（二）乡绅与公局
吴趼人的《二十年目睹之怪现状》第56回提到：“我们广东地方，各乡都设一个公局，公举几个绅士在那里，遇到乡人有什么争执的事，都由公局的绅士议断。” [31] “公局”一词常见于晚清广东的文献。从字面看，“公局”的含义是“公同办事的处所”，但在多数情况下特指士绅在乡村地区的办事机构，有时也称为“公约”。 [32]
在清朝中叶之前，广东的乡村地区也有由士绅主持的乡约，按明清王朝原来的设想，乡约是单纯的教化组织，以补助官治之不足；如果说它们有权力，这种权力也只偏重于文化，并不具有强制的力量。公约是在乾隆年间出现的，其名称当从乡约而来，称之为公约是强调这个机构是为地方“公事”而设，公约管辖地域通常是若干个乡。顺德是广东最早出现公约的县，该县在乾隆年间建立的勒楼公约，拥有巡船、水勇，专门负责江面的巡逻、防范和缉捕盗匪，已有维护地方治安的权力。 [33] 嘉庆年间，顺德知县沈权衡下令在全县各乡普遍建立公约，他授予公约“保良攻匪”的权责， [34] 还授权公约可以处理民间纠纷，对公约的办事地点、如何遴选任命主持公约的士绅等做出规定，并颁发作为行使权力象征的戳记。 [35] 沈权衡下令普设的公约，已经具备了后来乡村士绅权力机构的许多职能。与此同时或稍后，邻近的县份也有了由绅士建立、以防卫为主要职能的组织。
在19世纪四五十年代鸦片战争与洪兵起事时，在官府的授意和支持下，广东各地士绅纷纷举办团练。原先设立的公约通常是团练的主持者，未设立公约的地方，也设立了专门办理团练的“团练公局”。
清王朝能够平定咸、同年间的农民大起义，士绅阶层的支持是重要原因。事后，大的动乱虽然暂时平息，但动乱的因素仍潜滋暗长，中小规模的盗劫团伙遍布广东全省。面对急剧动荡变化的社会，官、绅共同的反应便是设法加强对乡村基层社会的控制。因此，已设立的公局不少得以延续，在官府的倡导下，还建立了一些新的公局。同治、光绪年间，在广东各级地方官员的提倡鼓励下，公局普遍设立，逐步演变为常设机构，这正是杜凤治宦粤时期的事，故日记中有很多关于公局和局绅的记载。
在各级公约、公局办事的绅士通常被称为“局绅”，局绅候选人是由本乡本镇绅士、耆老通过一定程序选举产生，再由州县官下谕单委任。出任局绅者多为生员，或异途、虚衔士绅，大公局会有举人、贡生，但进士极少，任过实缺官员的也很少。 [36]
前面说过，广东士绅众多，但中下层士绅向上流动的途径不多，公局则为他们提供了掌握权力、提升社会名望的机会以及收入稳定的职位（局绅多有薪水、轿费等收入）。维持乡村社会的秩序，也有利于士绅，入局办事还有可能给局绅的家庭、宗族和个人带来额外利益，因此，公局这种非法定的权力机构获得了士绅的广泛支持。
按照清朝的法律和制度，国家最基层的政权建立在州县。但各州县官员以及“编制”内的人员都有限（尽管实际上人数要多得多），以当时交通、通信等方面的条件，州、县政府不可能直接完成对辖境的有效管治。要在乡村地区征收赋税、维持社会秩序、把国家的统治贯彻到每个乡镇、村落，就必须依靠乡村基层社会的一些“中介”，广东的公约、公局，正好适应了清王朝把统治延伸到县以下基层社会的需要。杜凤治的日记显示，州县官是依靠公局等机构实现对乡村基层社会管治的。
清朝重视保甲，但早有学者指出，不宜只根据保甲制度的设计高估其成效，实际上，保甲制度总的来讲是没有效率的。正因为如此，朝廷才不得不时常重申这一政策。 [37] 道光年间，广东巡抚祁 札令通饬全省举充地保，其中提到：“本部院披阅各州县详报命盗等案，非称该处向无地保，即谓地保病故未充，一律千篇，几同印版文字，可见各该州县平日于保甲一事废弛已久。” [38] 于此可知，没有地保的情况早就很普遍。即使有，地保均系庶民，在地方上缺乏权威，既无归其指挥的武装人员，更无稳定充足的办事经费，只能奉官府谕令执行一些奔走性的事务，稍为重要的事就无力承担。杜凤治在日记里也常提到地保，但遇到大事都找士绅。选拔地保也会征求士绅的意见，例如，广宁县妙村新招铺无地保，杜凤治就令来见之士绅推荐人选并予以担保。 [39]
杜凤治初任广宁时，“到任即奉督抚谕令绅士团练”，先令石狗等五地绅士于紧要处所设局团练，令其缉匪、交匪。此事先由副将郑绍忠出面劝办，日记记下杜凤治到石狗时与士绅的对话：“众绅谓无本官谕，如何兴办？予言协台已告我，只要将绅耆名开上，予即发谕。” [40] 可见，尽管郑绍忠品级比杜凤治高，且正在广宁负责剿匪，但士绅仍认为必须有知县的谕令，办团设局才有合法性。此后，杜凤治在各乡发谕单任命团练公局的局董。在江积，杜凤治接见年轻的绅士王继曾，以王“家本素封，甚有宦兴”，当场就决定以王为局董，并命“将一村绅士名单开来，以便发谕帖与之办（团）”，又令其拟定一抽收竹木排筹集局费的章程。接见生员李桂芬、武生陈余业等人时，以陈余业“尚能说话，似有才能”，当场令其任团首。 [41] 他到各乡时随身带有设局办团的空白谕单，遇到合适的士绅即填上。同治九年杜凤治重任广宁知县时，多数乡已设立了公局。对尚未设立的春水、石狗等乡，杜凤治找绅士严凤山等了解“何以无局”的原因，并责成设法从速建立。 [42] 广宁县万洞有居民数百家，同治六年曲水绅民建一集贤社学于此，团练局即设于此。同治九年闰十月，杜凤治到万洞查验团练，曲水绅士20余人均集于此等候。 [43] 他到江积时，“有三手本来，二系绅士、一系团练总局”。 [44] 可见，“团练总局”也成为上手本的主体了。
公局虽无法定地位，但已被纳入官府的管理。有一次，广宁县曲水乡老妇莫陈氏报抢劫案，称有60余名盗贼抢劫其子之店铺，并将其子莫亚保掳去。杜凤治不相信60余盗匪抢劫一小店并掳人的情节，后查得莫亚保是因其他纠纷被对头扣押，其间有人乘机抢物，莫陈氏被人唆摆以其名义夸大案情捏报，局绅接受莫陈氏的报案，并作为劫案禀报县衙。杜凤治调查后很生气，责备局绅说：“如何以此等莫须有之事为之递公呈作证？即使有之，汝乡局现有团练，何任贼匪鸱张？有不好看。”后来莫亚保找到，杜凤治谕局绅命莫陈氏修改原来报案的呈文，并教训局绅：“谎状太不近理，且六十余人抢案，不但予处分重，汝辈乡绅既有团局，责成亦不轻也。” [45] 可见，在维持地方治安方面，实际上形成了知县、局绅分别承担责任的制度。因为60余人抢劫是大案，如案情属实，就要拘捕甚至处决多名案犯；如劫匪逃逸，知县、局绅都要担责；如系虚报捏报，知县、局绅也要受处分。
同治九年四月，方濬师札饬肇罗道属下州县举办保甲团练，亲自制定了《保甲团练章程》24条，规定“令绅耆举老成可靠保正一人”，再由保正选定牌长、甲长，在此基础上举办团练，“合保甲、团练为一事”。又规定保甲办公“一切费用均由地方官备办，丝毫不用百姓花费一钱”。又对各乡村建立望楼、备办器具、壮丁巡守等事项都做了规定，望楼、器具费用由各村派捐。 [46] 保甲团练的日常公费由地方官提供自不可能，士绅、壮丁没有报酬也不切实际。方濬师并非颟顸之人，不会不明白，章程不提，主要是因为有些事不便见诸公牍，他属下的州县官自会相机行事。如广宁举人陈应星是仓务局绅士，又是公局局绅，“（在）各乡勒索写捐，抑且大胆在东乡抽茶厘”，“又为勇粮不足，向各渡船、竹木排设法筹派”，杜凤治也知道仓谷有巨额亏欠，陈应星“凭空开销，私肥己橐”，因陈勇于办团缉匪，也允许其抽收。 [47] 陈应星等绅士得寸进尺，又请求在茶叶产销时“于江谷、东乡等四处设站，延请绅士坐办，并雇募壮勇扼要抽收”。这就等于擅自设卡抽厘了，不仅严重违反王法，也侵害了知县的权力，杜凤治乃不予允准，但“准仍照旧章酌量田户及竹木、土茶各行劝谕捐收，至茶客所捐，渡夫茶客互相推延，准饬差催令清缴”。 [48] 不难想象，所谓“劝捐”无非也是强制征收。因为其时设立公局是督抚以下各级官员推行的要政，不办公局就无法办团练，无法依靠士绅维持地方治安、办理救荒等事务，无法通过公局催征钱粮，但官府又不可能提供公局经费，只能同意局绅采取不那么明显违反王法的方式去征收。
在四会，杜凤治也鼓励、督促士绅设立公局。同治七年九月，因威整铺一宗劫杀案前往验尸后，杜召集当地士绅说：“以此地离城太远，官如何能照料及此？我看绅富尚多，必须设局办理团防方是。”回县衙后立即发告示命威整铺一带举办团防。 [49] 次年，杜凤治去大沙墟处置案件，到该地乡约，“乃伊村绅士议事之处也。为首诸绅俱在，随来者尚有三十余人，中设公案”，进见者为当地党正、副以及一班生员等人。 [50] 乡约本应是乡村民间“讲信修睦”的场所，但其时大沙墟的乡约已演变为县官授权、士绅掌控的常设的乡村基层权力机构了。
乡村基层社会的控制要靠文化权力和“武化权力”。在古代、近代中国的乡村，宗族、祭祀、教育、水利、救济、保甲等组织、机构也具有一定权力，但不是两者兼备，所行使的权力也只偏重于某个方面。而公局有州县官授权，有绅士担责任职，有常设机构，有办事制度，可征收局费作为日常运作的资源，而且公局几乎都有数目不等的武装人员，如更练、局丁，有时还拥有经过组织训练、人数更多、武器更好的常设或半常设的团练。这些条件，使公局虽无法定的地位，但得以成为真正具有权力和执行能力的基层权力机构，在州县官授权下具有一定的行政、征收、防卫、缉捕、司法等权力。
局绅的充任既要自愿，也要推举，州县官下谕任命，一旦出任则不可自行推搪卸职。如南海县良宝乡盗匪多，绅士廖庆谋（候补知府，升补用道，已罢官）等设立了团练局，有勇丁30人。在乡办事的原来还有举人、大挑一等知县廖翔等绅士。廖庆谋常年在佛山镇居住，以西樵发生抢劫丝船案归乡悬红购线缉匪，廖翔则在省城教书。 [51] 因为盗匪多事难办，且本身不在家乡居住，二廖都想避匿不管，其他廖姓绅士更不愿意出头。杜凤治便鼓励、督促廖庆谋继续出头管事，尤其是要缉捕本族盗匪。杜凤治得知廖翔其时在省城，正捐办免大挑截留，想速赴广西试用，就认为廖翔想规避责任，“实属狡猾异常”，便命典史到廖翔在省城的住处“将其留住”，并托人转告：不要以为去广西就没事，“予必详禀上宪将其扣留，一面出差持票传拘，不为留脸”。 [52] 廖庆谋、廖翔都是高级士绅，因不愿意承担局绅责任出头办事，知县也毫不客气地予以督促甚至威胁。
公局这种士绅掌控的乡村基层权力组织是广东特有，还是其他地方也有，笔者对其他省份没有研究，不敢轻易判断。但既然州县官要依靠士绅把清朝的统治延伸到基层社会，士绅也要有一定权力，有具体组织。就研究本问题而言，杜赞奇的《文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村》是一本有借鉴意义的著作。但杜赞奇论及华北乡村基层权力机构的主持者时很少强调他们的士绅身份。 [53] 而在杜凤治笔下，广东乡村基层权力机构主持者则全是士绅，较大公局的主持者通常还是科举正途出身的士绅。徐茂明对江南士绅与江南社会做了较长时段的研究。从他的成果看，咸、同以后江南士绅权力也全面提高，他们掌控了乡村乡约、社学、慈善组织等，在教化、里甲、保甲等方面也发挥了很大作用，但看不出有广东公局那样的具有行政、防卫、缉捕、司法等职能的基层权力机构，尤其看不出士绅的组织直接掌握一定的武力。 [54] 在杜凤治最后几本写家乡绍兴生活的日记中，也看不出有类似广东公局那样的士绅乡村基层权力机构。也有学者对两湖地区的士绅、乡村基层社会、晚清团练组织等问题做了研究， [55] 所揭示的情况与广东也有很大不同。在讨论清代士绅的乡村基层权力组织时，把广东与其他地区相比较，或许有不少问题值得讨论。
对公局在缉捕、司法、催征等方面如何协助州县官，后文会做稍为详细的论述。
日记里提到过的都正副、里正副、保正副、堡正副、党正副、练正副、墟正副、街正副等人，多数是文武生员及有职衔者，由铺户等推举，州县官批准任命，经常要完成州县官交办的各种事项。他们应该有相对固定的办事地点（如庙宇、社学之类），有若干供他们驱遣的人员，也应该有日常的经费。练正副显然就是团练公局主持者，但其余的都正副等与局绅是否有交叉或分界，日记没有写，笔者也没有在其他资料中查到。看来，有关清代基层社会士绅权力机构，还有很多细节需要进一步研究。