第3章 今日所谓的政府管理监督实则为旧制度的一种体制

在封建制度土崩瓦解后，城市自由在法国依旧存在。当领主已不再对乡村进行治理时，城市依然保持自治权。直至17世纪末，仍能碰见这种自治城市，它们继续组建成一个个小型的民主共和国，行政官经由全体人民自由选举产生并对全体人民负责。城市的公共生活很是活跃，人们为自己的权利感到自豪，并且无比珍爱自己的独立。

直至1692年，才第一次对选举制度普遍予以取消。城市的种种职务自此可以买卖，也就是说国王在各城市向一些臣民兜售长期统治他人的权利。

这就将人民福利与城市自由一并舍弃了。事实上，当问题只与法官有关的时候，卖官鬻爵常常是有利的，因为好的司法的首要条件就是法官彻底独立。然而，当涉及行政制度本身的时候，卖官鬻爵却总是非常有害的，在此需要的是责任心、顺从和热情。旧君主制政府对这一点甚是了解，所以它非常小心翼翼，以免将强加于城市的制度用在自己身上，总督和总督代理的职务是绝对不会兜售的。

值得历史倍加轻视的是，在没有任何政治目的的情况下，这场伟大的革命就完成了。路易十一恐惧城市自由的民主性，所以他限制城市自由。路易十四之所以摧毁城市自由，并不是出于恐惧，真实的情况是路易十四将城市自由兜售给一切能赎买的城市。其实对于城市自由，路易十四并不想将其废除，他其实是想以此为交易；就算他实际上废除了城市自由，那也并非本意，而只是出于财政目的的一时策略。令人费解的是，这套把戏一成不变，居然延续了80年。在这段时期，曾七次向城市兜售城市官员的选举权，当城市再一次品尝到其中的美味时，又将该权利收回，以便再次出售。这种做法的动机一如既往，人们对此往往单刀直入。1722年敕令的前言中指出：“财政上的需要强迫我们去寻觅减轻负担的稳妥办法。”手段是很稳妥，然而对于承担该奇怪捐税的人而言，却是毁灭性的。1764年，一位总督给财政总监写信说：“历来为赎买城市官职而花费的钱财，其数额之大令我惊诧。这笔钱本应用于有益的事业并为城市谋利，但结果却相反，城市所感受到的仅是政府的压迫和这些官职所享有的各种特权。”在旧制度的全貌方面，我觉得再没有比这一特征更加无耻的了。

今日，要确切指出18世纪城市管理情况并非易事。正如刚才所说，无论城市政权的根源怎样不断变化，每个城市依然保留着旧体制的一些残余，而且还有各自的运转方式。在法国，或许两座完全相同的城市是不存在的，然而这种差异性产生一种错觉，它将相似性掩盖了。

1764年，政府着手制定一项管理城市的普遍法规。这样，各省总督必须将各个城市当时的行事方式以奏文的形式呈报。我翻查到了此次调查的部分文献，阅罢，我确信几乎各个城 市运用的均是同一种管理方式。差异只是表象，本质则是处处一样的。

最为司空见惯的是，城市政府被委托给两个会议。全部大城市和大部分小城市均是这样。

第一个会议由城市官员构成，人数的多寡根据城市的规模来确定。它是市镇的权力执行机构，被当时的人们叫做城市政府。在国王确定选举制或城市可以赎买官职的时候，城市政府的成员便经由选举产生并行使临时权力。当国王收回官职并将其兜售的时候，他们就依靠财政手段，长期履行职权，但这种情况并不多见，因为这种商品随着城市政权步步归属中央政权而日渐贬值。无论在什么情况下，城市官员都没有薪水可以领取，但他们常被免税并享受着特权。他们中间没有等级之分，其行政权属于集体。行政官无权独自领导和负责市政，市长仅充任市政府主席，并非该城市的行政官。

第二个会议的名称是全民大会，在仍然实施选举制的区域，城市政府由其选举产生，全民大会在各城市继续参与重要事项。

在15世纪，全民大会往往由所有民众构成。一份调查奏文指出，这种习俗符合我们先人的人民特征。那个时候是全体人民选举城市官员，官员有时得征求人民的意见并对人民汇报。17世纪末，有时还会应用上述办法。

到了18世纪，人民已不再作为一个整体组成全民大会。全民大会几乎始终实行代议制。然而需要注意的是，全民大会不再由民众选举产生，也不再遵循民众的意志行事，而是随处都由显贵构成。这些人出席会议或是因其特殊身份，或是受到行会或团体的派遣并在全民大会中履行该特殊小社会加之于他的强制委托权。

随着岁月的流转，特权显贵在全民大会里的人数激增；工业行会代表的数量日渐减少，甚至消失。在全民大会里只能看到团体代表，换句话说，全民大会只容纳资产者，几乎不再包括手工业者。人民并不如人们想象的那样相信虚有其表的自由，当时各个区域的人民对市镇事务都不再关心；相反，他们如同局外人一般生活在自家院墙之内。行政官员屡次想着在人民中激发起那种在中世纪曾创造各种奇迹的城市爱国主义精神，但并无成效：人民置若罔闻，他们看起来并不为相当重要的城市利益所动。在那些还继续实行自由选举假象的区域，如果让人民去投票，他们执意放弃这种权利。历史上这种事并不少见。差不多所有那些曾经摧毁自由的君主刚开始均试图维持形式上的自由：从奥古斯都 [1] 到今天从来都是这样；他们自以为如此就能够将只有专制力量才能给予的各种便利与民众认可的道德力量相结合。这种尝试差不多全告失败，人们快速地察觉到，对于没有真实内容的骗人假象，是不可能长时间地维持下去的。

所以，在18世纪，各城市的政府就随处蜕变成小寡头政治。某些家族以一己之见管辖城市一切事务，远远避开公众的耳目，对公众并不负责：在整个法国，这种行政制度均患上了此种弊病。总督们无一不指出该弊病，然而让地方权力愈发从属于中央政府，就是他们想出的唯一良方。

不过，要想有所改观是一件非常难的事情。虽然在改革每个城市的行政制度方面陆续有多道敕令下达，但御前会议的各种没有进行注册的规定却常将各个城市自身的规定推翻。这 些规定是依循各总督的建议制定的，事前并未进行调查，有时甚至连城市居民也未料想到。

某一城市被类似的裁决打击，其居民指出：“这项措施震撼了城市中的所有等级，他们从未想到会实行此类措施。”

对于设立人市关卡、征收捐税、抵押、出售、诉讼，以及租赁和管理城市财产，并动用城市收入中的盈余部分，城市是没有权力的，除非得到根据总督报告而发出的御前会议的裁决。城市的所有工程都必须遵循御前会议裁决的方案和预算开展，在总督或总督代理面前进行招标，并常由国家工程师或建筑师来主持。这一点将让那些以为在法国所见皆为新鲜事物的人瞠目结舌。

然而，中央政府对城市管理的介入范围远大于该项规定所示，其权力远超其权利。

有这样一段话，我将其从18世纪中期财政总监给各省总督的一份通告中发掘出来：“你们必须分外注意城市会议中发生的全部。你们必须提交最精确的报告，汇报会议的种种决定，连同你们的意见一道火速寄到我这里来。”

从总督和总督代理间的通信里，我们可以看到，城市的全部事务，不分大小，均由政府实际控制着。一切事务都必须征求总督的意见，他对每件事均有坚定的意见，一直涉足至节日庆祝的事务。在某些情况下，总督也主持公众的喜庆活动。他下令点燃灯火，为房屋张灯结彩。有位总督曾因资产者民团成员缺席《赞美诗》的演唱而罚了其20里佛 [2] 。

所以，城市官员觉得自己是人微言轻的。

他们当中的一些人给总督写信说道：“阁下，我们十分谦恭地恳请您赐予我们仁慈和保护。我们将依循大人的所有旨令，以期不负恩泽。”另一些人还堂而皇之地自诩为本城贵族，他们这样说道：“阁下，我们从未曾对您的意志有所反抗。”

资产阶级想执掌政府，人民想获取自由，他们便如此进行着准备。

城市既然如此紧紧地归附中央，那么至少能够维持自己的财政了吧，其实不然。有人指出，如果没有中央集权制，城市的灭亡速度是相当快的，对这一点我毫无所知，但有一点是毋庸置疑的：在18世纪，中央集权制并没能防止城市走向衰亡。在那时的一切行政史中，满是市政的紊乱。

假如我们从城市走到村庄，便会碰见不同的权力。它们形式有别，但均归附于中央。

种种迹象表明，在中世纪，每座村庄的居民都组成过不同于领主的集体。尽管这种集体会被领主利用、监督和统治，但它却共同占有一些财产，产权属于它自身，它还选举自己的首领，以民主的方式来进行自我管理。

这种古老的教区制度，在每一个经历过封建制的国家及带有此类法律遗迹的国家的每一个地区均能寻觅到。在英国，这种痕迹随处可见；在德国，60年前它还甚为流行，读一下伟大的弗里德里希法典，就会对此深信不疑；在18世纪的法国，也还存有一些遗迹。

当我在一个总督辖区 [3] 的档案里初次翻阅旧制度下教区的情况时，记得我曾惊讶地发现，在这般贫穷、这般受奴役的社区里，居然具有很多美国农村村社的特征，我昔日曾为之震惊并误以为这些是新世界所特有的。

二者均缺乏常设的代议制，缺乏严格意义上的市政府，它们均是在整个社区率领下，由 官员分别予以管理的。

二者都时不时地举行全体会议，会上由相聚一堂的所有居民选举城市官员，决定重大事务。总而言之，二者彼此相似，就好比一个活人和一个死人相似一般。二者有着不同的命运，事实上起源却是一样的。

由于与封建制度相隔甚远，完全进行自我管理，中世纪农村教区就渐变为新英格兰的镇区，因为摆脱了领主，但被强控在国家的力量之下，它在法国就变成了如下模样。

18世纪，教区官员的称呼与数量因不同的省而有所区别。从古老的文献中能够看到，当地方生活更加活跃时，这些官员的数量就会扩大，随着地方生活趋于停滞，官员的人数也日渐萎缩。在18世纪大部分教区中，官员能够分为两种：一种称为征税员，另一种往往称为理事，这些市政官员往往依旧由选举产生，或被视同于选举产生，不过他们随处已蜕变为国家的工具，而非社区的代表。收税员依循总督的直接命令征收人头税。理事在总督代理的日常率领下，代表后者处理涉及公共秩序或政府的全部事务。当事情关系到自卫队、国家工程及所有普通法的执行的时候，他便成为总督代理的首席代表。

正如我们前面看见的那样，在政府的一切事务中，领主都被排除出去，甚至不再监督，也不再协助。昔日他理会上述事务以维持自身力量，但伴随着自身力量的削减，他已不屑于如此行事。今日如果邀请他参与这些事务，反而会将他的自尊心刺伤。他已不再统治，不过他在教区的存在和他的各种特权却发挥着阻碍作用，以致没有办法建立起一个有效的教区管理机构，从而将他的统治加以替代。一个这么与众不同，这么独来独往，这么得天独厚的特殊人物，在教区内破坏或削弱全部法规的权威性。

差不多全部富庶而有文化的居民均因他的插手而相继逃到城市里去，这一点我在后文中还会详细地阐述。除领主外，教区内仅剩下一帮无知的粗俗农夫，他们根本不具备领导治理公共事务的能力。恰如杜尔阁所说：“教区即是一片茅屋及与茅屋一般被动的居民。”

在18世纪的行政公文中，到处是人们对教区收税员与理事的抱怨之词，由于他们无能、迟钝、愚蠢。大臣、总督、总督代理甚至贵族都对此埋怨不休，却没有人追溯其缘由。

直到大革命爆发前，法国农村教区在其管理制度中，还继续着它在中世纪曾经有过的民主特征的一部分。值选举市政官员或讨论某一公共事务之时，农村中的钟声就召唤农民在教堂门廊前聚集起来，贫者和富者在此同样有权出席。当然，在召集的会议上，并没有真正地磋商，同时也没有投票表决。不过，每个人都可以将自己的意见表达出来，为此还专门请来一位公证人，他当场将证书制作出来，收集不同的发言，并将其记录到会议纪要中。

倘若把这些空洞的自由表象和与其相关的真正自由的缺失相对照，我们就已经具体而微地看到，最专制的政府也可以跟某些最民主的形式相结合，甚至压迫人还要做出若无其事的可笑姿态。教区的这种民主会议可以充分表达种种意愿，然而它跟城市政府一样，没有依照自己意志行事的权力。只在当别人撬开它的嘴巴的时候，它方可说话，因为唯有在求得总督的确切批准后，并且如同人们当时所指出的那样，切实躬行“皆随所愿”之际，方可以召集会议。就算会议意见一致，它也不能擅作主张；除非得到御前会议的允许，否则它也不能出售、购买、出租、申辩。意欲修补被风吹毁的教堂房顶，或重建本堂神甫居所塌陷的墙壁，都得经由御前会议来裁决。无论是离巴黎最远的农村教区，还是离巴黎最近的教区，都要对这种规章加以服从。我曾看见某些教区恳请御前会议赋予它们开支25里佛的权力。

诚然，居民通常有权经由普选选出他们的官员。不过，事实上通常是总督替这微不足道 的选举团指定候选人，而这位候选人一向均是以全票通过，另有几次，总督撤销了自发进行的选举，亲自委任收税员和理事，无限期中止所有新的选举。这种事例达数千之多。

再也难以想象出有什么比这些社区官员的命运还要严酷的了。总督代理，这中央政府最底层的代理人，强迫社区官员逆来顺受，并时常施以罚款，有时还将他们逮捕入狱。因为其他地方依旧执行的保障公民不遭受专横侵扰的制度，在此处已然消失了。一位总督在1750年时指出：“我把背地里抱怨的几个村社负责人关进了监狱，我逼迫这些社区支付骑警队骑兵巡逻的开支。如此一来，他们就被轻而易举地制服了。”所以，教区的职务不被当做荣誉，而被视为负担，人们想方设法地要摆脱它。

然而，教区旧政府的这些残留对于农民而言仍然弥足珍贵，即便到了今天，在一切公共自由里，也唯有教区自由能为农民所理解，并成为他们唯一感兴趣的公共事务。有人心安理得地任国家政权由一个主子来掌控，却纠结于不能在村政府中直抒己见：最空泛的形式居然还能有如此大的能量！

我上面所阐释的关于城市和教区的状况，差不多对于一切独立自主且具有集体属性的团体都是契合的。

如同今天一样，处于旧制度下的法国，没有一个城市、乡镇、村落、救济院、工场、修道院、学校可以以其独立意志处理各自事务，依照其自身想法处置自有财产。当时就如同今日，政府将每一个法国人都置于监管之下，若说这个蛮横字眼当时还未创造出来的话，至少它实际上已然存在了。

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[1] 即盖乌斯·屋大维（公元前63—公元14），古罗马帝国开国皇帝（公元前27—公元14年在位）。——译者注

[2] 1里佛合20苏，等于1法郎。但是当时外省的币值并不是统一的。——译者注

[3] 总督辖区是处于旧制度下的法国最重要的行政区划。它跟财政区意思差不多，不过后者多指财政区划。1789年的时候，总共有34个总督辖区。——译者注