26.智利：皮诺切特之后
从这次课开始，接下来的四讲，我们谈谈政治经济学的话题。
20世纪六七十年代，拉美出现了地区性的民主退潮，一批国家发生了军事政变，建立了军政府，巴西、阿根廷、智利、乌拉圭、秘鲁、巴拿马等，莫不如此。不过，在所有这些军政权中，如果让大家列举通过政变上台的军事强人，大家会想起哪些人呢？我相信，对于绝大多数读者，恐怕只会想起一个人：智利的皮诺切特。
为什么皮诺切特能够从众多模糊的身影中“脱颖而出”，成为一个形象清晰的军事强人？显然，这不仅仅是因为他的铁腕专制。毋庸置疑，从政治上而言，皮诺切特的统治是残酷的。在其在任的17年间，也就是1973—1990年，据调查，有3000人左右因为政见被处决，有近3万人遭受酷刑，有数十万人流亡海外。电刑、水刑、直接打死、消失、强奸等国家恐怖主义，在皮诺切特时代司空见惯。
但是，这种残酷迫害不仅仅是智利独有，在当时的拉美很常见。阿根廷的军政府下，“消失”的左翼人士甚至高达3万人，是智利的10倍。巴西军人统治时期，残酷的虐待和杀害也时有发生。我去年看过一部电影，叫《一个12年的夜晚》，讲乌拉圭军事统治时期的历史，据说是根据真实故事改编，才发现原来乌拉圭的军政府也极其残忍。但是，这些国家的军事首脑并没有成为广为人知的“国际名人”。可见，皮诺切特的特殊性，并不仅仅在于他的政治残酷。
图5-1 皮诺切特时代的“芝加哥小子”
那么，皮诺切特特殊在哪儿？应该说，主要在他的经济遗产。直到今天，说到皮诺切特，人们会自动联想到哪些关键词？芝加哥小子、新自由主义、弗里德曼，对不对？把这些词串起来，就是这样一个印象：皮诺切特上台后，逆转了阿连德政府的极左经济政策，重用了一批被称为“芝加哥小子”的经济学家，启动新自由主义的经济改革，也就是降低关税、解除进出口审批制度、削减政府开支、私有化、去管制化等，而这些改革措施促进了智利的经济起飞。
独裁者常有，能够带动经济发展的却不多见。在一个经济民粹主义盛行的地区，开风气之先、启动自由化经济改革，更需要相当的胆识。于是，皮诺切特成为一个亦正亦邪的历史人物，而不是“泯然众独裁者矣”。
故事的这个部分，是大家所熟悉的，已经无须我多言。一个更有趣、或许大家也更好奇的问题是：皮诺切特下台之后呢？毕竟，他已经下台30年了，我们对智利的印象不能停留在30年前。
智利转型之后的经济表现
显然，我们关心智利的现状，不仅仅是因为智利本身，而且是因为这里面埋藏着一个重要的理论问题：民主转型是否影响了智利的经济发展？毕竟，智利的经济起飞是在威权体制下出现的。事实上，不仅仅智利的经济起飞是在威权体制下出现的，历史上一批右翼威权国家都出现了显著的经济增长：朴正熙时代的韩国、两蒋时代的中国台湾地区、苏哈托时期的印尼、弗朗科统治后期的西班牙，等等。针对此类国家或地区，一些人提出一个看法：对于发展中国家或地区，威权体制是经济起飞的前提条件。也就是说，这些国家或地区之所以能够实现经济的显著发展，恰恰是因为铁腕政治压制了左翼政治力量，预防或者逆转了经济民粹主义，从而使其自由主义经济改革得以展开。不妨把这个观点称为“威权增长论”。
显然，与“威权增长论”相对的，是“民主衰退论”。什么意思呢？就是根据这个看法，那些依靠威权体制发展起来的国家，一旦走向民主化，其激进左翼力量就会依靠人数优势上台，通过民主程序实施激进左翼经济政策——劫富济贫，国有化，推动贸易保护主义。而这些政策的结果就是财政崩溃、通货膨胀失控、投资者被吓跑……总之，经济衰败指日可待。对于发展中国家，要政治民主还是要经济发展，似乎只能二选一，很难鱼和熊掌兼得。
那么，这种“民主衰退论”的情况在智利出现了吗？有趣的是，皮诺切特自己提供了揭晓答案的机会。1988年，或许是因为经济发展带来的过度自信，或许是因为20世纪80年代末国际局势的变化，皮诺切特居然同意了就其去留问题接受公投。结果，令皮诺切特大跌眼镜的是，智利民众并没有对他任下的经济发展感恩戴德，而是以56%对44%的比例选择让他下台。面对国内外舆论压力，皮诺切特咬咬牙接受了公投结果。1989年，智利举行了近20年来第一次自由选举，皮诺切特下台，基督教民主党上台，智利自此走上政治转型道路。
于是，一个举世瞩目的悬念出现了：智利会不会随着皮诺切特下台而逆转经济自由化改革？政治转型后智利会不会选出新的阿连德，通过“多数暴政”来杀鸡取卵、导致经济衰退？或者说，智利人是不是通过1988年的那场公投，决定了在“政治民主”和“经济发展”之间选择前者，放弃后者？
对这些问题，智利之后30年的发展轨迹给出了回答。大家可以看一下下面这张图（图5-2）。图中上面的这条线，是智利1970年到2019年近50年的人均GDP变化情况；下面这条线，是拉美同时期人均GDP平均变化轨迹。通过观察，你们会发现，这个图片里包含着两个重要的信息。
图5-2 1970—2019年智利人均GDP变化与拉美人均GDP平均变化
（图片来源：世界银行）
第一，智利最大幅度的经济发展，是在1989年转型之后，而不是之前。皮诺切特在任期间，虽然经济也有发展，但是其实并不像很多人传说的那么神奇。1973年他上台时，智利人均GDP是1640美元，1990年他下台时是2500美元左右，上升52%，的确是一个显著发展，但是谈不上是重大奇迹。仔细观察这个阶段的经济变化轨迹，会发现，早期的经济快速增长后，在1981—1985年间，有一个大的下滑，这是因为当时智利遭遇了一场重大金融危机。之后，1985—1989年间，智利经济虽然高速增长，年均增长率达到7%，但是，这很大程度上是在之前衰退基础上的反弹性增长。智利经济真正的“奇迹”，其实发生在1990年民主转型之后，人均GDP从2500美元左右一路上升到2019年的近15,000美元，涨了接近6倍。
第二，智利的经济，是在1990年左右才开始甩开拉美的平均水平，大体而言一路上扬，成为拉美世界的佼佼者。近年，智利已经成为南美洲最富有的国家，而1990年时，智利在拉美只是处于一个中游水平，甚至不如当年的古巴。与周边几个国家对比，可以看出来，1990年智利和巴西、阿根廷、墨西哥等国的人均GDP大体不相上下，但是到2019年，当智利的人均GDP到达15,000美元左右时，巴西是8700美元，阿根廷是9900美元，墨西哥是9950美元，智利可以说是名列前茅。
政治转型未必伤害经济自由
如何解读这些信息？我想，一个清晰的结论是，政治转型和经济发展并不必然矛盾。事实上，不但智利没有出现转型后的经济衰退，许多其他威权国家转型后也没有发生此类变化。大家可以看一下上面这张图（图5-3），这是一组右翼威权国家转型前后的经济发展轨迹。注意，我刻意选择了一组转型前为“右翼威权主义”的国家，就是为了观察转型后是否会出现“左翼民粹主义”的浪潮。
图5-3 1965—2019年智利、西班牙、韩国与印度尼西亚人均GDP变化
（图片来源：世界银行）
印尼1998年启动转型，从1998年到2019年，人均GDP从500美元左右上升到4100多美元。韩国1987年启动转型，从1987年到2019年，人均GDP从3500多美元升至31,000多美元。西班牙的轨迹类似，佛朗哥1975年去世，当时西班牙人均GDP是3200多美元，2019年则变成29,000多美元。总之，一些人所预言的“民主衰败论”，至少到目前为止，在这些国家似乎并没有发生。
经济没有走向衰败，经济自由度也没有随着民主转型而倒退，传说中的“杀鸡取卵”“多数暴政”“利用选票打土豪、分田地”，在新兴民主当中显然有，但是并不多见。弗雷泽研究所（FraserInstitute）有一个经济自由度的评估数据库，叫作“经济自由度指数”（EconomicFreedomIndex）数据库。根据这个数据库，在新兴民主的有可对比数据的国家中，几乎所有国家转型后的经济自由度都超过了转型前。当然，经济自由度的不同维度的变化趋势未必完全一致，其中，贸易自由度的增加最为明显；市场管控和政府规模方面，自由化程度相对小一些；法治和产权保护方面，甚至出现先升后降。但不管怎么说，总体而言，绝大多数转型国家在转型后出现了经济自由度的上升而不是下降。这其中就包括了智利。转型前，智利的最后一个经济自由度评估数据是1985年，5.6分，到2016年经济自由度升至7.8分。
“经济自由度”这样的概念可能还是太抽象，不妨用一个更清晰的指标来观察变化趋势——最高边际税率。毕竟，针对收入最高的人收多少税，最能体现一个国家“劫富济贫”的激进程度。大家可以看一下下面的图（图5-4），这是我根据经济自由度指数数据库中的税率信息，针对一组前右翼威权案例做的图。可以看出，在所有这些案例中，最高收入税率都出现了下降，也就是说，转型后蛋糕并没有被切走更多，反而切得更少了。以智利为例，2016年其最高边际税率是40%，虽然并不低，但是1985年，这个数字是56%。
图5-4 右翼威权国家/地区转型前后最高边际税率变化（1975—2015）
（图片数据来源：经济自由度指数数据库）
可见，政治转型的到来未必意味着经济的民粹化。当然，这也并不意味着，民主转型一定有利于经济自由化。学过社会科学的人都知道，要区分相关性和因果性。毕竟，冷战结束后，不但民主国家，威权国家也出现了经济自由化。尽管在有数据的国家中，新兴民主的经济自由度的平均升幅比威权国家还略高一点，但是二者是在一个可比的范围内。这说明，很可能在这个历史阶段，经济自由化与政体类型没有必然关系，它是一个全球性变化，源于全球观念的变化和国际体系的变化。但是，无论如何，智利这类国家的变化轨迹显示，民主并不必然带来民粹，它完全可能和经济自由主义兼容。政治民主和经济发展，未必需要二选一。
为什么智利经济在拉美地区脱颖而出？
不过，问题又来了，如果政治转型与经济发展可以兼容，为什么智利的经济发展在拉美地区卓尔不群？要知道，20世纪八九十年代，拉美地区步入民主进程的可不仅仅是智利。智利1989年开始转型，阿根廷是1983年，墨西哥是1994年，巴西是1985年……智利只是这个浪潮中的一员而已。为什么在所有这些转型国家中，智利的经济表现突出，而其他诸多国家或者经济增长乏力或者经济大起大落？
以阿根廷为例，1983年转型以来，经济基本上处于过山车模式，1989年、2001年、2014年、2019年都曾陷入重大经济危机，结果就是，阿根廷1998年人均GDP就到达过8200多美元，但是到2019年，也就是20年后，人均GDP也只有10,000美元左右，只有微弱的上升，而同期智利的人均GDP增长了近3倍。巴西的起点和智利差不多，21世纪初也曾一度经济显著增长，但是2011年后，经济一路下行，人均GDP从13,000多美元跌至2019年的8800多美元。委内瑞拉的经济噩梦就更不用说了，下次课我们还会再详细分析。
智利与这些国家有什么不同？简而言之，智利政府虽然抛弃了皮诺切特的政治威权主义，但是继承并坚持了他的经济自由主义遗产，而其他这些国家或多或少卷入了一场所谓的“粉红色革命”。
什么叫“粉红色革命”？顾名思义，就是尚未走到极端的左翼民粹主义。1999年，激进左翼政治家查韦斯在委内瑞拉上台，开启了拉美地区的“粉红色浪潮”。此后，21世纪初，阿根廷、巴西、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等国家纷纷把“粉红政治家”选上台。在一个阶段内，这些国家都因为财政扩张的“兴奋剂”效应，以及国际初级产品价格上涨，经济显著增长。但是，随着国际市场的下行，以及国库的坐吃山空，经济危机逐一显现。在委内瑞拉，国际油价下跌后，经济成为一片废墟。在巴西，“卢拉繁荣”后遭遇转型以来最大的经济危机，2015—2016年出现过严重的负增长。在阿根廷，财政入不敷出，不得不数次主权债务违约……
智利却躲过了大规模的经济灾难。从1990年到2018年，智利的经济平均增长率维持在4.7%左右。对于一个起点已经是中等收入的国家，这是很好的表现了。更可贵的是，智利在经济实现相当增长的同时，经济不平等程度还有明显的下降，基尼指数从1990年的0.57降至2017年的0.44。虽然仍然很高，但是相比周边那些大刀阔斧实施左翼经济政策的“粉红国家”，降幅一点也不小。
智利经济脱颖而出，是其温和自由主义经济政策的结果。1990年后，无论是基督教民主党政府，还是社会主义党政府，经济上都坚持了自由主义经济思维。这一点之所以难能可贵，是因为这两个政党名义上都是左翼或中左翼政党，直到2010年后，智利才有中右政党赢得总统大选。但是，智利无论哪个党上台，经济上都默默坚持守成道路。2020年，根据经济自由度指数数据库的数据，智利排在全球第14位，在所有拉美国家中遥遥领先。
这种经济自由主义路线，表现在很多方面。财政纪律方面，智利吸取自身历史上债务危机的教训，2001年以来，建立了“结构性平衡规则”，政府不仅仅根据当下的财政收入，而且根据可预测的将来收入来决定财政支出，从而将国际市场的周期性风险纳入财政政策考虑。因此，与阿根廷、委内瑞拉那种“有钱时大手大脚、没钱时外债高筑”的做法不同，智利实行的是“反周期财政政策”。这种居安思危的做法，结果就是当周边国家频繁陷入债务危机，智利政府债务占GDP的比例反而是在很长时间内呈下降趋势。
智利的货币政策也相当稳健，由于中央银行的独立性始终受到尊重，银行没有成为政府的印钞机。因此，智利的通货膨胀率总体呈持续下降趋势：从1990年的26%降至2018年的2.4%；这与同时期委内瑞拉的天文数字形成鲜明对比。
对外开放方面，智利更是全球化的积极参与者，税率不断降低，与诸多国家签订自由贸易协定。其中，与中国的自由贸易协定于2005年签订，现在智利最大的贸易伙伴就是中国。大家在超市里应该都看到过物美价不廉的智利樱桃，应该就是这个贸易协定的结果。
对待私营企业，智利也明显比周边国家更加友好。世界银行“经商容易度指数”2020年报告显示，在拉美，创办一个企业所需要的天数，玻利维亚是39天，巴西是17天，阿根廷是12天，智利只有4天。税费占利润的比例，玻利维亚是84%，巴西是65%，阿根廷甚至是106%——说实话，企业每挣100元，上交106元，我还真没看懂是怎么回事，可能阿根廷人的数学是探戈舞老师教的。智利是多少呢？34%，远远低于周边国家。
所以，从数字上看，皮诺切特时期的人均GDP虽然未必那么惊人，但是他确实是给智利切换了一个经济轨道，并以路径依赖的方式把智利嵌入一个新的历史惯性中。从这个角度来说，皮诺切特的确是将智利塑造成了拉美一个非常独特的国家。当然，皮诺切特的经济遗产也并非都是正面的，比如，他的私营养老金体系到目前已经千疮百孔，致使智利出现了相当严重的老年人贫困问题。智利的自由主义经济政策也不是教条式的，转型后的民主政府也出台了一定的扶弱济贫政策、限制国际资本流动的金融政策等。
不确定的未来
所以，政治转型诅咒经济发展吗？未必。但是，民主转型一定带来经济发展吗？也未必。从智利和“粉红国家”经济表现的分叉可以看出，本质而言，决定经济发展前景的，更可能是政策取向，而不是政体类型。这就又回到了我在讨论印度的时候提到的概念——政体有限论。民主转型既不是灵丹妙药，也不是洪水猛兽，它作为一种政治程序如何运行，取决于我们往这个程序中输入什么样的“数据”。
但是，政策取向来自哪儿？归根结底，来自观念。简单而言，一个社会是更期待政府通过各种各样的管制和再分配成为“拯救者”，还是更相信千千万万个体的创造力和生产力？这是一个答案永远在流动的选择题。正因为这个问题的答案是流动的，自由取向的经济政策也是脆弱的。尤其在拉美，极其深厚的民粹主义传统始终阴魂不散，因此我们并不清楚，今天智利独特的经济自由倾向，是对地区性文化的一种超越，还仅仅是一种随时可能调整回去的偏航。
遗憾的是，近年智利明显有经济民粹主义重新抬头之势。2010年以来，智利开始出现各种要求免费这个、免费那个的抗议。2019年底的超大规模抗议，则是这种情绪的一次总爆发。这次大游行，大家可能有所耳闻。2019年10月，基于其财政平衡原则，政府宣布公车车票涨价30比索，也就是不到4美分，这个貌似无关痛痒的决定，却意外地触发了一场持续数月的全国性抗议，在有些地方甚至演变为大规模暴力骚乱。抗议的目标从车票逐渐扩散到物价、养老金、贫富悬殊、医保、最低工资等。总之，对30比索的抗议，最后演变为对所谓“新自由主义模式”的集体声讨。据报道，抗议浪潮中最流行的口号之一就是：不是因为30比索，而是因为30年。
显然，智利的经济模式并不完美。它还有很多需要改进的地方：智利的贫富悬殊依然严重，它的私有化养老金体系捉襟见肘，它的经济结构仍然过于单一……这些都需要改革。但是，点滴改良的必要性是一码事，推翻整个经济模式则是另一码事。当一些人认定智利的问题症结是“30年的新自由主义”，不要忘记，正是这种令其唾弃的“新自由主义”，让智利成长为整个拉美地区的经济佼佼者。我们不能假定，当我们把一棵树推倒，它的果实还会继续生长。
面对抗议巨浪，为缓解局势，智利政府不但很快宣布停止车票涨价，同时还承诺对富人加征税收、提高养老金、提高最低工资、降低药价、扩大公共医疗系统、增加水电补贴、降低公务人员工资等。这些改革，有些或许有必要，有些则仅仅是对政治压力的妥协。无论是智利还是其他国家，恐怕都不能忘记一个历史教训：在现实世界中，选择往往不是在“更好”和“最好”之间，而是在“更糟”和“不那么糟糕”之间。环顾委内瑞拉、巴西、阿根廷的经济发展轨迹，我怀疑，如果自由经济模式在智利被连根拔起，在废墟中生长出来的，未必是光明的未来，而更可能是人们早已熟悉的过去。只不过，由于人类惊人的健忘，陈旧的过去看上去常常像是崭新的未来而已。