第4章 行政法院和官员保证制是旧制度的体制

在普通法庭独立于政府方面，没有哪个欧洲国家比法国做得更好。然而，在运用特别法庭方面，也没有哪个国家如同法国那样频繁。这两个方面结合的紧密程度，远超出人们的想象。国王难以主宰法官的命运，不仅不能将其撤职、调离，通常也不能让其升职。总之，国王试图运用利禄和恐吓控制法官是不可能的，因此，不久他就感到这种独立性对他的行动造成了阻碍。

这种局面为法国所独有，它导致国王避免将直接与王权有关的案件交由法庭受理，并且在普通法庭之外，另辟一种对国王更为依附的专属法庭，它以法庭的面貌迷惑臣民的双眼，而其实际作用又不至令国王畏惧。

在一些国家，比如德国的一些区域，就不像当时法国那样，其普通法庭从来都没有独立于政府之外，所以就没有同样的防范措施，也从不来没有过行政法院。在那里，国王有充裕的权威对法官进行控制，所以不需要委派专员。

假如愿意仔细阅读在君主制最后一个世纪中国王所颁布的宣言与敕令，以及同一时期御前会议的旨令的话，你就能看出，政府在采取一项措施之后，通常要指出：该措施所引发的争议及可能的诉讼，应该统统提交总督和御前会议处置。常见的行文公式是：“除此以外，对于因执行此命令及附属条令所诱发的一切争议，国王下令将其提交总督或御前会议裁决。我们的法庭和法官不允许受理此案。”

在遵循法律或旧有惯例处置的案件里，因为没有采取这一防范措施，御前会议就依靠调案 [1] 不断予以干预，从普通法庭手里掳掠与政府相关的案件，由御前会议自行处理，御前会议登记册中充满了这一类调案命令。

渐渐地，这种例外成为一种普遍的现象，事实演变成理论。尽管不是在法律上，但却在执行者心中成为国家的座右铭：凡是与公共利益有关或因解释政府法令诱发的诉讼，都不归普通法庭管辖，普通法庭仅仅有权力宣判与私人利益相关的案件。在这个问题上，我们所做的只是寻觅到那个行文公式，而它的思想是属于旧制度的。

从此以后，涉及征税的大部分诉讼问题统统归总督和御前会议受理。涉及车辆运输和公共车辆治安、大路路政、河流航运等的全部事务也归总督和御前会议处理。总而言之，只有行政法院方可厘清与政府有关的全部诉讼案件。

总督费尽心血，令这种特别司法权限不断膨胀。他们提醒财政总监，刺激御前会议。有 一位官员曾提出调案的理由，在这里值得一说，他指出：“普通法官需要对既定法规进行服从，他们需要镇压违法行为，然而御前会议永远可以出于实用目的而对法规有所违反。”

依照该原则，总督或御前会议时常亲自审理与政府没有显著关系或明显与其无关的议案。有一位贵族与邻舍产生争执，并对法官判决有所不满，要求御前会议将此案宣布为调案。监察官被询问起这一案件，回复说：“虽然这里涉及的只是归法庭受理的私人权利问题，不过只要国王陛下有此意愿，他就永远有权受理任何一个案件而不必讲明理由。”

那些以暴力手段扰乱秩序的平民，一般都会通过调案被押解至总督或骑警队队长那里。这类调案多由因粮价太高而时常引发的骚乱导致。这样总督便亲自选定一些取得大学学位的人，组建一个类似临时省法庭的机构来审理刑事案件。我曾找到一些以这种方式作出的判决，对一些人判处服劳役甚至死刑。17世纪以来，总督审理的刑事诉讼的数量依旧很大。

近代法学家令我们相信，从法国大革命以来行政法已经获得了巨大进步，他们指出：“之前司法权和行政权彼此混淆，从那以后人们将二者区分开来，各就其位。”意欲充分认识这里谈到的进步，就得永远铭记：一方面，旧制度下的司法权不断越出其权力的自然范围，另一方面，司法权一向全方位履行其职权。假如对这两方面不能兼顾，那么对事情的看法就是片面有误的。

法庭不时地批准制定政府规章，显而易见，这超出了法庭所管的范畴；法庭不时地又被禁止审理真正的诉讼案件，这相当于被排除于自身权限之外。的确，在我们已把司法权驱逐出行政领域的情况下，旧制度仍将其保留在该领域是十分不妥的。不过，与此同时，正像人们所见到的那样，政府不断侵入司法的天然领域，而我们对此丝毫不加约束：实际上，权力的混乱在这两个方面同样危险，后者甚至甚于前者，因为法庭干预政府只对案件有害，政府干预法庭则令人们堕落，让他们变得同时具备革命性与奴性。

60年来，法国永久确立了九部或十部宪法，其中一部明文规定，无论哪一个政府官员，事先没有经过批准，都不得由普通法庭提起诉讼。该条款是一个相当妙的发明，所以人们在对这部宪法予以摧毁的同时，谨慎人微地从废墟里将此条款挽救出来，此后又小心翼翼地令它免遭革命的摧残。

行政官习惯于将此条款所授之特权称作1789年革命的巨大功绩，不过在这个问题上，他们同样没有搞对。因为，在君主制下，政府和今日一样，想方设法不让政府官员处于尴尬的境地，像普通公民那样，在法庭上承认犯罪。两个时代之间，仅有的一点实质性差别就是：大革命之前，政府仅仅依赖不合法和专横的手段方可对政府官员予以荫庇，而法国大革命以来，它已经可以合法地让他们违规犯法。

当旧制度的法庭意欲起诉中央政权的任何一位代表时，一般情况下，必须对御前会议的这样一道判决予以干预，即被告不受法官审理，应该转交御前会议任命的专员来审理。因为，正如当时一位行政法院成员所写的那样，普通法官会对被攻击的官员抱有所偏见，而这会危害到王权。

这类调案绝非相隔很长时间才会发生，而是每天都会发生；不仅与要员相关，与芝麻小官也有所联系。只要与政府有丝毫联系，即可对政府之外的一切都无所畏惧。

桥梁公路工程局有个监工，他负责指挥徭役，结果被一个受他虐待的农民控诉。御前会议宣布此案为调案，总工程师私下给总督写信提及该事：“的确，该监工应受指责，但不应因此而任事态自行发展。对于公路桥梁局而言，最关键的是令普通法庭既不听取也不受理役 工对监工的诉讼。若开此例，公众因仇恨这些官员，就会接连不断地提起诉讼，这会影响到工程。”

另有一种情况，一个政府承包人取了邻人土地上的物产，总督亲自向财政总监报告说：“我简直没有办法向您充分说明，任由政府承包人听凭普通法庭审判，将多么大地损害政府的利益，因为普通法庭的原则与政府的原则向来都是水火不容的。”

上述几行文字写于整整100年前，而写下这些话的政府官员却与我们的同时代人很是相像。

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