11.印度：民主为什么“不管用”？（1）
对于比较政治学的研究者来说，印度是一个神奇的国家。神奇在哪儿呢？神奇在它的民主制。大家可能都知道，印度在1947年独立之后，就选择了选举式民主制。这也是很多发展中国家在“二战”以后的制度选择。不过，到20世纪六七十年代，大量发展中国家的新兴民主纷纷垮台，拉美、非洲、东南亚都是这种情况，也包括和印度同时独立的巴基斯坦，这也就是我们前面课程提到过的“第二波民主衰退”浪潮。
但是，在这个民主衰退浪潮中，印度的民主制居然稳固了下来。除了1975—1977年有过21个月的所谓“紧急状态”，70多年来，印度的民主从来没有中断过。这就好像同时出发的一个车队，其他的车纷纷爆胎、翻车、重启好几轮了，印度民主的这辆车，虽然性能不怎么样，却非常憨态可掬地开到了今天。
我们社会科学工作者，喜欢分析事物存在的条件。关于民主维系的条件，学者们进行了各种研究，有的说主要是经济发展，有的说是社会平等，有的说是特定的宗教文明底色，有的说是同质性的社会结构，等等。但是，印度有什么呢？学者们找来找去，找不到任何这些条件。它经济落后、社会不平等，也没有同质性的社会结构——事实上，它有二三十种语言、六大宗教、成千上万种神灵，陆陆续续有六个地区在闹分裂——也就是说，它的社会结构是一盘散沙。民主化之初，它也几乎完全没有中产阶级，90%的人口是文盲……总之是一手烂牌。
但是，就是这样一个国家，始终维系着民主制度。所以说，印度是个非常神奇的国家，简直可以说超越了地球引力。
民主没有解决印度的治理问题
然而，民主的维系是一码事，它是否带来良性的治理绩效则是另一码事。在这方面，印度可以让人“吐槽”的地方就太多了。比如印度的经济水平。其实，直到20世纪80年代左右，中国和印度的人均GDP都相差无几，但是到2018年，中国是印度的4.8倍，即使是看人均购买力GDP，中国也是印度的2.4倍。印度的公共服务水平也方方面面都严重落后于中国。以健康领域来说，中国的婴儿夭折率是每1000人7人，印度则是30人；每1000人的医院床位数，我能查到的最新数据，中国是4.2张，印度是0.7张；2018年中国的人均预期寿命是77岁，印度则是69岁。
但是印度最令人诟病的，恐怕还是它基础设施的落后。大家可能都从媒体上看到过印度人坐火车的照片，那简直是一场大型杂技表演，非常惊心动魄。我们中国的高铁与之相比，可谓天上人间。还有印度人的“厕所问题”，大家可能也从媒体上看到过报道。由于缺乏抽水马桶系统，长期以来，印度很多人是露天上厕所的。不过，据说过去五年左右，莫迪政府发起的“厕所革命”大体上解决了这个问题，但是拖了70年才解决一个厕所问题，也可见印度政府能力之低下。
除了落后，还有腐败。在2019年国际透明度的腐败排名中，印度在180个国家中排在第80位，虽然不至于垫底，但是对于一个民主国家，实在也算不得一个好成绩。而且，印度还有一个非常具有印度特色的问题，就是它的议员存在着大量的犯罪指控。据报道，印度2019年当选的议会中，43%的议员处于被起诉状态。[1]似乎如果一个人没有被起诉，都不好意思去参加竞选了。当然，事实上他们有没有犯罪还不知道，因为印度法庭的效率太低，所以议员等到任期结束，审判结果都未必出来。但是，如此大量的政治家是潜在的罪犯，可以说是非常尴尬了。
由于上面所有这些问题——经济落后、基础设施落后，腐败、公共服务匮乏，人们当然会忍不住发问，印度怎么了？一个已经民主化70多年的国家，为什么民主“不管用”？
政体有限论
其实，这个问题本身问得可能就有问题。为什么？因为它包含了一个成问题的“假定”：似乎一个国家民主化，它就应该会带来经济发展、政治清廉、公共服务提升。为什么说这个假定“成问题”？因为它错误地理解了民主的功能。
民主的功能是什么？可能每个人的理解不同，我的理解是，民主最重要的功能，就是通过给民众制度化的发言权，来解决统治者任意妄为的问题。或者用现在的常见说法，是“把权力关进笼子里”。这是它的核心功能。它并不自动保证所有的公共问题会被解决，就像你难以要求一个治胃病的药包治百病一样。
因此，质问为什么民主没有带来经济发展、政治清廉、公共服务提升，几乎相当于质问，为什么老虎都关进笼子里了，猴子们还没有过上幸福的生活？的确，老虎被关进笼子，猴子们更安全了，但是，香蕉树不会因为老虎被关进笼子而结出更多的香蕉，老天爷也不会因为老虎被关进笼子而下更多的雨，隔壁树上的猴群更不会因为老虎被关进笼子而放弃争抢地盘。民主不是一个魔法按钮，一按下去就人间变天堂。
当然，这不是说，民主肯定无法带来治理绩效的提升，只是说，它能否带来治理绩效的提升，取决于很多条件，因为归根结底，民主是一种决策程序，而不是决策本身。虽然这个程序有其内在价值，也就是尊重民众的价值，但作为一个程序，它会产出什么，取决于你向这个程序输入什么。举个例子，假设一个学校非常开明，让学生们自己决定，午餐食堂应该提供什么，这是民主对不对？这当然体现了对学生的尊重，但是，如果学生们商量来商量去，决定每天午餐就吃薯条、炸鸡和可乐，最后学生们都吃成了不健康的大胖子，那么，民主当然“不管用”了。
所以，民主作为一种程序，体现对民意的尊重，但是民主的质量则取决于参与者的判断力和合作能力。一旦这种能力严重欠缺，没有什么理由认为民主一定会带来更好的治理绩效。我把这个观点称为“政体有限论”。民主是否重要？当然重要。因为我们每个人都希望受到尊重，希望统治者不能任意妄为。但是，一个球赛的规则再公平，也不可能保证球赛一定精彩好看。球赛好不好看，规则非常重要，但是最终而言，取决于球员会不会踢球。
为什么强调政体的有限性？因为我发现，人们解释一个国家的成功或者失败时，倾向于过分夸大政体的作用，而忽略人们往政体这个程序里输入什么。这种夸大，有时候表现为“民主浪漫主义”，似乎一旦民主化，一切问题迎刃而解；有时候则表现为“威权浪漫主义”，似乎一个国家只要采用威权政体，经济发展、公共服务就会手到擒来。
但事实上，政体只是影响一个国家治理绩效的各种因素之一而已。很多情况下，甚至可能是次要的因素。有些国家，无论是民主政体还是非民主政体，似乎都建设不好，比如阿富汗，过去几十年，从极权到威权，从神权到君权，从美式民主到苏式威权，各种政体神农尝百草一样全都试过了，但是没有一个模式“管用”。所以，政体不是万能药，当水质已被严重污染，无论什么鱼都很难在里面被养活。
印度的经济政策与民主绩效
具体到印度，民主之所以对于治理绩效“不管用”，很大程度上就是因为过去70年，尤其是前面40年左右，输入到民主程序的“原材料”出了问题。什么问题？一个是经济政策问题，一个是社会文化问题。时间关系，这次课我们分析第一个问题，下次课再分析第二个问题。
我们首先来看印度的经济政策。说到计划经济，我们很自然地想到苏联、东欧，想到改革开放前的中国，但是冷战阶段，对计划经济模式情有独钟的不仅仅是苏东国家。相当一批发展中国家也真心相信，苏联式社会主义代表了人类的未来，并或多或少地借鉴了它的经济模式。印度就是其中之一。印度宪法开篇就宣布：印度要建成一个“社会主义世俗国家”，其中，“社会主义”这个词相当醒目。
印度不但是这样说的，也是这样做的。20世纪90年代之前，印度经济具有高度计划经济的特点。和苏联体系一样，印度一直有“五年计划”。虽然计划的程度可能比苏联略逊一筹，但同样是官僚们和经济学家们坐在一起规划，每个行业应该发多少许可证、发给谁，每个工厂的产量应该是多少、价格多少。这种计划经济的痕迹，从印度很多“部委”的名称都能看出来，直到今天，印度还有“纺织部”“煤炭部”“铁道部”“钢铁部”等以产业命名的部委。这些名称，中国40岁以上的人可能都会觉得似曾相识，而中国的计划委员会是1998年就转型了，但印度的计划委员会是到2014年才废除。
为了自上而下地规划经济，改革前的印度也和之前的中国一样，无数行业，尤其是影响国计民生的行业，被国有化，造成严重垄断。更著名的，是印度密密麻麻的审批制度，无论是投资、工业、贸易，处处都要政府审批。企业运转的首要目标不是争取获得市场，而是争取获得审批。我看到过一个报道，有一个印度企业家抱怨，在改革前，为了购买一台进口计算机，他花了一两年时间，跑了新德里50趟，才获得了批准。可以想象，这样的审批制度，除了经济效率的损失，还会带来什么？严重腐败。因为如果你不想跑50趟才买到一台计算机，你能怎么办？行贿可能会帮你抄个近道。
为了摆脱殖民主义的阴影，印度早期还追求所谓的“经济独立”，抗拒对外开放。改革前，印度工业产品的平均关税税率是113%，很多商品关税税率甚至高达400%。所以，不奇怪的是，1947年的时候，印度贸易额还占全世界贸易总量的2.2%，但是到了1985年，反而降到了0.45%。也就是说，印度在很长时间里都陷入“闭关锁国”的状态。
这样的经济模式，后果可想而知。1947年后的30多年里，印度的经济增长率年均只有3.5%左右，比同期的亚洲四小龙低一半。由于人口的暴涨，贫困率则几乎没有变化，一直停留在接近60%的水平。到20世纪90年代初，印度还出现了严重的债务危机。当时为了能够从国际货币基金组织贷款，印度不得不抵押自己的黄金储备，据说往英国央行运了一飞机黄金，又往瑞士央行运了一飞机黄金，才借到了救命钱。
值得注意的是，独立后的印度经济模式不但借鉴苏联模式，而且它借鉴苏联模式的时期比中国还长。我们知道，中国1978年就开始改革开放了，但是印度对苏联经济模式的模仿一直坚持到了20世纪90年代初。直到苏东阵营倒台，印度才一步三回头地离开。所以，印度的改革开放，其实比中国晚了十几年。别小看这十几年的时间，从人均GDP来看，世界银行的数据显示，印度2018年的人均GDP和中国2006年的人均GDP持平，刚好相差12年。
1991年后，印度终于也开始改革开放。虽然细节和中国不同，但是方向却大同小异，都是自由化、私有化和全球化等。就拿著名的审批制度来说，以前一个企业家要得到近80个部门的各种批准才能创办一个公司，现在获得四五个部门的审批就可以开工了。对外开放度明显增加了，平均关税税率一路从之前的100%降到了不到10%。
不奇怪的是，和中国一样，印度的经济发展速度也开始提升。1992年以来，印度的经济增长率年均达到6.4%，远远高于改革开放前。大家可以看看上面的印度人均GDP增长图（图2-5），20世纪90年代之前，这条线几乎是平的，但是之后，却呈现出了非常清晰的上升趋势。2014年莫迪政府上台后，经济改革进一步加速，2014—2018年的这五年间，印度经济的增速甚至略微超过中国。相应地，贫困率也大幅下降，2006—2016年，印度有2.7亿人脱离贫困，目前生活在绝对贫困线以下，也就是日消耗1.9美元以下的人口低于3%。照这个速度，以后印度可能也会像中国一样走向全面脱贫。
图2-5 印度人均GDP增长图
（数据来源：世界银行）
所以，每次听到人们大义凛然地批判新自由主义，我都觉得非常吃惊，因为中国和印度，两个世界上最大的发展中国家，制度不同、文化不同，但都通过自由化改革使数亿人摆脱贫穷，在这个过程中，技术上固然有种种可以改善之处，但是总体而言，这场改革的正面效应难以辩驳。
当然，改革是一个过程，不是一个开关。今天印度的经济还有无数问题，基础设施的瓶颈问题、公共服务的落后、垄断、各种利益集团对改革的阻挠等。但是有一点是明确的，当印度人开始往民主这个程序输入不同的政策时，它的产出也出现了不同。
抵制用政体解释一切的诱惑
所以，印度经济的落后，与其说是民主政体的问题，不如说是长期错误经济政策的后果。可能有人会说，印度错误的经济政策不就是民主的结果吗？那不还是怪民主？这个说法是有问题的，为什么？因为如果民主必然带来错误的经济政策，那如何解释印度的经济改革？如果威权主义必然带来正确的经济政策，又如何解释左翼威权主义？所以，回到本次课程的核心观点：政体有限论。一定要抵制用政体解释一切的诱惑，不要轻易在两点之间画一条直线。
“政体有限论”的另一个说明，是对比印度和巴基斯坦。我们前面讲到过印度的种种落后，但是，别忘了，我们的参照系是中国，而且是最近三四十年的中国。这三四十年的中国，不但是全世界发展最快的国家，而且处于中国自己历史上发展最快的时期。所以，你拿小明去和班上成绩最好的孩子比，而且是和那个孩子发挥最好的那几次考试去对比，当然小明成绩不行了。
但是，我们都知道，其实和印度最有可比性的不是中国，而是巴基斯坦，因为它们同时从英属印度独立出来，地理、历史因素都更接近，而中国的历史传统、文化、社会结构和印度相差非常远，应该说，和中国最有可比性的，其实是东亚其他国家或地区，而和印度最有可比性的，则是同属南亚地区的巴基斯坦。
如果把印度和巴基斯坦、孟加拉这样的南亚国家对比，我们能得出“因为民主，所以停滞”的结论吗？那就不一定了。过去70多年，巴基斯坦经历过四次政变，有一半的时间是处于威权统治之下。但是，它的经济发展更好吗？2018年，印度的人均GDP是大约2000美元，巴基斯坦不到1500美元；印度的婴儿夭折率是每1000人30人，巴基斯坦是57人；印度的人均预期寿命是69岁，巴基斯坦是67岁。所以，如果拿印度和巴基斯坦来对比，我们的问题可能不再是“为什么民主不管用”，反而变成“为什么威权不管用”了。
所以，社会现象不同于自然现象，它往往具有极其复杂的成因，仿佛10匹、20匹、100匹马在拉一辆车，不要轻易指着其中一匹马说，都是因为它。民主当然很重要，它通过将协商精神嵌入决策程序而体现出对普通人的尊重，它给权力套上缰绳，要求执政者平视而不是俯视民众。但是，民主不是从天而降、背着一大袋礼物的圣诞老人。事实上，我们知道，圣诞老人并不真的存在，一个圣诞老人的口袋里藏着什么，取决于千千万万个父母在圣诞节之前花费了多少心思。所以，不管是什么制度，种瓜得瓜、种豆得豆，是永恒的道理。民主没有那么神奇，甚至，它也不应该那么神奇，因为如果有一个制度按钮按下去可以一劳永逸，那真是对人性之复杂以及复杂之美的蔑视。
[1]AnandPatel,“Nearly50percentMPsinthenewLokSobhahavecriminalrecords,”IndiaToday,May25,2019.