6.2　疏解城市人口的得失

城市既是问题产生的原因，也是问题解决的途径。

前面说过城市发展和人口密度提升是因为服务生产和消费的需要，还有就是信息交流的需要。这些好处弥漫在空气之中，人们不易感受到，但是拥堵却是一出门就能体会到的。那么，哪里车流、人流最多，拥堵相对更严重呢，当然是城市的中心地带。于是简单粗暴的政策建议就出来了——让我们疏解人口来缓解城市的拥堵吧。

在具体解释疏散城市人口的结果之前，让我先问一个问题。在上海，人口密度最高的地方就是静安区，而同时，静安区也是上海房价最高的区之一。对于各种有关人口密度的批评，我们需要问一个问题：既然人口密度不好，那为什么还有那么多人愿意住在静安这样的高密度城区，并且愿意为之付出高昂房价呢？

其实，静安区也是上海最为有秩序的区。即使出现拥堵，也需要问一句，同样是为了在静安区工作和消费，是住在静安的人造成的拥堵多，还是住在其他地方到静安来的人造成的拥堵多呢？如果把住在静安区的人搬离中心城区，那么，这部分人为了同样的工作和消费，出行距离是增加了还是减少了呢？拥堵是缓解了还是加剧了呢？

疏解城市中心人口的结果之一可能是加剧拥堵，适得其反。不妨先假定城市内部人和人之间的互动频率维持在一个既定的数量上，将人口从中心城区疏解到郊区，将使得人口密度总体下降，人和人之间进行互动的距离增加。在给定互动频率的情况下，互动距离的增加就意味着出行距离、时间和资源消耗是增加的。如果再给定道路和基础设施的资源总量，那么结果就是拥堵加剧。

用行政力量疏解人口的另一个可能的结果，就是经济增速和生活质量的下降。刚才，我们假定了互动的频率是给定的，于是人们出行的距离和成本增加，这本身就是生活质量的下降。如果人和人之间的距离更远一些，考虑到出行的距离和成本增加，城市的居民就会减少出行。人们可能会看到拥堵减少，但遗憾的是，却看不到这是以经济增长和生活质量的损失为代价的。

复习一下之前有关“远、大”新城的故事。恰恰是因为距离主城区远，而自身密度又低，导致这些新城没有足够的经济活动，也就没有拥堵。但是这样没有拥堵的城市，又拥有什么呢？

最近这些年，上海中心城区的活力有所下降，虽然目前还没有严格的证据来证明这与疏解人口有关，但从人口密度与服务业发展的相关性来说，疏解人口是有可能导致中心城市活力下降的。有人认为，1978—2000年间，正是长期的产业人口疏解政策和新城计划导致伦敦内城出现严重的财政、就业等问题，致使城市中心经济增速减缓，内城衰落。(6)

那么，是不是可以通过控制中心城区的建筑供应总量，来达到疏解人口的目的呢？如果疏解人口是唯一目的的话，那么这个做法是可以的。但是，正如前面所指出的那样，中心城区最方便人们见面，它的区位显示了它的商业和居住价值，如果建筑总量被控制住，那么价格就会往上涨，既会影响居民的生活成本，也会影响商业地产的租金，从而抬高服务企业的生产成本。

当然，并不是控制中心城区建筑总量的所有政策都是不对的。如果中心城区有古城建筑保护的需要，或者有类似于杭州西湖这样的风景区，或者有除了商业和居住之外的其他特殊用途，那么控制中心城区的建筑总量和高度就另当别论。

我想再强调一个问题，城市的管理者和居民都要有一个概念，城市的拥堵状态处在某一个水平上，可能是最优的。如果试图把城市的拥堵降到零，既是不现实的，也不是最优的。一个城市在一天中的不同时段，人流和车流是不一样的，如果连最大人流和车流的时段也不存在拥堵，那么，其他时段城市的道路等基础设施必然存在严重闲置并消耗大量资源的情况。

让我来总结一下：城市的拥堵问题是与城市的人口规模及其空间分布紧密相关的。城市规模扩大，有其带来经济发展和生活质量的好处，但这件事情是有代价的，代价之一就是房价，代价之二就是拥堵。在城市面对面交流的好处、房价和拥堵三者之间存在着某种最优组合。如果要在三个维度上同时改善城市的生活质量，并且提升企业的竞争力，那么就只能通过基础设施的建设、技术和管理的改进来缓解拥堵。造地铁、加强对于交通违章的管理、像新加坡那样对中心城区的车辆征收拥堵费，这些都可以在改善拥堵的同时，不影响城市竞争力和生活成本，而且可以释放城市的活力。

近年来，随着大数据技术的进步，可以用大数据来管理城市的交通，使得道路更通畅。据《生活日报》2018年1月26日报道，“济南与滴滴共同建立了互联网+信号灯实验室，研究规范建立了交通信号控制系统，与出行大数据平台互联的数据交换机制。目前，济南已经在市区超过300多个路口进行了信号灯配时优化，设立97块智慧交通诱导屏。据悉，滴滴大数据每天为济南市民节省超过3万个小时的通行时间。而通过减少车辆怠速、缓行时间和排队过程中停车启动次数，也间接减少了二氧化碳排放，济南全年累计减少4.4万吨二氧化碳排放”。

我们可以对未来做一个大胆的展望。随着无人驾驶的逐步普及，通过大数据的实时计算，出行的效率可以更高，交通事故发生率将大幅度下降，城市的汽车将被更多地共享，而停车位的需求将大幅减少，城市的出行将发生巨变。

一旦给定城市的技术水平和管理水平，对于居住在城市里的居民，在高房价和长通勤之间，要选择一个适合自己的生活方式。而每一个人做了最优选择之后，就形成了整个城市的人口空间分布。如果政策制定者以为可以通过改变人口的空间分布，把人疏解到郊区来治理拥堵，结果可能会适得其反。最糟糕的就是通过限制中心城区的住房供应来疏解人口，它的结果有可能是中心城区的高房价和郊区人口的长通勤两个代价同时增加。

有了上面的基础，反过来就引起了我们在政策上的一个思考。很多人都以为把城市人口进行疏解，特别是从市中心向郊外的疏解，可以缓解交通拥堵。这其实是一个思维和政策制定上的严重误区。

疏解中心城区人口的理论依据最早可追溯到1898年英国学者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）提出的“田园城市”（Garden City）规划模型，其本意是解决因人口大量集中造成的拥挤、污染等城市病问题。但这种疏解中心城区人口的畅想并未考虑到城市的不同发展阶段和产业结构差异。

在一个以服务业为主的大城市，疏解中心城区人口政策会导致居住和消费、就业的空间分离。先来看居住和公共服务的分离。以学校为例，中国一些大城市的优质教育资源大量集中在市中心，其中部分原因在于，好学校在历史上就集中在中心城区，而城市面积已经大幅度增长。但是，大量城市人口已经搬到了城市的外围。例如，北京72%的重点初中分布在西城区、东城区和海淀区，而其中的东城、西城两区人口份额还是在下降的。为此，家长不得不开车长距离接送孩子，从而增加了通勤。我们的研究发现，在控制其他影响因素之后，仅由于寒暑假期间学生不用上学，交通拥堵就得到了20%—30%的缓解，而拥堵的急剧减少也带来了PM10浓度显著下降。(7)因此，强化教育资源的空间均衡配置，随着城市的扩张在城市外围大量建学校，包括好学校，才是减少通勤的良策，而不是简单地疏解中心城区的人口。

“职住分离”是疏解中心城区人口带来的第二个问题。我们在第一章里已经看到，上海人口大量从外环以外向外环以内通勤，在外环以外的地区存在比较严重的职住分离问题。我知道有人会说，人们搬到郊区，难道不是因为希望房子更大一点？这不就是消费者自己的选择吗？这样的看法，看到了需求这一面。如果居住和消费、就业之间的空间分离是消费者自主选择的，的确无可厚非。但我在这里讨论的是由公共政策所推动的人口疏散，典型的做法就是通过控制建筑高度和密度来减少中心城区的住宅“容积率”，由此造成的居住和消费、就业之间的空间分离就不是“最优”的了。

我也知道，有人会说，人口疏散和交通拥堵之间，也不是必然的因果关系。为了探究人口疏散和通勤的钟摆式现象之间到底有没有因果关系，我的团队研究了北京大约在2008年前后的地块更新及其影响。当时，我们发现大量的地块更新出现在中心城区。其中，略微超过50%的地块在更新后仍然发挥着和住宅、居住相关的功能，而另外一半基本上跟居住没有太大关系。从北京公交卡的大数据来看，在两年期间，大量的人口向北京二、三环以外的地方搬迁，而工作地点集中在二、三环以内的地方，于是这就加剧了职住分离的问题。

即便没有地块更新和人口疏散政策，也可能会出现人口向外搬迁的现象，这两者之间可能没有因果关系。然而，我们就是想告诉大家，在我们的研究里，因果关系是存在的。我们把样本里面的北京市民分为两组，一组是家附近500米左右没有出现地块更新的，另一组是家附近出现了地块更新的。我们发现，相对于没有受地块更新影响的居民，地块更新会使周边居民更换通勤起点的概率平均提高3.15%；地块更新使受影响的城市居民的通勤距离增加，增加幅度约为样本里平均通勤距离的7.3%。(8)

还有一些更为具体的疏解人口的政策值得讨论。在一些超大城市，拆除中心城区的违章建筑，加强对于地下室租住的管理，这些举措主要还是意在疏解租房人口。我曾经在北京访谈过一个商场服务员，他的工作是在西单这样的市中心，原先也在那附近租房子住。在北京大量清理违章建筑之后，他的工作还是在西单，没有变，变的是他租房的住处，改到六环去了。

不管是“拆违”，还是打击群租，抑或执行更为严格的公共服务（比如孩子上学）获得门槛，影响的也主要是租房人群，而这一人群从身份上来讲，主要是没有本地户籍的外来人口。那么问题来了，疏解这一部分人群真的可以减少拥堵吗？

李杰伟和韩立彬的研究回答了上面这个问题。(9)他们发现，外来人口的平均通勤时间远低于总体常住人口的平均通勤时间。统计结果显示，根据2010年和2011年两个调查所利用的208个城市数据，总体常住人口的平均通勤时间为20.27分钟，但是外来人口的平均通勤时间仅为12.13分钟。并且，在不同人口规模的城市之间做比较，外来人口多的城市，通勤时间并没有更长。换句话来说，通勤距离远、通勤时间长的，其实主要是本地户籍人口，他们才是买房子的主体，面对着更严重的职住分离问题的也是他们。如果疏解人口的对象是租房且通勤距离较短的外来人口，那么对缓解城市拥堵根本作用不大。相反，恰恰是因为外来人口平均通勤时间较短，才使得大城市在人口规模增长的过程中，平均通勤时间没有快速上升。

进一步的分析发现，外来人口通勤时间较短的原因在于职业和居住两方面。在从事职业方面，有较高比例的外来人口从事商贩、餐饮等商业服务业，这些从业人员通勤时间短，即使在大城市，这部分从事商业服务业的外来人口通勤时间也并不长。在居住类型方面，有很高比例的外来人口选择租房，或者住雇主提供的住房。全部外来人口租房的比例为70.45%，市辖区外来人口租房比例则高达72.25%，而全国所有城镇人口的平均租房比例只有25.77%。租房人口的居住地更接近工作地。

总之，以为控制外来人口，特别是其中低技能的外来人口，可以缓解“城市病”，根本就是缘木求鱼。这部分人口租房比例高，出行距离近，出行时间短，相比之下，如果一定要问是谁加剧了“城市病”，恐怕是本地人啊！

租房的群体通勤时间更短，这也提醒我们，应该更注重发展城市的租房市场，特别是长租公寓，让更多的城市居民通过租房子，灵活地调整居住地和就业地之间的距离。尤其是对于需要频繁更换工作的群体，换工作本身就是改善收入和生活质量的手段，而租房市场的灵活性，能够使得他们在居住地的选择上不至于被锁定。

如果疏散人口本身不能起到缓解拥堵的效果，是否可以动用政策把位于中心城区的服务业也疏散到郊区去？这种一厢情愿的想法恐怕又是一种计划经济思维，如果真的这么做，将会造成中心城区的衰落。而且，以市场经济为主导的国家事实上也很难疏散企业，否则，后者一开始就不会大量集中在中心城区。

如果借助于行政干预，硬要疏散一些受控的企业或机构，那么，时间会告诉你最后的结果。东京曾经被疏散到郊区的大学，后来又回到了中心城区。我的日本朋友告诉我，当初大学搬到了郊区之后，大学生找实习和工作都变得困难了。在上海嘉定，有一所著名高校的新校区，我去那里做学术报告的时候，学生告诉我，他们有同学在陆家嘴实习，单程的通勤时间接近两小时。上海还有一家曾经被搬到城市外围的著名报业集团，搬家对员工工作造成了极大的不便，因为媒体人是要频繁与人见面的。最后在员工们的强烈要求下，这家报业集团又回到了市中心。