18.美国：国家建构的另类道路（1）

前面两次课，我们讨论了国家能力的两个来源——战争与文官制。我们讲到，尽管不同国家的国家建构进程有早有晚，中间甚至可能差了一两千年，但它们的逻辑往往有相似性：战争的压力迫使国家一步步中央集权，在这个过程中，大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾，形成一定疆域内的暴力垄断格局。然后，为了维系这个权力结构，国家往往要发展出一个庞大、细密的文官体系，在非战争状态时依然能够将一个巨大的政治体给“兜”住，以抵御“封建回归”的压力，也就是权力走向分散化、离心化的天然倾向。

这次课，我想切换视角，讲一个有点另类的“国家建构”故事。这个故事，来自一个我们都耳熟能详的国家——美国。

美国另类在哪儿？首先，另类在美国社会的“国家观”；其次，另类在它“国家建构”的道路。这次课，我们来谈谈第一个问题，也就是美国人的国家观；下次课，我们再谈谈美国的国家建构道路。

“反国家主义”的国家观

说到美国社会的国家观，我想从一个小细节说起。在美国生活过的人可能都注意到，美国人是没有身份证的。我们在中国生活都知道，身份证给我们带来多大的方便，坐火车飞机、住酒店、看病、办各种卡，处处都用得上它。我们之前谈论国家能力的时候，也说到过，国家能力的一个重要的方面是它的信息能力，一个能力强大的国家，就是一个明察秋毫的国家，身份证的存在，帮助政府清楚掌握每个人的行踪。但是，作为世界上最强大的国家，美国居然没有身份证，这是为什么？

显然，不是因为它没有能力建立这个系统。美国没有身份证，是因为美国社会中有一大批人坚持认为，建立一个全国性的身份证系统，会造成政府侵犯民众的隐私权。说实话，我不大能理解这种脑回路，但他们的逻辑就是：我不希望街上随便一个警察扫个码，就知道我住在哪儿；不希望一个公务员敲一串数字，就能查出我过去几个月的所有行踪；再说，我怎么知道政府会不会把我的数据和商业信息整合，最后告诉我，因为我银行信用记录不好，所以我不能拿到低保？总之，我不想在政府面前成为一个透明人。

所以，到现在，美国人为了证明自己的身份，有时候用驾照、有时候用社会保障卡，有时候用护照，信息很支离破碎，但是，与一览无余相对的这种支离破碎，正是他们想要的屏障。这两年美国各州为选举投票要不要证件打得不可开交，一个背景因素就是美国没有各州统一的身份证。

这个小细节当然不是偶然的，它体现的，正是美国人的“国家观”。什么国家观？用个简单的说法，就是“反国家主义的国家观”。美国人对国家、对政府的怀疑非常根深蒂固，可以说到了一种条件反射式警惕的程度。当然，左派和右派的怀疑，角度是不同的。右派对国家的怀疑，是认为“国家”这个单位太大了，权力应该分散在各州、分散在社会、分散在市场；而左派对国家的怀疑，则是认为国家这个单位太小了，人权高于主权，全球主义高于国家主义，用公民资格来排斥移民、难民，太狭隘了。不管左派右派在其他问题上打得如何不可开交，在对国家、对政府充满警惕这方面，这两派确实殊途同归了。

这里需要强调的一点是，美国人的“反国家主义”政治传统，不仅仅是和中国或其他东方国家相比，而且是和其他西方国家相比——哪怕站在西方传统中，美国人对国家、对政府、对权力的警觉程度也是非常突出的。何以见得？我举两个例子。

一个是美国的持枪权。大家可能知道，美国是西方国家里唯一允许持枪权的国家。我们前面在解释“国家”这个概念的时候说到过，国家的本质是什么？是暴力垄断。秦始皇上台后收缴天下兵器，浇筑十二个大铜人，正是这种暴力垄断“教科书式”的表现。但是，美国立国后，立刻确立了“民众持枪权”原则，也就是说，政府主动放弃暴力的完全垄断权，宪法第二修正案规定：“纪律良好的民众武装是自由国家安全所必需，因此，人民持有并携带武器的权利不受侵犯。”大家推敲一下这条修正案的字句，赋予民众持枪权，是为了保护民众的打猎权吗？不是。是为了防止小偷入侵吗？也不是。是为什么？是为了保卫自由。更确切地说，是赋予民众武装权以对抗可能侵犯自由的国家权力。当然，这条法律的原意，在今天这个时代是否还有价值，有很多争论，但这就是另外一个话题了。

另一个例子是美国的医保体系。大家可能知道，美国也是西方发达国家里唯一没有实行全民医保的国家。奥巴马在任时，为了推动医改可以说使尽了洪荒之力，结果也只是推动了半场改革——什么意思？就是推动了政府在医疗保障中承担更多的责任，但是，并没有改变美国医保主要靠市场的基本格局。为什么？还是因为美国根深蒂固的“反国家主义”传统。在美国很多保守主义者看来，让政府负责医保，是一只特洛伊木马，表面上政府买单，但是天下没有免费的午餐，国家医保可能带来低效率，可能影响医疗创新，也可能制造大政府。所以，在美国，反对政府接管医保的不仅仅是一小撮共和党政客，而是有相当的草根基础。2010年左右“新茶党运动”兴起的时候，我和学生说，这正是美国最独特的地方，它可能是地球上唯一一个很多底层民众动员起来、反对政府给自己增加福利的国家。

所以，美国的“反国家主义”传统，哪怕在西方世界，其程度也是非常独特的。去年的新冠疫情，很多人对美国的疫情防控能力之低下感到震惊。固然，特朗普政府的无能和反智是一个重要原因，但是，其实，放在美国的“反国家主义”传统下，这一点或许又不是那么难以理解。毕竟，美国这个国家的优势从来不是国家能力，而是个体创造性和社会活力，是乔布斯和马斯克，是爱迪生和迈克尔·杰克逊。碰到需要政府集中力量办大事的时候，除非是极大的危机来临，它往往团结不起来，经常是特别迟缓和笨拙，不同层级和部门之间打来打去、互相拆台。可以说，美国这个国家，由于对国家权力的极度警觉，导致了一种“制度化的混乱”。

立宪时刻：反国家主义的源头

这种反国家的政治传统从何而来？从美国的立国精神而来。1776年北美为什么会爆发独立战争？因为北美民众痛恨那个遥远的、高高在上的、试图中央集权的英国政府，所以在立国的过程中，他们处处把独立战争前的英国作为假想敌来对待，无数制度设计都是为了防止另一个遥远的、高高在上的、中央集权的政府出现。

事实上，独立战争后，北美的民众一开始就没打算建立一个真正意义上的国家。我们知道，独立战争前，北美不是1个殖民地，而是13个，这13个殖民地的关系，几乎相当于13个独立的主权国家。赶跑英国之后，大家就各回各家、各找各妈了，军队也解散了，华盛顿本人都回家种地去了。因此，最开始北美成立的并不是联邦，而是邦联，也就是13个独立的国家组成一个联合体，连中央政府都没有，只有一个议员都经常不来上班的国会，类似于我们今天的联合国。

但是后来，一批被称为“联邦党人”的政治家，比如汉密尔顿、麦迪逊，他们实在不甘心，他们觉得，如此天时地利、风云际会，为什么不建立一个更强大的国家？这可是千载难逢的历史机会。而且，从现实的角度来说，独立战争打仗的钱都还没有还上呢，你们这些州往哪跑？

于是，他们召集了著名的费城会议，也就是美国的制宪会议，推动松散的“邦联”结合成更加紧密的“联邦”。当时很多赶到费城开会的州代表，是到了之后才知道，原来这个会议不仅仅是为了修补一下邦联，而是要立宪、要建立更强大的联邦政府，所以有些人当场愤而退会。55个人到会，最后只有39个人签署费城宪法，那16个人，就这样白白错过了成为“开国之父”的机会。

费城的制宪过程，充满了联邦党人和反联邦党人的斗争。为什么斗争？简言之，联邦党人主张强化联邦政府，反联邦党人认为权力应该更多地交给各州和民众。所以，这是一场国家建构的路线斗争。

大家想想，在中文里，“联邦”这个词包含着什么样的心理暗示？分散、离心，对不对？如果有人说，要把中国联邦化，大家的第一反应会是什么？很多人可能会拍案而起——你想干什么？分裂祖国吗？因为我们中国的政治传统是大一统，而联邦就意味着分散。但是，在1787年的美国，“联邦”这个词的含义刚好相反，它意味着“集中”，意味着“凝聚”，为什么？因为独立之前的美国传统完全是自治，所以，联邦就意味着分散的13个州结合到一起。所以，同一个词，在不同的语境中，含义可能是截然相反的。就国家建构而言，我们不可碰触的下限，却是他们难以企及的上限。理解“联邦”这个词在美国的语境中意味着“集中”，而且是非常可疑的“集中”，那么你就找到了理解美国政治的入口。

联邦党人和反联邦党人在费城打得不可开交，最后谁赢了？表面上看，是联邦党人赢了，因为美国毕竟从“邦联”变成了“联邦”，建立了联邦政府，成了一个真正意义上的国家。但是，这场战斗，实际上只能说双方各有胜负，因为联邦党人的每一个得分，都有反联邦党人的得分与之对应，所有可能着火的地方，他们都给配上了一个灭火器。

比如，联邦党人的确成功建立了常备军，也就是说，美国终于有个国家军队了。但是，为了防止国家军队像当年的英国军队一样为所欲为，反联邦党人通过宪法第二修正案设立了一个对冲机制——民众持枪权。联邦政府必须有军队，好，那我们民众也可以成立民兵，也可以持有武器，将来你们要镇压我们的时候，我们不至于手无寸铁。又比如，联邦党人通过宪法第一条第八款赋予了联邦政府一系列权力，但是，为了防止联邦政府权力失控，反联邦党人加入了宪法第十修正案，也就是“州权保留条款”，它规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”也就是说，画个圆圈，圆里面是联邦政府的权力，圆外面是州权和民权，相互牵制与平衡。

所以，从一开始，美国人建立的就是一个“反国家的国家”，它把中央集权视为洪水猛兽，处处对之进行提防。体现在国家结构上，就是所谓的“平行权力”结构，也就是联邦政府和州政府各有自己的权力领地，彼此是平行关系，而不是上下级关系。直到今天，相当程度上仍然如此。在中国，部级干部大于厅级干部，厅级干部大于处级干部，这其中有清晰的等级关系。美国的联邦制却不能这样理解。特朗普的联邦政府说要驱赶非法移民的子女，很多市政府却说，欢迎非法移民的子女到我们这里来避难。特朗普说，美国要退出《巴黎协定》，很多州政府却说，你想退就退，但是我们不退，以至特朗普宣布退出《巴黎协定》几年后，其实美国还有65%的人口还留在《巴黎协定》中。有一段时间特朗普刁难外国留学生，说如果学校有网课，今年秋天你们就不用来美国了，但这个政策宣布之后，美国立刻有18个州宣布要起诉联邦政府。

所以，美国政府并不是铁板一块，总统也不是一言既出、驷马难追——事实上，总统一言既出，各州、各市、各法院、各议员几百匹马可以去追。我们知道，美国这个国家的英文全称是UnitedStatesofAmerica。其中，State这个词是加了s的，是个复数，美国是States，而不是State。理解了这个s，是理解美国人的“国家观”一把最关键的钥匙。

19世纪：平行权力结构的继续

正是因为这种去中心化的“国家观”，美国的联邦政府从一开始就“先天不足”。我们上次课讲到，唐代中国设立了极其发达的文官制，三省六部二十四司、九寺五监十二卫，御史台、观察使、节度使……1000年后的美国，联邦政府刚成立时一共有多少个部门呢？四个。一个国务院，一个战争部，一个财政部，一个检察长，所以美国第一个内阁的画像里，加上华盛顿一共是五个人，也就刚够一桌麻将的人数加一个替补。

一开始美国的常备军是多少人呢？只有几百人，到1800年，也就是美国宣布独立已经20多年之后，美国常备军也只有3000多人。同一个时期，英国的军队是20万人。所以，无论是从哪个角度来看，当时的美国就其国家能力而言，只能用“寒酸”两个字来形容。

此后的100多年里，美国也没有摆脱这种“寒酸”。其实，1787年制宪会议，只是联邦党人和反联邦党人斗争的第一个回合，之后，这种斗争不断变形、重生、体现到美国政治生活的方方面面。比如，19世纪上半叶，美国的两个党派主要在为什么而斗争呢？今天看来，这场斗争的焦点简直很无聊——为要不要建立一个国家银行而打得不可开交。我们今天会觉得，一个国家有一个中央银行，这再正常不过了，金融市场需要政府调控嘛，对不对？而且，反联邦党人不让联邦政府征收收入税，那联邦党人通过银行借钱还不行吗？你们到底要怎样？

但是，在当时很多美国人看来，国家银行因为沾了“国家”两个字，就显得非常邪恶。他们觉得，赋予政府借钱的权力、贷款的权力，把钱和权力交到同一只手上，这太可怕了，这不就是一个腐败许可证吗？所以杰弗逊说，银行比常备军还要可怕。整个19世纪上半叶，美国的两党就为这个事情打得不可开交，最后，反国家银行的杰克逊总统1832年连任就职，美国的国家银行于1836年解散。反联邦党人取得了阶段性胜利。

又比如，美国为什么会打内战？相当程度上，还是因为美国的“平行权力”体系。我们都知道，美国内战的根源是奴隶制问题，北方反对蓄奴，南方依赖蓄奴。如果换在大一统的国家，这问题还不好解决？国王颁个圣旨不就得了？“各总督听令，即日起，各州不得蓄奴，违者格杀勿论，钦此”，不就解决了？

但是，林肯总统做不到。为什么？因为在美国的宪法体系中，国有国权，州有州权。在南部各州看来，你们北方要让我们废奴，这是违反宪法第十修正案，侵犯了我们的“保留州权”。甚至，在他们看来，北方的联邦政府成了新的英国王室，既然当年你们可以向英国宣布独立，为什么今天我们不能向你们宣布独立？所以，明明是一场道德上的善恶之争、经济上的利益之争，最后，因为美国的国家结构，表现为一场联邦权和州权的斗争。

1861年，美国内战爆发。按理说，这应该是美国国家建构的大好时机。我们之前的课谈到，战争是国家建构的动力。事实上，内战也的确在一定程度上刺激了美国的国家建构。比如，美国第一次征收联邦收入税，就是在1861年。当时为了打仗，林肯政府不得不颁布法令征税，当然，税率很低。但是，美国人的反国家主义基因太强大了，战争结束不久，1872年，他们居然就把联邦收入税给取消了。因为仗都打完了，怎么好意思还接着收税？1894年的时候，政府因为出现财政问题，第一次试图在和平时期征收联邦收入税，但是这个法令立刻被告了，在波洛克诉农场主信托贷款公司（Pollockvs.Farmers'LoanandTrustCompany）一案中，最高法院判决税收法令违宪。

所以，从国家建构的角度来说，内战的遗产仅仅是保住了联邦而已，并没有可持续地、显著地提高美国的国家能力，也没有改变美国的“平行权力格局”。这一点，从一个角度就可以看出。我们都知道，美国1865年就打完内战了，内战后，通过宪法第十五修正案赋予了黑人投票权，但是事实上，美国到100年后，也就是1965年才通过《投票权法案》真正落实了黑人的投票权。为什么？还是因为所谓的“州权”，或者说，因为美国长期以来的“弱中央，强地方”的政治格局。

内战结束后，联邦政府一度非常强势，甚至对南方实行军管。但是，也不能一直军事管控。结果，北方的工作组一撤，南方的种族主义势力就重新开始横行。当然，他们现在不敢宣布独立了，但是，不独立还有很多其他办法。在“州权”的掩护下，白人种族主义势力给黑人投票权设置各种门槛，比如文化考试门槛、人头税门槛等，导致黑人投票权事实上被剥夺。最后，干脆发明了举世皆知的种族隔离制度。所以有人说，南北战争表面上是北方赢了，但是实际上，在战后近100年的时间里，其实还是南方赢了。

镀金时代：国家权力的捉襟见肘

政治上是“弱中央，强地方”，经济上则是“弱政府，强市场”。整个19世纪和20世纪初，美国其实经济危机不断，1839年萧条、1853年萧条、1873年恐慌、1882年萧条、1893年恐慌、1907年恐慌……我们今天会认为，经济都危机了，政府还不救市？但是，当时的美国人觉得，这和政府有什么关系？该破产的就破产好了，不破不立，所以政府翻个身接着睡。

到1893年经济危机和1907年经济危机时，因为政府没有中央银行，没有政策工具，救不了市，那谁来救市呢？民间自救。摩根（J.P.Morgan），大家可能都知道，一个著名的私人银行家，成为救市主角。比如，1907年金融危机，股价暴跌，利率飙升，流动性陷入僵局，而且危机也像100年后一样向全球扩散。当时摩根召集所有的大银行家到自己家里来开会，商量救哪些公司，不救哪些，怎么救。中间还给美国的财政部部长打了个电话说，方便的话，要不你也来一趟？不但救市场，他还救政府，当时纽约市政府借债太多，也因为金融危机破产，摩根就说，好吧，别着急，联邦政府救不了你，我们来救你，你发行债券，我组织人买。所以，有历史学家把摩根称为“一个人的中央银行”。

正是因为这种狼狈，才刺激了之后美联储的诞生。而即使是美联储，和其他国家的中央银行比，也是非常独特的，它不是一个银行，而是由12个地区性银行构成，并且这些银行本质上都是私有的，不是国有的。总统虽然可以提名七个执行委员，但是，为了防止总统大权独揽，法律规定一个总统每两年才能提名一个执行委员，一届总统最多提名两个执行委员。此外，要罢免这些委员的程序门槛也非常高。所以美联储的独立性非常高，从一开始，它也内置了“把国家当作假想敌”的基因。

可以看出，美国立国的前100年左右，它压根就不想成为一个真正的“国家”。在美国很多开国之父的心目中，尤其是杰弗逊这样的反联邦党人眼里，一个理想社会就是一个安静祥和的自耕农社会，有点像老子所描述的，小国寡民，鸡犬相闻，邻国相望，却不相往来。

有学者曾经把美国形容为一个“勉强的帝国”，意思是，它其实是不情愿地登上世界历史舞台的。事实上，美国岂止是“勉强的帝国”，它根本就是一个“勉强的国家”。从其中央集权的程度来说，长期以来，它几乎是一个封建国家，这不是说美国还有诸侯贵族这样的身份制，而是指它的权力结构是分散的、多中心的、蜂巢化的。更奇怪的是，世界上最强大的国家，就在这样一个近乎封建的体系中漫不经心地成长起来了。

但是，我们都知道，在美国历史的最近100多年，它的权力结构发生了重大的变化，国家能力也有了迅猛的提升。1913年后有了收入税，目前美国政府财政收入占GDP的比例，到达30%～35%。军事力量膨胀，现在是全世界军事力量最强大的国家。有了美联储，而且某种意义上美联储已经成为整个世界的经济调控机构。联邦行政部门也不再是那个草台班子，而是一个有200多万雇员的庞大机构。对于联邦政府来说，州政府也不再是那个“水泼不进、针插不进”的独立王国，而是有了诸多可以制衡它的杠杆。

这个转身是如何发生的？为什么会发生这种巨大的变化？美国的国家能力从何而来？它的联邦政府如何实现了一定程度的集权？甚至，美国真的转身了吗？关于这些问题，我们下次课再讨论。