线结合”制度。具体操作是，由乡镇确定片线领导人选，进行片线工作成员的双向选择——片线领导选成员和成员选片线领导。片线领导除重点线是由“老乡镇”人大主席充任外，其余都由事业编“老乡镇”充任。片线的主要成员也主要是事业编“老乡镇”。该机制实现了人与人、人与事的有机结合。

案例3：山东YT的管区包干

在人事结构上，山东YT的J镇年轻公务员和“老乡镇”是两支重要的力量，年轻公务员占1/3，事业编和中年公务员构成的“老乡镇”占2/3，“老乡镇”中又以事业编为主。

在事务结构上，主要是驻村工作。J镇将全镇60个行政村（规模较小）划分成4个片区（或管区），每个管区由5个左右的工作人员管理，管区设书记、区长各1名，成员1~3名。

在激励结构上，J镇重视年轻公务员的培养和历练，主要给予他们政治激励。同时，该镇还在经济上有较大的激励空间，主要也是对片区管理给予财政包干和自主支配的权力。

在社会结构上，山东YT农村属于小亲族社会，村组干部的国家观念强，较为容易动员。除非较大、较重要的行政村所在管区会配备副职担任片区领导外，其他片区一般干部也能担任片区领导。

基于此，在YT农村，就形成了管区包干的机制，管区主要领导由有政治前途的年轻公务员担任，如管区书记、区长等，并规定年轻公务员要晋升副职，必须有担任管区主要领导职务三年的经历，其他成员则由“老乡镇”充任。管区包干所管辖的村级事务，其具有较强的自主决策的权力，有经济剩余索取空间，管区书记可以用经济措施和自主空间来激励“老乡镇”。

案例4：北京S区的增设机构

在人事结构上，S区XJ镇共有公务员39人，事业编23人，劳务派遣的编外用工307人。其中，班子成员15人，其余24名公务员多为中年未晋升的老公务员，除担任中层职务者外，主要集中在党建办等轻松单位，难以调动。事业编担任一些中层职务。主要的工作人员是编外用工，这部分人工作积极性较高。

在事务结构上，主要是完成市区下达的工作任务，如污染防治、人居环境整治、厕所革命、燃气革命等，以及驻村工作。

在激励结构上，在人员聘用的编制、支出上较为宽松。

在社会结构上，该地区属于华北平原小亲族结构。

另外，在条块关系上，该镇条块关系分明，条条部门尽量不求块块部门帮忙，块块部门也尽量不打搅条条部门，各行其是。

因此，该镇主要调动的是编外用工。条块各部门要做什么事情，首先想到的是招更多的编外用工。条条部门如司法所，想在村一级招聘司法员，将腿伸到村一级，有什么工作不需要求村里办，自己的人好使，工作扎实。其他部门都持这样的想法。块块部门办事，也不是从其他站办所抽调人员，而是直接增设机构。如上级要搞大气治理，增设“大气办”；要搞燃气治理，增设“燃气办”；要搞农村大棚整治，增设“农办”；要加强土地管理，设“土地科”。这些新增机构一般由一名事业编做负责人，成员主要是3~5名编外用工，有些科室负责人还是编外用工。

乡镇治理机制创新的逻辑

YX县的副职驻村激励和调动的是副职领导干部，使得乡镇推动工作的力度加大，工作落实不打折扣。为此，在县一级对副职要给予一定的政治激励空间：每个乡镇都有1~2个副科提正科名额，以及乡镇党委书记要重视副科级干部隐性台阶的晋升。问题则是，乡镇其他人员如一般公务员、事业编没有被充分调动起来，乡镇副职和正职忙得一塌糊涂。

XS县的片线结合主要激励和调动的是事业编“老乡镇”，主要激励措施是经济、自主性和情感激励。由于事业编人数众多，激励较好，他们都把工作做好了，乡镇党委书记就可以抽身出来关注县委书记重视的事情。

YT的管区包干激励和调动的主要是年轻公务员及“老乡镇”，使年轻公务员的干劲和“老乡镇”的经验结合起来，将问题解决在村组一线，解放了乡镇主要领导。

乡镇机制创新的基本逻辑是，在既有结构约束条件下，针对主要治理事务，对既有资源进行优化组合，形成适合本地的工作机制。

2021年5月23日