6.5 中国的教育与人力资本投资

中国经历了艰难的经济转轨，市场经济体制还有很多不够完善的地方。在体 制转轨的过程当中，中国的人力资本投资和教育的发展都呈现出一些独有的特点, 这些特点在很大程度上与经济的转型有关.但驱动这些现象和问题的却仍然是那 些经济学的规律。

6.5.1中国的教育投资与回报

在传统的计划经济体制下，不同受教育程度的人之间的收入差距是很小的，这 一结果完全是借助于行政性的手段达到的，这就使得教育投资的个人收益率非常 低。在经济体制的改革过程中，这种现象逐步得到改善。在经济改革的初期，当工 资形成机制还没有被完全市场化的时候，最先富起来的甚至是一些最会利用市场

劳动和人力资源经济学

机会的人，而并不是因为他们教育水平高，这曾经在20世纪80年代造成了“读书 无用论”的流行。

长期以来，中国的教育个人收益率低下的原因主要有：（1）劳动力配置和使用 效率低下,必然影响到职工劳动生产率的提高和职工收入的增长;（2）教育投资效 率不高，小学、中学和大学教育的投入比例不合理，大学教育学科设置不合理，脱离 现实需要；（3）长期以来中国存在着轻视教育、轻视科技知识的向.教育程度没有 成为决定工资收入水平及晋升的重要因素。（4）中国的高等教育市场上教育质量 良莠不齐，“严进宽出”问题严重,这就使得高等教育对劳动力能力的信息甄别作用 下降了，而这又必然反过来影响高等教育的收益率。

从整个改革的过程来看，由于人力资源的配置越来越多地通过市场机制来实 现，以及企业内工资决定机制的改革，中国的人力资本投资的个人收益率从总体上 来看明显提高。在图6.4中，教育回报率在1978年仅为一0.642%,到了 1987年则 上升为3.707%①;在整个20世纪90年代，从1990年的2.43%,上升到1999年的 8.1%②;2000年之后，从2001年的6.78%,上升到2010年的&6%。③教育回报逐 步提高总体上来说是劳动力市场发育成熟的结果，但一个连带的后果是，中国城镇

T— Heisher and Wang (2005) 一■一 李实和丁赛(2002)

—土一 Zhang et al. (2005) —X— Gao and Symth (2012)

图6.4教育回报率的长期变动趋势

① Fleisher, B.M. and X. Wang, 2005» uReturns to Schooling in China Under Planning and Reform♦tr Journal of Comparative Economics» 33(2) ：265—277.

② 李实、丁赛,2003,《中国城镇教育收益率的长期变动趋势》，《中国社会科学》第6期，第58-72页。 类似地，张俊森等人发现教育收益率从1988年的4.0%增加到2001年的10.2%.参见J unsen Zhang, Yaohui Zhao, Albert Park, Xiaoqing Song, 2005, M Economic Returns to Schooling in Urban China, 1988 to 2001," Journal of Comparative Economics、33： 730—752O

③ Gao, W. and R.Smyth* 2012, uReturns to Schooling in Urban China, 2001—2010： Evidence From Three Waves of the China Urban Labor Survey," Monash University» Department of Economics, Discussion Paper, 12(50).

中国的高等教育从20世纪末以来经过了非常迅速的扩张过程,高校毕业生数 量从2001年的114万迅猛增长到2015年的749万。大学扩招使毕业生的就业出 现了一定程度的困难，但从教育回报率的变化趋势来看，似乎并没有出现教育回报 率下降的现象，因此，一定存在着一些因素在维持教育的高回报。其中，城市的发 展对于提高教育回报非常重要，对此，我们到第9章中再进行讨论。教育回报率的 提高也反过来使得大学招生规模多年来有增无减。

劳动供给(2)：人力资本与教育

讨论：一直以来，每到毕业季，都有“大学生就业难”的报道见诸媒体。请 问你对于“大学生就业难''的问题怎么看？

教育的投资还与金融市场有关。长期以来中国的资本市场并没有对于个人的 教育投资提供金融支持，所以人们习惯于使用家庭的储蓄来供子女上学，或者通过 亲朋好友的资助来弥补资金的不足，这非常容易造成穷困家庭子女的失学，以及贫 困的恶性循环。而且这种贫困的恶性循环还会使得地区间和人群间的发展差距有 扩大的趋势，为了缓解这一问题，中国非常依赖政府通过学校提供的资助来帮助贫 困学生接受高等教育。从20世纪90年代末以来，中国的教育贷款发展非常迅速, 普通高等学校的在校生申请教育贷款的手续非常简便。在近些年的扶贫攻坚战 中，对于贫困家庭孩子上大学，政府给予一定的资助。

在20世纪90年代以前，中国的高等教育几乎是免费的,在高等教育市场化的 过程当中，学费在不断提高。高等教育“上学难”的问题不能通过教育由国家包办 来解决，而应该通过国家为低收入者提供奖学金，以及金融市场的完善来弥补教育 市场的不足。显然，在这一过程中，通过建立大学生的信用体系，降低教育贷款的 风险是增加教育贷款供给的有效举措。

在教育体系中，人们普遍认同基础教育的外部性是非常强的，因此，在基础教 育的提供中，除了更多地引入私人资本办学以外,政府应该扮演关键的角色。针对 中国农村义务教育发展相对落后的状况，从2001年开始，政府对农村义务教育阶 段贫困家庭学生就学实施了“两免一补”政策,主要内容是对农村义务教育阶段贫 困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。其中，中央财政负责提 供免费教科书，地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。2006年又从西部地区 开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。2007年，全国农村义务教育阶段 家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策。之后，国务院又决定从2008年秋 季学期开始，在全国范围内全面免除城市义务教育阶段学生的学杂费。

从2016年春季学期开始，国家统一确定生均公用经费基准定额，对城乡义务 教育学校（含民办学校）按不低于定额标准给予补助。适当提高寄宿制学校、北方 取暖地区学校和规模较小学校补助水平。鼓励各地结合实际提高公用经费补助标 准。从2017年春季学期开始，统一对城乡义务教育学生（含民办学校学生）免除学 杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费。

劳动和人力资源经济学

在中国农村，教育水平需要持续提高是问题的一方面，而当教育水平提高之 后，在哪里提高教育的回报则是问题的另一方面。如果农村人口众多,人均农业用 地面积小，这时，教育水平的提高对于促进农业生产和提高农民收入的作用就很微 弱，农村居民让其子女接受教育的积极性也不强。如果要持续提高农村人口的教 育水平，关键仍然在于持续地发展经济，提高城市化水平，让越来越多的农村人口 能够在城市工业和服务中获得其教育回报。这样.既能为城市发展提供足够数量 和质量的劳动力，同时，也能够提高农村人口接受教育的激励，并通过获得教育回 报而提高其收入。

改革开放以来，大量廉价劳动力从乡镇转向城市、内陆转向沿海。低技能劳动 力依靠其在家乡接受的中小学教育形成的人力资本在其流入地产生回报,他们和 高技能劳动力一起,成为了流入地经济发展的重要推动力量。而中国现行的基础 教育经费主要是由县和乡两级政府负担，中央和省一级财政支出比例过低。由于 低技能者的向外迁移，劳动力流出地政府的教育投入所产生的人力资本未在本地 形成回报，这使得劳动力流出地政府缺乏激励进行教育投入。而在劳动力流入城 市（特别是大城市），地方政府也不愿意为流入的低技能者增加教育投入。为此，中 国应当改变基础教育主要由地方政府承担，中央政府财政支出比例过低的现状，从 师资水平和教学设施软硬两个方面着手,加强中央财政投入，提升基础教育质量, 促进迁移人口及其子女人力资本的迅速积累。

6.5.2中国城市教育改革中的公平与效率

基于前面的理论分析，我们已经知道，有效的教育资源利用机制需要做到以下 三点：一、主要由地方政府而不是中央政府来提供基础教育。二、教育市场上引入 私立学校，并且促使私立学校和私立学校，私立学校和公立学校之间的充分竞争。 三、价格机制（无论是学费还是房价）在调节基础教育供给和需求方面发挥作用。

由于缺乏有效利用教育资源的理论的指导，中国的基础教育改革所实施的一 系列政策是值得重新评价的。中国的有些教育政策对有效利用教育资源不利，一 些看上去更有利于公平的政策实际上却更不利于公平的实现。下面我们具体地来 分析几个现实中的教育政策。

（1）按片划分和就近入学。

新中国成立以后的一段时间内，为了使稀缺的教育资源被用于快速培养人才 的目的，全国在中小学实行重点学校制度，形成以升学教育为目标,选拔和培养少 数“尖子”的教育体制。20世纪90年代以后，随着人们对于基础教育公平的日益 关注,这一重点学校制度被取消了，但是这并没有实际上消除原有的重点学校和非 重点学校之间在师资力量和生源上的差别。作为地方公共品的中小学质量差异是 很容易被当地居民所观察到的。在20世纪90年代以后，随着市场化改革进程的 加快，教育作为改变命运，提高未来收入的途径，被越来越多的民众所认识到。当

住房市场开始发育,住房商品化之后,富裕家庭就会通过搬迁到优质教育资源的周 围来获得这些教育资源，住房价格也开始“资本化”教育的质量，形成了学区房制 度。同时，为了给学生减负，政府也取消了“小升初”考试，严格按照地段就近入学。 在这种公立学校之间存在质量差异，允许住房市场上的自由迁徙的条件下,严格的 就近入学反而不利于低收入家庭获得优质教育资源,并且通过房地产市场加剧了 教育群分现象，从而导致优质教育资源主要被富裕家庭（或有社会关系的家庭）所 获取。而在学校公立的情况下,学校也缺乏激励来为低收入家庭的高能力的孩子 提供奖学金。也就是说,按片划分和就近入学并不能实现所谓的“教育公平”。

劳动供给(2)：人力资本与教育

（2）禁止择校和教育“乱收费”。

当人们不满于就近入学的学校质量时,择校行为就发生了。择校成为了一部 分虽然没有买好学校附近的高价房，但却付得起择校费的家庭的选择，他们通过向 学校支付一笔赞助费，就可以使子女获得优质的教育资源。在现实的争论中，人们 对于择校行为的批评集中在两方面：第一，择校引起了社会不公平，出不起择校费 的家庭无法获得优质的教育;第二，择校行为直接成为了学校乱收费屡禁不绝的一 个根源。因此，人们认为,只有严厉地禁止择校，才能杜绝社会不公平，制止学校乱 收费。

正如我们前面论述的那样，即使禁止了择校，只要优质教育资源是稀缺的，而 住房市场上居民的居住地选择是自由的，那么富裕家庭仍然能够通过居住地的变 换获得优质的教育资源，其结果还是髙收入家庭获得高质量教育，这时候的房地产 市场就会将学校的价值体现在高房价上。同时，即使取消了就近入学政策，人们仍 然会通过其他机制来竞争有限的优质教育资源。在很多地区，推行素质教育要求 初中在招收小学生时取消考试，而代之以对“能力”的考查。这时候，富裕家庭相对 于低收入家庭就更有能力让自己的子女通过接受昂贵的才艺培训，发送“高能力” 的信号，其结果仍旧是穷人家的孩子,特别是穷人家的髙能力孩子受损。如果学校 学费水平被限制，那么，除了买房子，家长还可以通过找关系来让孩子进入好学校, 只不过相关的“学费”不是被学校获得,而是进了房东（或房地产开发商）和有权力 的人的腰包。

我们必须清楚，减少教育高收费的根本在于加强学校间（特别是私立学校间） 的竞争，学校间竞争激烈了，学校就将有激励通过降低收费来吸引学生，并且为低 收入家庭的高能力孩子提供补贴。而在学校间缺乏竞争的情况下,无论是取消择 校还是降低学费，都只会使得居民对于优质教育资源的竞争转向房地产市场。一 方面,这将使得教育质量被进一步地“资本化”为房地产价格•使房产所有者而不是 学校得到这部分收益。另一方面，这也使得一部分可以不购买好学校周围的房子 但却愿意支付择校费的家庭，少了一种获得优质教育资源的渠道，而这部分家庭往 往是那些并不富裕到足以买好学校周围的房子的中低收入家庭。

总之，如果要真正限制学校乱收费,促进教育公平，关键在于促进学校之间的 竞争，而不是通过行政手段来限制学校收费。

(3)教育的过度均等化。

'劳动和人力资源经济学

在基础教育领域内,还有一种政策建议就是义务教育的完全均等化。事实上, 兼顾效率与公平的教育均等化是“适度均等化”，而不是“完全均等化”或者说“过度 均等化”。如果完全通过中央政府办教育，在省之间实行教育的完全均等化政策, 将切断地方政府教育投入及其收益之间的联系•使得地方政府没有激励去办好教 育，同时地方政府也会向中央政府夸大教育成本.降低教育投入的使用效率。

如果教育均等化政策在一个区域内实行的话，过度的均等化也是得不偿失的。 首先.即使能够实现学校之间教育投入的均等，只要依旧实行就近入学政策的话, 仍然无法实现学校质量的均等。要知道，学校的质量并非只由投入决定，还取决于 学校的师资和学生的平均质量，在就近入学政策下，同样地以居住地搬迁为途径的 教育群分仍然会出现，最终将会出现按收入分层的教育资源配置结果。其次，在教 育资源总量约束的情况下，义务教育的完全均等化必定意味着所有学校的质量向 中间学校靠拢。这样虽然使得一部分学生获得了收益，但是优质学生并没有获得 好的教育，同时这一地区也失去了真正意义上的好学校，从而导致总体的教育质量 下降。那些对教育需求特别强烈的家庭,就会以脚投票，离开当地。但是.这些家 庭往往就是受过高教育的富裕家庭，他们的离去会显著地影响一个地区的税基、人 力资本和经济活动水平。最终受损的,仍然是流动性较差的低收入、低教育家庭。 最后,教育完全均等化必定是排斥私立学校提供教育的，这也导致了竞争不足和教 育投入的组织效率损失。

上面所说的不能简单通过政府干预来推进教育的完全均等化,不能极端化地 被理解为任何形式的教育均等化措施都是不对的。首先，要考虑到劳动力的自由 流动只是个目标,而在现实生活中却难以完全实现。对于欠发达的人口流出地来 说,人口流出会带来财政资源相对不足，而且，当地的基础教育投入,却在人口流入 地产生回报，因此.加大中央政府对人口流出地的教育投入就是非常必要的。

在人口流入地，很多城市(特别是一些大城市人口 )出现了快速增长，由于城区 中心地带住房的刚性供给，很多新进入的移民人口只能住在郊区地段。由于大城 市和特大城市的教育经费是由各个区县财政提供的,而市中心往往是优质教育资 源丰富，经济更为发达的地区，这就会出现城市中心区域教育资源充裕，城市偏远 地段的公立学校和新建民工子弟学校的教育投入相对较少的现象。城市内部不同地 段的教育资源分配不均便会体现为不同儿童教育机会不均等的现象。因此,在大城 市内部的不同地区之间，通过行政手段推进教育适度均等化的措施仍然是必要的。

总之，教育的不均等现象是个全球普遍现象，教育的绝对均等既是不现实的, 也并不是最优的。中国出现的教育不均等的现象，本质上不是因为采取了教育市 场化改革的方向，而是因为教育市场化改革的方式没有经过科学的设计。教育财 政的分权、地区间和学校间的竞争以及合理的价格机制是有效利用教育资源的必 要条件。但是，简单的教育市场化并不能保证教育资源的有效利用,政府通过政策 的干预或者机制的设计进行适度的均等化，能够实现教育公平和效率兼得。

【背景】

教育部2016城市义务教育招生：就近入学非直线距离最近入学

6 劳动供给(2)：人力资本与教育

多知网2016年2月22日消息，近日，教育部办公厅发出通知，对做好2016年 城市义务教育招生入学工作提出要求。通知要求各地要科学确定划片方式，合理 确定片区范围，完善划片工作机制，并明确“就近入学并不意味着直线距离最近 入学”。

两种方式：单校划片和多校划片

单校划片：适用于教育资源相对均衡的地方，落实就近入学的要求。

多校划片：适用于目前教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的地方，将热点小 学、初中分散至每个片区，确保各片区之间大致均衡；并通过随枷派位方式分配热 点学校招生名额。派位未能进入热点学校的学生，仍应就近安排至其他学校入学。

对于群众高度关注的热点学校，要加快推进学校联盟、集团化办学、校长教师 交流轮岗，发挥其辐射带动作用，扩大优质教育资源覆盖面。

合理确定片区，就近入学并不意味着直线距离最近入学

要求相关教育行政部门，根据适龄学生人数、学校分布、所在社区、学校规模、 交通状况等因素，合理为每所义务教育学校科学划定片区范围。片区确定后，应在 一段时期内保持相对稳定。

需要注意的是，由于部分地方人口分布不均，学校布局各异、街区形状不规则 等因素，因此就近入学并不意味着直线距离最近入学。

公开划片过程，设立过渡期限

对于新建学校或新建居民小区的划片，以及对需进行调整或准备实行多校划 片现行片区，区（县）级教育行政部门要完善工作机制，确保划片工作程序的公开和 透明。由于划片及片区调整工作备受关注，有关部门应提前广泛告知，设立必要的 过渡时限，给社会留出合理的预期时间。

另外，有关社区、居委会需要发挥作用，及时化解划片、招生、入学工作中出现 的矛盾和问题。

严控特殊招生比例，取消不必要的优惠政策

通知指出，2016年，对于经教育行政部门批准，允许招收特长生的初中，所招 收的特长生比例要降到区（县）初中总招生人数的5%以内。

各地要梳理针对特定人群的优惠招生政策，取消不必要的特殊政策。符合必 要优惠政策的学生，应保障能够在学生所在片区内入学，原则上不得跨片区择校。 简化优化随迁子女入学流程

按照国务院《居住证暂行条例》要求，各地教育行政部门要以居住证为主要依 据，建立随迁子女入学政策，以简化优化随迁子女入学流程和证明要求，提供便民 服务。

学校要实行混合编班和统一管理，促进随迁子女融入学校和城市生活。

\劳动和人力资源经济学

学校要按照''一人一籍、籍随人走”原则，在学生实际到校报到后，使用全国中 小学生学籍信息管理系统，做好随迁子女的学籍转接和管理工作。

资料来源：多知网，张硕报道.2016年2月23日。