三、2003年的“新闻媒体改革”神话

2003年是国际社会对中国充满期待的一年，人们对胡锦涛“七一讲话”翘首以待，以为那里面会有不少关于政治体制改革的宣言，但胡却给他们兜头一盆凉水。而部分亲中共人士与学者仍然痴心不改，头上的凉水还未抹去，又开始制造一个新的神话：“中国媒体改革终于启程”xii。持此论者的全部依据是2003年6月20日中央电视台在“晚间新闻”节目中播送了一条简短通知。虽然这条消息第二天登上了各大官方报纸的头版位置，但它也仍然只是短短的一句话：中共中央宣传部、新闻出版总署和国家邮政总局联合发出通知，禁止报纸期刊在9月份以前征订2004年的报纸和期刊，只有科技类出版物不在此列。

这条新闻引起了轩然大波，尽管中国政府已明白声称，此举目的是“制止为保证发行量而推行的各种强制性摊派征订手段”，但由于中国已经陷入无法摆脱的“改革疲软症”，对中国持乐观态度的观察家们时不时需要制造一些“改革神话”安慰世人，于是“中国新闻媒体改革已经起航”的报道就成了海内外媒体（包括一些很有声望的媒体）报道的主题，仿佛中国的新闻改革马上就要开始，而这将成为所谓“胡温新政”的主要内容与中国政治体制改革的先声。一时之间，国际社会对中国新一届政府的期望值大大升高，赞美之声四起，尽管那时香港人民正在为反对“二十三条”苦苦斗争。这一“神话”的制造者们甚至没有仔细思考一下这当中存在的逻辑矛盾：从19世纪中期开始，香港就已经享有言论自由与出版自由，直到“九七回归”以后才不得不开始“自律”（自我检查），并日渐失去新闻自由，但中国政府意犹未尽，还要制定“二十三条”迫使香港人彻底噤声。在一向有言论自由的香港都要取消新闻自由，在中国大陆，中国政府为什么又要恩赐给中国人新闻自由？

这种乐观一直到延续到8月初，此时全称为“关于落实中办、国办《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”（以下简称为“实施细则”）终于公开发布，整个“实施细则”的内容完全没有任何“改革”踪迹可寻－－除了任何改动哪怕倒退也可以被称之为“改革”。

1、决定媒体生死的标准是“政治导向正确”

在真正的市场经济国家里，传媒是具有独立法人地位的企业。谁是某家媒体的投资者，谁就是某家媒体的老板，决定媒体生存与死亡的是市场，没有读者的报纸注定死亡。但这一国际规则对中国的传媒业并不适用，中国决定媒体生与死的至今还是政府，

在“实施细则”中，中国政府为报刊的“生”与“死”定下了几条标准，可以继续生存下去的是以下几类：

第一类，中央的三报一刊（《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《求是》杂志），各省的党报党刊；第二类，政治导向正确且5年以上没有违规纪录、经营状况良好、读者自费订阅量超过80％（这一条仅限于省级报刊杂志社）的报刊社；第三类，党报所办的子报。

政治导向不正确、创办不够5年、或者在经营期间5年内有违规纪录的予以停办。不属于党报系统，但又不在停办之列的，则统统划归到党报集团，或者由各级党报兼并，此举大大强化了党报党刊的领导地位。

据中国媒体业内人士估计，经过此次整顿，将有三分之二的媒体消失。媒体数量减少其实有利于中国政府对媒体的管理。一是媒体从业者就业艰难，再也不敢冒险犯禁；二是减少了政府的管理成本。据中国国家新闻出版署公布，截至2003年11月，已有677家媒体停业xiii。

2、变地方部门分散的摊派为中央党报党刊的集中摊派

这次关闭媒体最冠冕堂皇的理由是取消摊派，减轻基层负担。

媒体依靠行政命令摊派发行，确是中国特色。至2002年底，中国共有2,137种，期刊9,029种，但其新闻来源却相对单一，尤其是在事关全局性的政治经济问题，外交关系与国际社会的重大事件，几乎都是按照新华社所发的“通稿”。这种情形下，不少报纸都需要依靠其主管政府部门利用权力“摊派”才能找到“订阅者”。即使是《人民日报》、《求是》杂志、《半月谈》这类中央级报刊杂志，每年都要由中宣部与各省（自治区）层层下达征订任务摊派。据统计，在中国2001年发行量超过100万份的杂志中，党刊占有5种，教育辅导类占有9种。其中党刊是通过政府系统摊派，教育辅导类主要由学校向学生摊派，学生们每天功课负担超重，根本没有时间阅读多少课外读物。如果取消这类摊派，相信中国公众会非常欢迎。

由于“实施细则”的标题含有“治理党政部门报刊散滥和利用职权发行”字样，不读全文，真有可能会发生误解。但只要细读“实施细则”的内容，就会发现此次“媒体改革”虽然以取消摊派为名，但目的却只是为了消灭各级党报党刊的竞争者，“实施细则”的第四部分第一条中就明确规定：“用定额管理的公费订阅重点党报党刊的范围，是指《人民日报》、《求是》杂志、省级党报党刊、地市级党报”，凡是公费订阅者，“要首先订阅党报党刊特别是中央级党报党刊”。这一规定可谓一箭双雕，一是将宣传阵地继续牢牢掌控在党报党刊手中；二是让任何非党报党刊的报刊杂志减少了公款订阅户。前两年曾有调查数据，除了少数几家报刊杂志拥有大量私人用户之外，大多数中国人还是依靠公款订报满足阅报这种“文化消费”。这条规定可以帮助党报党刊拥有庞大的“市场份额”。

3、新闻检查将继续强化

“实施细则”规定，中国的媒体将保持“中央－省－地市党报（包括报业集团）网络”，并且还将保持原来的“行政级别”（第二章将专门介绍中国媒体独一无二的特点“行政级别”）。这样一来，党报党刊将垄断中国媒体业。

部分论者曾对这次“新闻媒体改革”寄以厚望，以为从此以后媒体与主管单位脱钩，再也没有“家长”严加管束。但“实施细则”却明确规定：“管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整”，“找不到新闻出版行政部门认定的具备资格的主管主办单位的，予以停办”。“家长”依然存在，找不到“家长”的必须死亡，这一“改革”恐怕让那些找不到“家长”，即“求做儿女而不得”的媒体痛苦万分。

其实中国政府自己从未声明要放弃对新闻的管制。“实施细则”指出：“管办分离后，主管部门仍要履行主管职责。主要包括对报刊的舆论导向、出版质量进行监管；……加强领导班子建设，任免报刊单位主要负责人”，在国家新闻出版总署的网站上曾登载一篇题为“中国新闻改革，中央只保留四家报刊”的文章，该文在评述了2003年“新闻改革”后总结说：“表面上看，这项改革将加速大陆报业新闻竞争，有利於改善新闻报导的质量；但事实上，中共中宣部却透过严密的新闻审查，来达到管理和控制的目的。据悉，未来成为法人团体代管的各家媒体，政治审查和新闻审查仍会继续进行，而媒体本身的‘自律’亦严格要求。xiv”

最能证明新闻体制改革纯属“神话”的，就是中国政府历年来设立了种种限制舆论的恶法，封堵民冤。从90年代以来，中共已经频频动用“危害国家安全罪”“泄露国家机密罪”“阴谋颠覆政府罪”这三条罪名来压制舆论，再辅之以由宣传部门实施的处罚，为了生存，媒体已经高度自律。

值得提醒的是，持“中国媒体行将改革”论者有意屏蔽了几条重要信息，第一，SARS期间关于严惩传播SARS谣言的恶法出台，并依此恶法抓捕了几十个人。这条恶法的关键在于：凡不同于官方SARS版本的一律被视之为谣言。这种恶法能够公然行之于中国，是对言论自由与法律尊严的最大亵渎。第二，就在2003年7月，被中国视为“改革开放前沿”的深圳市政府推出“出版导向预警工作办法”，对该市所辖的报刊、电台、电视等新闻出版物进行“制度性”的审读预警处理，对出现“政治导向偏差”的出版物采取“审读意见”的形式，通知出版单位，凡一年收到两次“预警通知书”的，将在内部通报批评，收到3次者，要处分主管负责人，甚至撤职。当局计划通过此举，“制度化”地监控传媒业xv。

可以预期到的是，“实施细则”将结束不少媒体的生命。在强大的政治压力下，中国媒体会为了生存，不得不暂时有所收敛。中国媒体从业者在90年代媒体市场化这一过程中努力开拓，如对腐败的有限揭露、环保问题以及其他社会化议题的讨论，确实部分消解了媒体作为“党的喉舌”这一角色的作用，但“实施细则”将使中国媒体市场化的成就重新回到90年代初这一起点。

阅读中国政府颁布的各种法律法规确实累人，但恰好这是最重要的信息。“实施细则”既已颁布，在新浪网等各大网站上也可下载。如果大多论者能够认真阅读，不人云亦云，可能就不会再有“新闻媒体改革”的神话流传。

四、给传媒戴上紧箍咒的《突发事件应对法草案》xvi

2006年7月5日，在中共中央的操控下，中国全国人大未遇到任何质疑，通过了一部在民主国家不可想象的限制新闻自由的法案――《突发事件应对法（草案）》。

这部《突发事件应对法（草案）》是否真如中国政府所宣布的，其目的只是要在中国“建立健全突发事件预警制度”呢？

当然不是。该草案按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，将预警级别分为一级、二级、三级和四级，一级为最高级别。从法律条文本身的数量来看，这个草案设置了许多针对政府的限制，比如政府应该如何就突发事件按规定禀报、处理好应急工作等等，似乎对政府行为的管束更甚于对媒体。但从其立法本意与实际效果来说，却是针对新闻媒体而来。针对政府的条文说到底只是一种掩人耳目的陪衬而已。

为什么说对政府的诸种规定只是陪衬？原因很简单，所谓重大灾情的禀报制度，本就是中国政府的行政职责之一。在未有这个法案之前，中国各级政府早有一整套严格的灾情汇报制度。按中国政府惯例，从不允许官员欺上，但却必须瞒下，对公众隐瞒真情。《人民日报》与新华社驻各地记者负有监察地方政府与向上通报消息之责。每有重大疫情发生，疫情发生地的卫生局必须即时向上级政府禀报疫情，如2003年广东省发生SARS疫情，2005年?11月13日松花江严重污染，广东省与黑龙江省的地方政府都及时向中央禀报――当然在让上级政府知情的同时，也必须按照政府惯例，对媒体与公众严密封锁疫情消息。其它灾害如矿难则有各地矿务局，水灾则有各地水利局、污染事件则有各地环保局等负责上报。也正因下级政府向上级禀报灾情早有制度，故此，草案又写明“法律和国务院对突发事件的分级处置另有规定的，从其规定。”

由此可见，这个草案的目的不在于为各级政府机构设限，而另有目的。那么目的何在呢？从条文规定所起的实际作用看，真实目的是为了给媒体戴上紧箍咒。

???草案明确规定，“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，发布有关信息不利于应急处置工作的除外。”

熟悉中国政府公文语言的人就会明白，这条规定的要害在于“按照有关规定”六字，而有关规定由谁设置？当然是由政府设置；而“发布有关信息不利于应急处置工作的除外”等于明白告示公众：什么时候政府认为有利于处理应急工作，什么时候才发布信息，而这信息也必是经过政府过滤筛选的。

对于违规（即违反政府规定）擅自发布突发事件事态发展信息的媒体，草案规定“情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款”，这当然还不包括各级宣传部门给予的政治惩罚。

???从诸规定中还可看出中央政府对地方政府已经没有多少信任感，所以规定“未按规定报送、通报、公布有关突发事件信息的”，“缓报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成严重后果的”，均要处罚。

将这两条规定结合起来读，就可以明白这条恶法的出炉，其目的在于用法律的形式名正言顺地剥夺公众知情权，再次强调上级政府对下级政府的权威性。至于新华社评论，认为“公众应对突发事件，权利义务不可偏废”，强调的当然只是义务，而不是公众权利，比如知情权。这种评论等于助纣为虐，因为在中国，从来只有政府权力嚣张肆虐，而没有民众权利的立锥之地。在灾难频出的今天中国，中共已经无法解决许多社会问题，于是只好用鸵鸟政策，将头埋在自己用政治暴力堆起来的沙堆里，用控制信息来营造虚假的太平景象。

在中共极权政治下生存了半个世纪的中国人，尤其是新闻从业人员，谁也不会误读这条法律的真实目的。本来已经噤若寒蝉的媒体自然从此以后更加自律。

2002年10月，总部设在巴黎的“记者无疆界”组织首次发表了一份全球新闻自由排名表，在总共包括139个国家和地区的排名表上，中国大陆和北韩分别列在138与139位。2003年10月20日，该组织再次宣布：在包括168个国家在内的新闻自由度排名上，北韩位列末位，中国位列倒数第6位。2005年10月，记者无疆界再次公布了全球１６７个国家新闻自由状况的排名表，中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜（倒数第一）等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。记者无疆界组织公布了有关全球１６７个国家新闻自由状况的排名表。西欧国家的新闻自由度仍然最高，而中国的状况则依旧没有改善，排在第159位。比中国还要差的只有朝鲜(倒数第一)等8个国家。

2006年，中国在新闻自由度排名榜上的位次下降至163位，而被中国政府加强管制的香港，其新闻自由度排名也从2005年的第39位下降至2006年第58位。

ReportersWithoutBorder：SecondWorldPressFreedomRanking（2003〕；ForthWorldPressFreedomRanking2005）;PressFreedomIndex2006i。

中国目前是世界上言论、出版自由最充分的国家之一，外界关于中国新闻、言论、出版方面的某些议论是毫无根据的。政府依法支持媒体机构履行自己的社会职能，明确规定任何单位和个人不得无理干涉、干扰媒体的正常采访、传播和经营活动。……手机短信近年在中国迅猛发展，成为新兴传播载体。

中国新闻出版总署副署长柳斌杰2003年11月2日在博鳌亚洲论坛的讲话ii