17.国家能力从何而来？文官制与国家
这次课，我们继续讨论“国家能力从何而来”。上次课，我们谈到“战争缔造国家”，谈到密集而剧烈的战争如何导致国家权力结构的中央集权化。但是，国家建构仅靠“战争”显然是不够的，因为“打天下”和“坐天下”需要的国家能力很可能不同。“打天下”靠什么？极端地说，靠“狠”，越彻底地把国家转化为一个战争机器，就越能打赢战争。但是，你不能靠战争机器去“坐天下”，就像你不能靠百米冲刺的速度跑马拉松。那么，除了战争，国家能力还能从何而来？答案可能很多，这次课我想讨论一个重要因素——文官制。
说到文官制，大家首先想到哪个国家？对，中国。中国是文官制的发源地，也是文官制登峰造极的集大成者。这次课我们就来谈谈中国的文官制，以及为什么“文官制”对于中国的国家能力建构至关重要。
中国强大的国家能力传统
在展开讨论之前，有一点必须强调，这也是全世界人有目共睹的一点：中国的国家能力非常强大。对此，我们生活在中国感受应该最深。前面说过，暴力垄断能力是一个国家的核心要素。我给大家一组数字，大家可能就能理解中国这方面的国家能力了。2018年，萨尔瓦多每10万人的谋杀率是52，这是全球最高的谋杀率；美国是5，这在发达国家里也算很高的了。中国是多少呢？0.5。连丹麦，我们之前讲到过的模范国家，每10万人的谋杀率都有1，是中国的两倍。即使数字细节也许存在争议，但是无疑，现在中国的治安是非常好的，这不仅仅是和发展中国家比，而且是和发达国家比。哪怕去巴塞罗那甚至巴黎这样的发达城市旅行，也会有当地的朋友告诫我，如果你去哪哪哪，一定要小心啊。但是反过来，如果是我的外国朋友到北京，我通常不会说，哪哪哪你最好不要去。
再举个例子。我前两年听过哈佛大学教授艾利森（GrahamTillettAllison）的一个演讲，他在里面提到一个细节。他说，2012年，马萨诸塞州政府决定维修哈佛大学附近的一座桥，计划花两年时间。结果花了多久呢？花了五年时间以及三倍的预算，才修好这座桥。然后，他拿这个例子和北京三元桥的一次维修相比，工程量类似，北京花了多久呢？43个小时。这就是中国异乎寻常的国家能力。
最近的例子则近在眼前了。近年的新冠病毒，中国在防控疫情方面的雷厉风行，也是举世公认。我记得2020年6月有几天，北京的新发地市场发现了100多例新冠患者，当时北京立刻严阵以待，出动大批武警封锁新发地市场，全城铺开核酸检测，学校重新停课，很多商业机构也重新停业。有个小细节我印象很深。当时有个网民，说他收到政府部门的一条短信，内容是他最近去过新发地，让他立刻去接受检测。他开始还纳闷，我最近没有去过新发地市场啊。后来猛然想起来，那段时间有一次，他曾经以时速80迈的速度路过新发地附近的京开高速，但就是这样，还是被“发现”了。
这种例子不胜枚举。无论是疫情防控、维稳，还是高铁的建设、全民医保体系的建立、精准扶贫、“一带一路”、大学扩招，等等，都可以看到一个雷厉风行的政府身影。正是因此，在比较政治学中，中国几乎成了国家能力的象征。
但是，众所周知，强大的国家能力在中国，是一个深厚的传统，而不仅仅是一个当代现象。为什么会形成这个传统？原因很多，上次我们讨论了春秋战国时期密集的战争，如何催生中国早熟的中央集权体系。但是这次课，我想集中讨论另一个因素——发达的文官制。
什么是文官制？中国历史上的文官制发达在哪儿？为什么它对于中国的国家能力至关重要？为了帮助大家理解这一点，我想分别解析“文官制”里的这两个字——“文”与“官”，看看其中有什么道理。
中国文官制何以发达之一：细密的政治经纬线
首先，我们来看“官”这个字。“文官制”里面的“官”是什么？就是官僚系统。官僚系统是什么？就是政府的条条与块块——所谓条条，就是各级政府；所谓块块，就是政府各部门。条条与块块，就像经线和纬线，编成一个政治网络，附着在整个社会肌体之上。
大家今天可能觉得，OK，这有什么了不起的吗？有层级、分部门的政府，不是每个时代、每个国家都有吗？当然不是。哪怕在现代社会，有很多国家的官僚制都是非常薄弱的——他们或者没有能力和资源建立向下纵深、分工精密的官僚体系，或者就算建立了，这些官僚体系也不听话，也就是我们所说的“无组织、无纪律”，结果就是整个国家陷入孤家寡人的“个人统治”，而不是有组织支撑的“官僚统治”。这种个人统治的政体往往是很脆弱的，我们在前面的课程中谈到过一个现象，叫作“弱独裁者现象”，很大程度上就是这种情况。
生活常识告诉我们：组织即力量，组织即效率，有组织的10个人，往往能打败无组织的100个人。官僚制塑造国家能力，很大程度上就是通过细密的组织网络，找到了动员、组织或强制社会的着力点，把一个一盘散沙的社会给凝聚了起来。而那些缺乏官僚制的国家，就像网眼过于大、同时网线还不结实的网兜，你一拎起来，东西就会稀里哗啦地往下掉。
如果不横向比较，而是历史地看，官僚制就更是一种制度创新——只不过，在中国，这个制度创新出现得如此之早，以至我们早已不认为它有任何新意。为什么说官僚制是创新？或许，只有站在封建社会的角度，才能理解“河对岸”的官僚制新鲜在哪儿。我们上次课讲到，政治学意义上的国家建构，就是去封建诸侯，立中央集权。封建社会的结构大体而言是蜂巢型的，在每个蜂巢的内部，诸侯享有极大的自主权。而且，他们的爵位是世袭的——世袭就意味着，权力是这些宗室贵族的“私有财产”，天子也不能随便僭越。但是，官僚制的结构是金字塔状的，天子在塔顶，官员只是天子的代理人，官职不是官员的私有财产，只是天子“租”给你用。开封的老百姓不能说：包大人，您如此深得民心，不如把您的官位传给您儿子吧。那不行。在官僚制中，所谓的官职都是皇帝可以随时收回的帽子。
这种制度变革对于皇权的意义是毋庸置疑的。封建制下，爵位是不可再生资源，一次就分配完了，面对诸侯，天子再也没有牌可打了，所以封建制总是很快产生离心力，无论是中国东周时期的三家分晋，还是西欧历史上查理曼帝国的瓦解，都是这种离心力的表现。但是在官僚制中，官职成了可再生资源，天子可以不断地再分配同一个职位，在每一次再分配中，天子都重新确立了自己的权威。这就好像一个导演如果把一个重要角色固定给了某个演员，那么这个演员就没有动力继续讨好这个导演了，反正他抱的是“铁饭碗”，但是如果每次演出，导演都重新选角，那么这个剧团里所有的演员都会向导演竞相邀宠。这就是官僚制的向心力。
这种向心力对于中国格外重要。为什么？因为中国大。我们知道，越大的疆域越难整合。我记得以前看过一个科普文章，讲为什么最大的陆生动物也就是大型恐龙那么大，而不可能像电影《金刚》里的那个巨型猩猩那么大，原因是动物骨骼结构的支撑力有限。帝国也是一样——太大了就容易散架，这也是为什么像马其顿帝国、罗马帝国、蒙古帝国，扩张到一定程度，就开始散架。这一点，在交通通信极其不发达的古代，尤其如此。中国的中原地带，也就是古代中国最核心的地带，和整个西欧差不多大，西欧历史上四分五裂，连这些碎片内部都很难维持凝聚力，而古代中国长期维持着大一统，和官僚制强大的向心力关系巨大。
中国的官僚制非常早熟。有人说起始于战国，也有人说起始于春秋，甚至还有人说起始于西周。不管起点在哪儿，官僚制在秦汉以后日益成熟，到了唐朝则登峰造极。以唐朝的中央政府为例，最著名的是其“三省六部制”，这个大家中学课本应该都学过。中书省负责起草政令，门下省负责审议，尚书省负责执行，吏户礼、兵刑工六部，六部又各有四司，一共24司，各司其职。除此之外，还有九寺五监，以及管理军队的十二卫。为了监察这么多干部，又设立了有监察权的御史台。
这还仅仅是中央层面，也就是“块块”，还有条条，也就是地方政府。唐玄宗时期，中国有350多个州、1500多个县。州又分上中下三种，县也分上中下三种。为了保持中央对地方的控制力，又设各种“监察使”“节度使”“观察使”。官位官职可谓密密麻麻、四通八达。因为我是江西人，出于好奇，我曾经查过“江西”这个名字的由来，发现就是来源于唐代的“地方监察”制度。为了监察地方官员，唐代在全国设立了15个监察区，称为“道”，其中一个“道”叫“江南西道”，这就是江西省名字的由来。可以说，这个名字本身，就是古代中国发达官僚制的见证。
所以，大家可以看出来，这是极其精细复杂、几乎是密不透风的组织网络。这些密密麻麻的经纬线把庞大的中国给捆到一起，深深地嵌入中国社会的肌理。就在同时期的欧洲君主为组织几千人马而焦头烂额时，唐朝通过府兵制可以集结40万～80万士兵。钱穆先生谈到唐代的时候感慨：“1000多年前，全国户口就调查得很清楚了，而且还依照各家经济情况分成了9个等级，那是何等的细密。”“细密”这个词，是对中国古代官僚制最好的概括。古代中国政府的超级动员能力、财政能力、维稳能力，就是从这个细密的官僚体制当中来。
图3-2 唐代官制
中国文官制何以发达之二：文人当政
好，说完“官”，我再来说说文官制里的“文”。这里的“文”，显然是指文人、读书人。读书人当官，学而优则仕，是中国的古老传统。但是，同样，因为这个传统在中国太根深蒂固了，我们反而意识不到它有多么独特。其实，放在比较历史的角度来看，这是一个颇为“奇怪”的现象。因为在其他国家的国家建构过程中，系统地培养读书人当官很少见，武将当政、财阀当政、教士当政才更常见、更自然。因为这些人掌握着各种资源，王权需要与之结盟。相比之下，读书人有什么？除了一支笔杆子，什么都没有。百无一用是书生，天子为什么要与你们结盟？
在很多国家，武将才是“国家栋梁”。在古罗马，恺撒、屋大维这样的武将最终压倒参议院，将共和国改造成帝国。在奥斯曼帝国，禁卫军势力不断坐大，不但把握各种政府要职，甚至会推翻不听话的苏丹。在普鲁士，军事贵族，也就是所谓的容克集团，主导了其国家建构过程，最终使德国走向军国主义。大家最熟悉的例子，莫过于日本。日本的法西斯化，直接原因就是军部压倒文官。大家可能都听说过，20世纪二三十年代，日本的军人频繁刺杀文官，连首相都接二连三地被刺杀，这是日本武人当政的直接表现。
除了武将和军人当政，西方历史上还有基督教教士从政的传统，像法国近代早期，很多“名臣”，比如著名的首相黎塞留，就是教士出身。还有商人当政，最典型的就是英国，干脆把东印度公司，一个公司，当作一个行政机构来用。总之，在许多国家的国家建构过程中，除了王权本身，舞台上活跃的是将军、贵族、商人、教士，反正没有读书人什么事。有些国王也喜欢读书人，比如普鲁士的腓特烈大帝，特别喜欢启蒙思想家伏尔泰，会把他找过来求教，但也就仅限于谈谈人生和理想，他不会对伏尔泰说，你这么有学问，要不给你个部长当当？
为什么中国会形成独特的“文官”传统？读书人什么都没有，皇权为什么要依靠他们来治国？其实，仔细想想会发现，皇权寻求与读书人结盟，一定程度上恰恰是因为他们什么都没有。因为他们什么都没有，没有自己的军事基础，没有自己的经济基础，没有自己的宗教基础，所以对皇权不构成真正有力的威胁，恰恰可以成为王权最安全的盟友。
更重要的是，谁说读书人什么都没有？他们有笔杆子啊。打天下的时候，可能是枪杆子里出政权，但是坐天下的时候，很大程度上就是笔杆子里出政权了。枪杆子让人“口服”，笔杆子才让人“心服”。社会学家迈克尔·曼（MichaelMann）曾经说，权力有四种形态：军事权力、经济权力、政治权力，还有就是意识形态权力。文人所掌握的，正是这第四种权力。
事实上，中国的国家建构，面临的挑战和其他国家非常相似——那就是，在中央集权的过程中，离心力量不断涌现：贵族势力坐大，门阀财阀权力坐大，武装力量失控，奇奇怪怪的宗教势力不断冒出来，等等。我把这些离心力量的不断涌现统称为“封建回归的压力”。当然，这不是指“封建制”作为一种正式制度回归，而是指“封建性”的回归，即权力分散化、碎片化、蜂巢化的自然趋势。
像西汉的“七王之乱”、东汉的豪强政治、三国的军阀割据、北朝的关陇集团、唐代的门阀政治、唐中期的藩镇割据，都是这种“封建回归”压力的体现。为了稳固统治，皇权不得不和这些豪强、门阀、军阀势力结盟，但是一旦结盟，这些势力又有可能喧宾夺主。所以，中国的国家建构，也不是商鞅颁布一个法令、一夜之间就完成了，而是在跨越千年的进化过程中，反反复复、断断续续，逆水行舟、不进则退。
但是，最终，中国的皇权克服了“封建回归”的压力，走向了相对稳定的中央集权体系。皇权是怎么做到的？关键字，就是文官制中的这个“文”字。突出“文”，就必须抑武、抑财、抑商、抑教；也只有联合“文”，才能抑武、抑财、抑商、抑教。比如，在中国历史上，比较成功的皇帝都要抑武削藩，打击可能坐大的军事势力。这方面的故事大家都知道，不用我多说，刘邦贬韩信、宋太祖杯酒释兵权、朱元璋杀开国功臣，都是这种传统的体现。
又比如，打击豪强，抑制工商，钳制可能坐大的经济势力，也是中国古代皇权的长期斗争方向。秦始皇“徙天下富豪于咸阳十二万户”，汉武帝“算缗告缗”，都是抑制商业势力的表现。中国很多朝代都有“抑兼并”的措施，防止土地变得过于集中，防止豪强地主势力出现，这其中有养民惜民的成分，但是防止经济权力挑战政治权力，也是一个重要考虑。所以，在中国历史上，很少有能世代积累的财富，因为你一旦富到一定程度，官家常常就盯上你了，把你打回原形。我看学者王毅写的《中国皇权制度研究》里面提到，为什么中国人的虚无主义精神传统比较发达？“三十年河东，三十年河西”“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”“古今将相在何方，荒冢一堆草没了”，等等，正是与皇权下缺乏产权保护的制度结构相关。
打掉了更具独立性的经济势力、军事势力、宗教势力，读书人集团就浮上来了。靠什么机制浮上来？最开始是“察举”，后来发展出了举世闻名的“科举”。科举制的优点，大家都知道，它以择优录取的方式为官僚机构提供了一批能人，为寒门子弟上升流动提供了一个通道，让社会竞争变得更加公平。
但是，从国家建构的角度来说，它另一个重要的功能，是对社会精英的驯服。什么意思？我们知道，每个社会都有向上流动的需要，底层想上升为精英、小精英想上升为大精英，这种冲动如何释放？在有的社会，是通过战场功勋，有的通过经商致富，有的通过土地积累，有的通过教会教职，最不济的，干脆通过革命。但是，所有这些渠道，都可能培养皇权之外的独立力量，都是危险的、离心的。
科举制的一大功能，就是把四处冲撞的精英冲动，纳入到一个轨道上来，那就是读书做官，为皇帝效力。这就类似于面对四处蔓延的洪流，给挖一个沟渠，把所有的水都给引到这一个水渠当中，让水势变得可控。所以，科举制的厉害之处，不仅仅在于选拔了一批人才，而且是通过利益和价值导向制造了一个庞大的士人阶层。10,000个人去参加考试，最后可能只取100个人做官，但是科举的功能不仅仅是找到这100个人，而是让那9900个人也加入这个游戏，这就是科举制政治吸纳的功能。所以，在古代中国，无论是穷人富人、商人地主、士族门阀，但凡能供得起的，几乎都让孩子去读书、考试、做官，而不是说，这孩子画画天赋挺高，咱培养他做个达·芬奇；或者，这孩子这么会做买卖，就让他去创业吧。
这种崇尚读书做官、抑制武人、贬低经商、贬低技术的文化，从我们汉语里一些常用词汇，都可以看得出来，在其他国家的历史上，骑士、武士往往是荣誉的象征，但是在中国，我们把习武之人叫什么？叫作“一介武夫”。其他行业也类似，商人经常被叫作“奸商”，技术创新被视为“奇淫巧技”，音乐叫作“靡靡之音”。但是读书人呢？“万般皆下品，唯有读书高”。这就是科举制的妙处，它把社会精英的能量都吸附到政治角逐当中，越靠近权力中心，就越被视为成功。
当然，知识分子入仕之后，也不完全是皇帝的附庸。文官集团也常常根据“四书五经”去规劝皇帝，“皇上，你要勤政爱民啊”“皇上，你不能任人唯亲啊”“皇上，酒喝多了伤身体啊”，等等等等。历史上有气节的清官名臣，我们听说过很多，魏征、海瑞等，最有名的就是方孝孺，因为反对明成祖朱棣篡位而被株连十族。所以有学者说，中国历来有政统和道统之分野，政统就是皇帝的权力，而道统则由儒生来诠释，换句话说，你有暴力，我有道理；你有高墙，我有鸡蛋；就算你把我打死，我还是能通过我的死把你给钉到历史的耻辱柱上。
但是，总的来说，有气节、有原则的文官只是一小部分。更重要的是，文官集团能给皇帝带去的约束是软约束，是道德压力，是苦口婆心，至于皇帝听不听，那要看运气了。碰到唐太宗这样心胸宽广的，会传下君臣关系的佳话，碰到明成祖这样的，那就是自杀袭击了。而掌握枪杆子的武人集团、掌握钱袋子的财阀集团，他们对王权的约束则是硬约束，他们靠的不是苦口婆心，而是兵临城下，是釜底抽薪。所以，中国的皇权最后选中文官集团来施政，实行“学而优则仕”，而不是“武而优则仕”“商而优则仕”，自有它的合理性。
回顾中国两千年的皇权史，为什么后一千年比前一千年政权更稳定？科举是一个分水岭，宋代是科举制走向成熟的朝代。宋之前，皇权经常被各种诸侯、门阀、豪强、士族、藩镇侵蚀；宋之后，除了外敌，很少有什么社会势力能挑战皇权，“封建回归的压力”逐渐消退。一定程度上，这就是科举制的力量。
所以，总结一下，为什么说文官制对于中国的国家能力意义重大？首先，文官制中的“官”，也就是官僚集团，通过一个细密的组织网络，把一个庞大的帝国给捆到一起，产生了巨大的组织红利。其次，文官制中的“文”，则通过抑制武人、财阀、宗教力量等，把社会精英引流到了读书做官、为皇帝服务的道路上来。这两个机制相结合，文官制大大强化了古代中国的国家能力，并使这种能力成为一种深厚的传统。王朝可以亡，政治文明却不会亡；国家可以改名换姓，但是国家主义却可以生生不息。直到今天，我们还在亲身经历着强大文官制带来的很多优势，比如前面讲到的，中国基建的神速、疫情防控的高效、治安状况的良好等。
但是，另一方面，过于细密的官僚体系、过于强大的国家能力，也可能意味着国家淹没社会、国家取消社会。就中国而言，历朝历代“官”对“民”的压迫，我们从各种历史记载中早已熟知。杜甫的名篇《石壕吏》就是对这种压迫的写照：“吏呼一何怒，妇啼一何苦……一男附书至，二男新战死。存者且偷生，死者长已矣。”这种官与民的不对称，带来无数的悲剧。对“读书做官”的过度推崇，在历史上也长期抑制了中国社会其他维度的发展，工商业的萎靡、科技的落后、军事战斗力的萎缩等，都与此相关。所以，古代中国早期虽然秩序没有那么稳固，但是相对生机勃勃，越到后期就越暮气沉沉。
有一些学者认为，中国最早发明了文官制度，所以中国是最早的现代政治国家。对此，或许可以存疑。思想家韦伯曾指出，古代中国的官僚制，本质上是家产官僚制，不同于政治中立的现代官僚制。家产官僚制，意味着这个官僚机构再精细、再高效，它是有姓的——在汉代，它姓刘；在宋朝，它姓赵；在唐朝，它姓李；在清朝，它姓爱新觉罗。当一个官僚集团头上顶着“一家之姓”的时候，它能否真的成为天下之公器？黄宗羲说：“我之出而仕也，为天下，非为君也；为万民，非为一姓也。”这才是真正的现代精神，这种文官集团所运行的，才是真正的现代国家。