19.美国：国家建构的另类道路（2）
这次课，我们继续讨论美国的国家建构之路。
上次课我讲到美国社会“反国家主义的”国家观，讲到美国从建国那一刻起，其政治传统就包含了警惕国家、怀疑权力的基因。建国100多年来，这个烙印在政治生活的方方面面不断显现，从国家银行之争，到南北战争，到面对金融危机的束手无策，处处体现着这种“防火防盗防政府”的政治文化。到19世纪末20世纪初，美国已经不知不觉成长为世界上最强大的国家，但是政府还基本上“无为而治”，有点像个已经跑成世界冠军的田径选手，还是坚持穿着草鞋。
从“勉强的国家”到“自觉的国家”
但是，我们都知道，今天的美国早已不再是19世纪末的美国。我们之前的课谈到过，衡量国家能力最重要的两个维度：一是财政，二是军事。从财政来看，大家可以看看下面这张图（图3-3），美国政府财政收入占GDP的比例，1900年还不到8%，但是最近几年，长期维持在30%～35%之间。从军事上看，美国军费不但是全球第一，而且其军费相当于紧跟其后的10个国家的总和（2019年）。当然，某种意义上说，美国的军费保护的不仅仅是美国，而且包括整个西方世界、日韩等盟国，因为它们是个安全共同体。
图3-3 1900—2020年美国政府财政收入占GDP比例
（图片来源：USGovernmentRevenue网站）
所以，美国的国家能力早已今非昔比。税收剧增，军事膨胀，政府职能越来越复杂，政府权力不断强化。之前坚持穿草鞋的冠军，现在早已穿上了锃亮的皮鞋。
为什么会发生这种变化？为什么美国的国家能力从前100年到后100年，出现了一个飞跃性的变化？显然，和其他国家一样，战争是个重大因素。尤其是第二次世界大战和之后的冷战，对美国的国家能力起到了巨大的助推作用。不说别的，美苏军备竞赛显然是美国军事实力不断爬升的发动机。哪怕冷战早已结束，今天美国仍然在全球70多个国家有数百个军事基地，仍然拥有6000多个核弹头。这正是战争，哪怕是冷战，倒推国家能力的一个表现。
但是，战争不足以解释美国的国家建构进程。美国的联邦税收体系和美联储都是第一次世界大战之前就设立了，美国政府对经济社会领域的干预也是在“二战”之前就开始了。众所周知，罗斯福新政设立了一系列的联邦机构，大大扩展了联邦政府的权力，这个转折发生在20世纪30年代，而不是“二战”后。
那么，美国的国家建构，它政府职能的扩大、联邦权力的提升，其动力来自哪里？
也许不同的学者答案不同，我的答案是：社会运动。正是19世纪末期以来风起云涌的社会运动，撬动美国这样一个“勉强的国家”开始成为“自觉的国家”，以此回应民众要求国家“现身”社会的呼声。“现身”社会干什么？提供公共服务，调节社会关系，保护弱势群体。换句话说，为什么美国的政府——尤其是联邦政府——会变得越来越强大？因为民众要求它如此。
在解释这个机制之前，有必要先说明一点。我们这里讨论的美国国家能力壮大，是指其“绝对国家能力”的壮大，也就是它的财政能力、军事能力和历史相比，变得非常强大。但是，就“相对国家能力”而言，也就是以国家和社会的力量对比而言，美国仍然是个“国家能力有限”的国家。什么意思呢？就是虽然美国的国家力量很强，但是它的社会力量也很强，国家在成长，社会也在成长，所以才会有我们上次课讲到的持枪权问题、医保问题、身份证系统问题等。那个患有“权力过敏症”的社会，还在处处对政府围追堵截，所以现在，美国政府虽然已经是只强壮的老虎，但仍然是一只关在笼子里的老虎。那个鞭笞国家成长的力量，同时也是把它关进笼子里的力量。
美国国家建构台阶一：进步主义时代
社会运动如何助推国家建构？历史地看，有三个阶段，或者说，三个台阶。
第一个台阶，是所谓的“进步主义时代”，也就是19世纪90年代到20世纪20年代左右。在这个阶段，美国政府似乎终于接受了政府不仅仅是“打酱油的”这个事实，开始干活了。
1913年，美国通过了宪法第十六修正案，开始征收联邦收入税；同一年，通过了《联邦储备法案》，成立美联储。政府也一改不干预市场经济的常态，扩大了“州际商业委员会”的权限，并成立了商业和劳工部等机构，开始规范公司活动。其中最著名的一项活动就是反垄断，老罗斯福总统甚至由此获得“托拉斯杀手”的声名，因为在任期间，他一口气起诉了40多个大公司。
为什么会在这个阶段发生这些变化？客观背景当然是美国经济和社会秩序的变化。早期的美国，大体而言是个自耕农社会，19世纪后期开始的工业化进程改变了这一点。工业化、城市化一旦开始，恶劣的劳工条件、巨大的贫富悬殊、不断扩大的贫民窟、无法控制的失业风险等问题接踵而来。人们发现，以前的生活是有根的，而现在却是在一个巨大的旋涡中打转，完全不由自主，不知道下一刻会撞上什么。
从19世纪末开始兴起的各种进步主义运动，正是对这个旋涡的反抗。各种罢工、抗议、新闻调查、工会、政党……涌现出来，要求政府出面约束垄断资本、改善劳工条件、提供公共服务。也正是在这个过程中，一个新的美国诞生了。著名的“扒粪者”运动，大家可能都听说过，一批记者和作家，通过各种社会调查报道来推动社会变革。其中最著名的是厄普顿·辛克莱（UptonSinclair），以《丛林》（又译《屠场》）这本书揭露美国肉类加工行业惨无人道的劳动条件和卫生条件，直接推动了美国食品和药物管理局的成立。
另一个不那么有名的例子，则是煤矿业监管的出现。大家可以看一下上面这张童工照片（图3-4），他们就是煤矿童工，被称为breakerboys，因为他们专门负责坐在机器前分拣煤块，有时候一天一坐就是十几个小时。童工只是煤矿业的问题之一，其他问题还包括缺乏劳动安全、工资低、工时长、没有健康防护，等等。这些恶劣条件的后果，就是20世纪最初的10年，美国平均每年有2000个工人死于矿难。
图3-4 20世纪初美国的煤矿童工
（图片来源：LewisHine,TheU.S.NationalArchives）
不过，大家留意一下这张照片，这张照片其实包含着两个信息：一个当然是这些童工悲惨的生活，这一点相信大家都能看到并深感同情；另一个信息我们却很容易忽略，那就是这张照片本身。这是谁照的？为什么照的？不是所有的悲惨都能留下这样的记录，事实上，历史上绝大多数悲惨不能留下任何记录。而这些breakerboys能够为全世界所知，以至100多年后的今天，远在地球另一边的我们还在谈论他们，正是因为摄影家路易斯·海因（LewisHine）的记录。他留下了数千张反映劳工悲惨生活的照片，而这些照片通过唤起公众的关注，直接推动了相关改革。1910年煤矿局的成立，1912年儿童局的成立，以及之后更多相关立法的诞生，都与之相关。所以说，这个世界上，比悲惨更可怕的，是不为人知的悲惨。一旦有了信息的开放和流通，社会就有了推动变化的杠杆。
美国国家建构台阶二：罗斯福新政
美国国家建构的第二个台阶，也是其国家建构过程中最大的台阶，是小罗斯福当政时期。如果说在进步主义时代，美国社会对政府扩大职能还举棋不定，到了小罗斯福时代，这个棋子就落下了。关于罗斯福新政的内容，大家中学历史应该都学过一些，我就不多说了。这里需要指出的是：罗斯福新政一共创建了69个新的联邦政府部门。因为这些机构名称都太长，都有字母缩写，什么AAA、CCC、NRA、FCC、FWA……以至一些人把这些联邦机构称为“字母汤机构”，意思就是罗斯福端了一大锅的“字母汤”出来。
光听这些机构的名称，大家就知道联邦政府的职能已经大大拓展。比如PWA，公共工程管理局，政府大兴土木来解决失业问题；又比如NLRB，国家劳资关系委员会，处理劳资纠纷；FCC，联邦通信委员会，监管媒体内容，今天我们看美国的电视节目，但凡碰到说脏话的地方，会发出“Beep，Beep”的声音，就是FCC监管的结果。总之，以前人们认为“政府不得入内”的地方，现在常常邀请政府介入。
这些变化是如何发生的？固然，罗斯福个人的理念，对于联邦政府的角色改变起到了一定的作用，但是，罗斯福政府之所以能够成立这么多机构，大刀阔斧地做这么多事，根本而言，是因为他背后有汹涌的民意。罗斯福新政有多受欢迎呢？这从1936年罗斯福竞选连任时的得票率就可以看出。当年的总统选举，罗斯福得到的选举人团票是523张，其对手只有可怜的8张。这是总统选举历史上最悬殊的选举，可以说是一个空前绝后的胜利。
面对如此汹涌的民意，任何保守派的抵抗都容易土崩瓦解。了解美国史的朋友可能知道，20世纪30年代罗斯福总统和最高法院有过一场恶战。进步主义的罗斯福要推动政府扩权，保守的最高法院则拒绝与时俱进。双方拉锯之际，忍无可忍的罗斯福甚至一度考虑过用所谓“掺沙子”的方式来改造最高法院，也就是把大法官从9个变成13个，以此实现进步主义法官占多数的局面。当然，幸亏最后罗斯福没有实施这个计划，不然他的声名上可能会留下一个“干涉司法独立”的污点。
但是，没有实施这个计划，不是因为他回心转意了，而是因为没有必要了。1937年，罗伯茨法官“叛变”了——他从此前的保守主义立场跳到了进步主义立场，因此改写了最高法院的两派比例，也由此改变了美国历史进程。罗伯茨的改变是偶然的吗？显然不是，识时务者为俊杰，罗伯茨法官认清形势了。用我们今天的话来说，看到历史滚滚车轮的方向了。他不变，恐怕也会有别的法官改变，1937年不变，1938年或者1939年也会改变。
美国国家建构台阶三：民权运动时代
20世纪五六十年代的民权运动，则构成美国联邦政府扩权的第三个大台阶。大家可能都听说过，约翰逊政府的“伟大社会”运动，创建了扶弱济贫的医疗项目Medicare和Medicaid，成立了很多扶贫机构，进一步强化了联邦政府的权力。但是，从国家建构的角度来说，五六十年代最大的成就，是打破了“神圣不可侵犯的州权”，确立了联邦权力干预州内事务的合法性。如果说罗斯福新政主要是铺开了国家权力的纬线，那么“伟大社会”时代则是强化了国家权力的经线。
这主要表现在民权的实施方面。我们前面讲到过，美国内战结束，南方长期以“州权”的名义实施种族主义。1948年，一批保守主义者甚至成立了一个党，名字就叫“州权党”，来捍卫种族隔离。1954年，最高法院在著名的“布朗诉教育委员会”案中判决种族隔离违宪，当时，一些南方州又扛起了“州权”大旗，想把联邦法院的判决堵在门外。1957年，阿肯色州州长派国民警卫军阻止小石城的黑人学生进入校园，艾森豪威尔总统二话不说，直接宣布阿肯色州的国民警卫军“国有化”。于是，昨天还在阻挡黑人学生进入校园的国民警卫军，今天就得保护他们进入校园了（图3-5）。
图3-5 小石城事件：军队保护黑人学生上学
（图片来源：U.S.Army,NationalArchives,WikimediaCommons）
黑人的投票权问题是另一个例子。我们之前谈到过，内战后，南部各州以各种稀奇古怪的规定来防止黑人运用其投票权，之前联邦政府一直是睁一只眼闭一只眼。但是，1957年，艾森豪威尔总统成立了一个联邦委员会，专门推动黑人的投票权落实。1965年的《投票权法案》则明确规定，司法部有权监管各州的选举法，任命选举观察员，甚至起诉那些歧视性的州政府。
联邦政府为什么变得如此强硬？还是因为背后的社会运动。对于美国20世纪五六十年代波澜壮阔的民权运动，大家应该都有一定了解。餐馆静坐运动、自由乘客运动、1963年华盛顿大游行、马丁·路德·金的著名演说《我有一个梦想》，等等。以1965年的《投票权法案》而言，背后同样是声势浩大的游行示威。1965年3月，马丁·路德·金等民权领袖发起了著名的“塞尔玛徒步抗争”，就是从阿拉巴马的塞尔玛步行到州首府蒙哥马利，抗议阿拉巴马州政府以各种方式剥夺黑人投票权。一路上爆发各种警民冲突，白人警察殴打袭击黑人的画面通过电视传遍全国。正是在这场运动之后，约翰逊总统下定了颁布《投票权法案》的最后决心。直到今天，每年还有纪念性的塞尔玛游行活动。
国家建构道路的“另类道路”
从美国国家能力的巨变来看，我们发现了一条不同的国家建构道路，它的核心动力不是密集的战争或者发达的文官制，而是社会运动。一代又一代的美国人，通过街头的、媒体的、工会的、校园里的声音改变了政府的角色，改变了联邦和地方政府的关系，乃至改变了美国社会的“国家观”。
当然，社会运动需要制度空间，它以自由为前提，以民主为传导机制，因此，社会运动的力量本质是政治权利的力量。在这个力量的驱动下，今天的美国政府，已经和200多年前那个只够凑一桌麻将的美国政府完全不可同日而语了。它不再是那个为“是否要成立一个国家银行”而争吵半个世纪的美国，也不再是那个为“政府是否有权征收收入税”又争吵半个世纪的美国，更不是那个认为雇用童工等于市场自由的国家。总之，美国人不再简单地把国家视为洪水猛兽，而是视之为社会进步可能的盟友。人们对自由的理解，也不再仅仅是政府的缺失，也可以是政府的扶持。所以学者艾克曼（BruceAckerman）说，美国的宪法是一个“活的宪法”，它的作者不仅仅是开国之父们，而且是一代又一代修正社会契约的美国人。
美国的国家建构历程给当代世界带来重要的启示，这不仅仅是因为它展示了国家建构的一种可能道路，而且因为这一道路在当代世界具有特别的参考价值。我们之前讲到，历史上，战争对于国家建构起到关键性作用，但是，战争这个机制在当代很难借鉴。为什么？因为我们生活在一个人道主义精神已经深入人心的时代，一个战争深受唾弃的时代。我们总不能对那些国家能力比较弱的非洲国家、拉美国家说：来，为了国家能力的提升，你们打个几百年，最后胜出的那个，1000年后就大国崛起了。事实上，如果我们认为这是正确的路径，我们今天也不必哀叹阿富汗、伊拉克的战火了，而是应该为它们走在国家建构的道路上而欢欣鼓舞，对不对？但事实并非如此，因为我们相信，在当代世界，国家建构应该寻找更加文明的道路。
同样，庞大而细密的官僚系统虽然对东亚国家建构起到了关键作用，但是，这种几千年前积累下来的“扩展秩序”很难复制。而且，从中国历史上反反复复“官逼民反”的故事也可以看出，缺乏民意约束的巨型官僚体系未必是好事。中国历史上农民起义之频繁、之浩大、之惨烈，在世界历史上都非常罕见。每到改朝换代，动辄数百万人口甚至上千万人口灭绝，不得不说与官民力量极其不对称所积累的社会矛盾紧密相关。
通过社会压力给国家赋权，是“另类道路”的启示。现在流传着一种观点，就是把国家能力和民众权利对立起来，似乎一个国家要有强大的国家能力就必须牺牲民权，或者声张了民权就会削弱国家能力，所以应该等建设好了国家能力再来发展民权。这种“顺序论”乍一看似乎有道理，其实非常可疑，因为当国家能力的发展远远超前于社会能力，它往往就不会有动力再来给民众赋权，这种“等国家崛起了再来谈论民权”的逻辑，有点类似于“等我发达了就来娶你”的逻辑一样，不知道你信不信，反正我觉得可疑。
更重要的是，当国家接纳民权，国家能力未必受损，它反而可能因合法性上升而国家能力上升。在英国历史上，政府打仗永远缺钱，什么时候开始不缺钱了？光荣革命之后。当王室的权力“被关进笼子里”，国家的财政能力反而上去了。当英国人觉得国家不再仅仅是一人之国、一家之国，而是大家之国，他们反而开始愿意交税了。
最后，我想强调一点：虽然美国的国家建构道路是通过社会压力给政府赋权，但是，不能简单地把美国的经验理解为政府越大越好，职能越多越好，有了政府的身影，什么社会问题都会迎刃而解。我在前面也说到，美国国家能力的上升只是和历史相比，其绝对水平在不断上升，但是就国家和社会、政府和市场、中央和地方的相对力量对比而言，美国仍然是一个“国家能力有限”的国家。
这可能才是美国经验的真正特色——一个强大的政府，被一个更强大的社会和市场环绕。国家在成长，但是对于社会、市场和个体而言，它仍然是配角。我们常常把“治理”等同于“政府”，认为governance就是government，但是governance也可以来自社会本身。当一个社会不断涌现盖茨和马斯克，成就爱因斯坦和费曼，培育硅谷、好莱坞或者百老汇，其国家能力，从根本而言，是民间活力和个体创造性的溢出效应而已。这或许不是国家能力提升的唯一道路，未必能够被其他国家复制，甚至未必会被美国人自己的后代继承，但是，国强不必民弱，甚至民强国可更强，这一可能性的存在，还是鼓舞人心。