6.4 基础教育资源利用的公平与效率

教育资源是稀缺的,优质教育资源更是稀缺的。基础教育的目标是进行人力 资本积累，而作为基础教育产出的人力资本积累则包括了知识、技能、良好的文明 素质、积极的公民意识等所有与经济发展直接或间接相关的方面。因此，将基础教 育投入作为人力资本积累的手段，在一定的投入下，追求各类人力资本积累的最大 化，总是有利于整体的经济增长和社会发展的。

从投入一产出的角度来看,基础教育的目标应是通过提高配置效率和组织效 率使稀缺的教育资源产出最大的人力资本。其中.配置效率要求教育投入通过不 同地区、不同教育种类和学校、不同人群的教育资源分配，达到教育总“产出”的最 大。组织效率则要求教育投入实现教育生产单位(学校)在一定的投入下达到产出 的最大化(或者给定产出下的投入最小)。

特别需要强调的是.教育的公平和效率并不一定是矛盾的。相反，如果让低收 入家庭的髙能力的孩子能够有效地获得优质教育资源，则可以兼顾教育的公平与 效率，这样的教育均等化就是适度的。然而，如果教育的均等化过度，强调每个人 获得的教育资源是完全均等的，则可能在追求公平的同时.有损于教育资源的有效 利用，并进一步危害经济增长。

有两个经典的理论有助于我们理解教育的有效利用如何实现。一个是由梯布 (Tiebout)提出的公共品提供模型，这个模型能够回答如何通过地方政府竞争来提 高地区间的资源配置效率和组织效率的问题。①另一个是由艾普(Epple)和罗马诺 (Romano)提出的教育市场模型，这个模型解释了公立学校和私立学校如何通过竞 争和互补来实现不同学生和学校的匹配，以及如何通过同一地区内的学校间竞争 来提高教育资源的组织效率。②

教育资源的有效利用涉及三个行为主体：中央政府、地方政府③和居民(家

① Tiebout• Charles M, 1956, "A Pure Theory of I^)cal Expenditure,** The Journal of Political Economy9 Vol.64, No.5：416—424.

② Epple, Dennis and Richard E.Romano, 199& “Competition between Private and Public Schools, Vouchers, and Peer-Group Effects,w A/nerican Economic Review^ V0L88, No. 1：33一62$ Epple. Dennis and Richard E. Romano» 2008, “ Educational Vouchers and Cream Skimming.” International Economic Revieu', Vol.49, No.4： 1395—1435.

③ 这里的地方政府对应于英文中的“local government”的概念•这一概念并不包含对于政府级别和管 辖范围的限定，而只是说这一级政府提供着仅由当地居民可以享受的公共产品和服务。

庭）。教育资源可以由中央政府或者地方政府来配置,但是地方政府比中央政府拥 有更多的信息，更了解当地居民对公共品的需求。事实上，如果没有了这个假定, 由中央政府还是地方政府来提供公共品就没有差异了。居民（家庭）作为公共产品 的消费者可通过房地产市场来搬迁居住地，选择最匹配他们家庭收入和子女能力 的教育。这里，一个具有一般意义的问题是,地方政府是提供当地公共品的垄断 者，那么，公共品的提供怎样才能够有效率呢？

劳动供给(2：人力资本与教育

梯布提供了两个机制来促进教育等公共资源的有效利用。

第一,分权式的教育财政可以提高资源在不同地区之间的配置效率。由于地 方政府拥有更多的关于地方的信息，如果由中央财政来配置教育资源的话，由于中 央无法了解不同地区居民的真实偏好,可能导致教育资源的配置在数量和性质等 方面与地方的实际需要不吻合。

第二，在分权财政体制下，居民通过搬迁居住地来“用脚投票”,形成了地方政 府间在公共品提供方面的竞争，可以提高教育资源利用的组织效率。在美国，一个 地区的居民（家庭）以投票的方式决定房产税的税率,作为当地教育财政支出的基 础.如果一个地方的教育质量低，就可能造成居民搬离该地，从而造成当地经济活 动水平的下降，并继而造成房产价值下降、房产税下降和教育财政下降等一系列后 果。在中国，虽然教育财政并非以房产税为税基，但是，如果居民通过变换居住地 来选择教育仍然会影响一个地区的经济活动和房地产价格,并影响政府税收，同时 也将影响当地居民的收入和受教育水平，并直接或间接地影响地方经济的发展，最 终影响地方政府的教育财政投入。

上述的教育财政分权模型的启示是：教育财政分权、居民通过搬迁居住地来以 脚投票加上房地产市场的价格机制，有利于提高教育资源在不同地区之间的配置 效率，并且促使地方政府提高基础教育资源的利用效率。如果放弃基础教育财政 的分权体制，就可能出现教育投入的低效率。来自美国的经验研究发现，如果以州 的教育支出在地方教育总支出中的比例作为教育财政集权程度的指标，那么，当州 的支出比例上升时，意味着财政集权程度上升，随之而来的是教育的生均成本上 升、师生比上升、教师工资上升、教师参加工会比率上升、教育的成绩下降。①如果 缺乏居民在不同地区间进行搬迁的制度，则很难保证地方政府考虑当地居民对于 教育质量的需求。房地产市场的价格机制使教育的质量被“资本化"（capitalize）, 如果房地产价格不反映教育质量，就可能切断教育质量和地方政府税收之间的 联系。

分权财政提供基础教育的模式可能导致优质教育资源更多地被高收入的居民 得到了，这就引起了完全按收入分层的教育分层（stratification by income）现象。 对于低收入居民，特别是那些低收入家庭的高能力孩子来说,他们难以获得优质教 育资源，这种结果同时有失于公平和配置效率。因此,简单的财政分权机制只解决

① Hoxby, Caroline M, 1995, "Is There an Equity-Efficiency Trade-Off in School Finance? Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer." NBER Working Papers 5265.

劳动和人力资源经济学

了教育资源在不同地区间的配置问题,我们有必要引入其他的机制来提髙教育资 源在不同人群间的配置效率，缓解按收入分层的教育群分（sorting）现象。在教育 产业中，受教育者之间存在着同学相互影响的同群效应（peer effects）o假设一个 地区内同时存在私立学校和公立学校,前者效率更高，而后者效率较低。如果它们 之间充分竞争的话,私立学校将有激励通过奖学金去吸收那些高能力的学生，特别 是那些低收入家庭的高能力的学生，从而可以提高本校学生的平均质量，这样能够 使学校对那些教育需求强烈的高收入家庭收取更高的学费,从而形成了一种类似 于高收入者补贴低收入者的机制。其结果就会大大提高低收入家庭子女获取优质 教育资源的机会。在通常情况下，假设私立学校比公立学校具有更高的效率，因 此,在市场竞争下，公立学校的职能将是提供大众化的低价（甚至免费）的教育，满 足一般家庭的需要。

艾普和罗马诺的教育市场模型的启示是：公私并存、市场竞争加上合理的价格 机制是地区内教育资源的有效利用的必要条件。

首先，允许教育市场上存在着公立和私立两类学校，并且促进它们之间的竞争 有利于提高教育资源的配置效率和组织效率。由于存在着同群效应，私立学校有 激励去吸收低收入家庭的好学生，这提高了教育资源的配置效率。与私立学校相 比，如果公立学校效率较低，也缺乏吸引低收入家庭的高能力孩子进入好学校的激 励。反过来说,公立学校的存在能够为一般大众提供低价（甚至免费）的教育，提高 居民的福利。

第二，学校之间的竞争是提高教育资源的配置效率和组织效率的关键。有了 学校间对于优秀学生的竞争，低收入家庭的髙能力孩子就有机会获取优质教育 资源。

第三，在教育市场上,价格机制是重要的。即使表面上地方政府可以提供免费 的基础教育而不收取学费，只要存在着居民（家庭）的搬迁从而影响房价的机制，教 育的质量最终会资本化为房地产的价格,实际上，居民还是需要为优质的教育资源 付费的。

那么，在上述的教育市场模型中，作为基础教育目标的教育资源配置效率和组 织效率被最大程度地实现了吗？政府除了提供满足大众需要的公立学校之外，还 能够做什么？

首先，通常情况下，因为产权明晰、竞争更充分，而且收入与绩效更为挂钩，理 论上可以假设私立学校比公立学校更能够有效利用资源。对一个具体的国家来 看,就需要研究“是不是真的私立学校效率更髙”。如果实际情况不是这样,就不能 把学校的私有化简单作为政策建议来提。

第二，在现实中，劳动力流动和教育市场的竞争性并不像理论模型中那样充 分。在中国，尽管存在着户籍制度的限制，但是,在同一城市的不同区之间,在同一 省的不同城市间居民的搬迁自由是存在的，尤其是高收入群体，户籍制对他们搬迁 居住地的限制较小,而恰恰是这部分居民的搬迁是形成居民“用脚投票”机制的关

键,使得前面介绍的梯布机制同样适用于中国。但是，只要地区间的搬迁不是完全 自由的，那么，对于落后地区或农村的财政转移支付仍然能够提高未流动起来的低 收入家庭的孩子（特别是其中的髙能力孩子）获得教育资源的能力，这也是有利于 同时提高教育的公平与效率的。

第三,教育存在着隔代效应，高收入家庭因为收入高能够买学区房，上好学校, 但并不一定意味着高收入家庭的孩子的能力更高。同时，低教育水平的家庭往往 更易陷入贫困，进而获得好的教育的可能性更低，从而形成低教育和低收入的代际 影响和恶性循环，并可能扩大收入差距,而收入差距过大又对经济增长和社会发展 有多方面负面影响（见第11章），因此，对贫困家庭和地区提供适当的教育补贴可 能获得有利于长期人力资本积累和经济增长的动态效率。

劳动供给2)：人力资本与教育

需要强调的是，上述这些兼顾公平与效率的措施并不意味着完全的教育均等 化。适度的教育均等化应建立在市场机制的基础上，并以政府对市场的缺陷进行 弥补。如果一旦用行政的力量推动基础教育的过度均等化,那么就可能是对市场 机制的一种替代，反而可能造成教育资源利用效率的损失，并且最终危害低收入群 体的利益。请读者参考本章思考题中的第6题，想一想追求绝对的教育均等化为 什么可能造成事与愿违的结果。

讨论：有人认为，学校教育是不能市场化和产业化的，一个相应的政策含 义就是学校的收费应该实施政策定价，好学校和差学校一个价。另一个政策 主张是，为了追求教育平等，应该“按片划分、就近入学”。请问，这些政策真的 能够实现教育平等吗？如果你是孩子的家长，在学费受政府管制，并且“按片 划分、就近入学”的政策下,你会怎么做？当家长都像你一样做的时候，教育的 平等程度比艾普和罗马诺的教育市场模型中的结果更差了还是更好了？