7.1 城市到底能有多大？
首先需要再强调一下，这里所讲的城市不是指作为行政管辖单位的城市，而是在经济上相对独立的“城市”，它既可以是一个县级的单位，也可以是一组城市连片形成的大都市圈。
一个城市能长多大，其实取决于企业和个人的选址决策。企业要看在一个地方能不能挣钱，个人则要看在一个地方生活和居住比起其他地方怎么样？对于个人来讲，他选择住在哪儿，在很大程度上要看企业是不是能够提供足够的就业机会，所以关键还是要看企业怎么想。
让我们暂时先离开中国这个背景，想象一下福耀玻璃去美国投资，曹德旺的团队会怎么做。他们一定是先想一下自己的企业选址，如果他是在一个大城市和一个小城市之间进行比较的话，首先，他要计算在大城市开厂会获得什么样的收益，比如说，集聚效应是不是很强？是不是能够享受到大城市的知识外溢性？其次，他要考虑在大城市开厂的成本，通常来讲就是地价或者房租，还有就是劳动力的成本。
权衡利弊之后，福耀玻璃选择了代顿。玻璃生产不需要很强的知识外溢性，而代顿的厂房是之前的通用工厂，那里的员工大量失业，接受了低于之前在通用工厂的工资。接下来，企业开始招人。当地能用的人手不够，就从中国调。
总结一下，一个城市能长多大，取决于产业、土地和人口三个方面，在市场经济国家，通常是先有产业的选址，然后再带来土地的需求和人口的需求。
不难理解，不同企业选址考虑的因素是不一样的。制造业更要考虑土地和劳动力成本，而服务业（尤其是企业总部）则更要考虑接近人群，特别是知识密集的大城市。在福耀玻璃选址代顿的同时，亚马逊将第二总部选址定在了阿灵顿。有些读者会说，你看，亚马逊并没有把总部设在大城市啊。我再敲一下黑板，在做有关中外城市的分析时，一定不要陷入定义的陷阱，而要习惯用地图工作。阿灵顿在美国行政区划上的定义是个“独立”的小城市，但实际上，这个地方距离首都华盛顿仅7公里，“两市”之间仅隔了条小河。即使像高科技公司云集的硅谷，它所在的圣何塞看起来似乎“远离”大城市，但到旧金山的直线距离其实也不到70公里，这在上海就是人民广场到临港新城的距离，还没出上海。
我们现在回到中国。中国的城市土地是国家所有，农村土地是集体所有，所以城市要扩张，涉及乡村，就先要将集体所有的土地进行征用，然后再转化为城市建设用地。但是，中国的城市建设用地有多少供给，并不完全取决于价格机制，这一点和其他市场经济国家有非常大的差别。
具体来说，在中国，一个城市的建设用地总量是受到建设用地指标制度管制的。如果没有自上而下分配的建设用地指标，即使当地房价和地价很贵，也不能把农业用地征用过来搞城市建设。中国曾经把大量的建设用地指标配置给了人口流出地，而限制人口流入地即大城市的土地供应。这种发展模式对于城市来说，产生了非常深远的影响，特别是房价，这件事后面再细说。
通常，地方政府获得了建设用地指标之后，会先制定城市规划，然后进行征地和土地开发。城市建设是需要钱的，但国家又不允许地方政府直接借债。于是，地方上就成立了当地的国有金融企业——城市投资（简称“城投”）公司，并且将土地作为资产注入“城投”公司，然后在银行获得贷款，或者在债券市场上发债。之后，再把融资平台的借债用于城市建设的各种开支，包括土地平整和基础设施等，用于建设工业园和新城。最后进入招商引资阶段，根据企业落地多少，进一步决定员工需求，从而产生城市人口的增长。
同样总结一下。在中国的背景下，城市长多大是先有地（城市用地），再有产业，再有人。
问题是，城市建了产业园（工业园、高新区）之后，企业一定会去吗？尤其是在全国都一起建产业园，产业园的数量已经超过企业需求的时候？
即使企业去了，产生了劳动力需求，是不是人们就愿意到那儿去工作和居住呢？这又是人口的决策问题，按之前所说的，劳动者选择在哪里居住和就业，他要考虑的，无非就是在一个城市获得的好处和他在那里居住的成本。
去一个城市的好处包括就业、收入、公共服务、环境这些。接下来我们就来理解一个居民在某一个特定的城市生活所面临的成本，这个决策决定了下面这样一个问题：
城市到底能有多大？前面我们介绍了“齐夫法则”，现在我们来看看几种常见的误解。
有一种说法是，城市的面积大致受制于通勤距离大约一小时这样的范围，超过这样的极限，人的心理就受不了了。
城市的面积受制于交通的技术，这一点是符合历史事实的。随着人类水平移动的方式从步行到马车，再到汽车和轨道交通，城市的确在逐渐长大。今天，在世界上最大的城市，或者说都市圈，乘地铁或开车从城市边缘到中心，耗费一个小时，的确差不多。
如果交通技术限制了城市的面积，而城市却存在和人口规模有关的规模经济，那怎么调和这对矛盾？一个办法就是，向天空要空间。城市造摩天大楼和快速电梯的技术，解决了这个问题。当然，造高楼还会带来其他的问题，比如说地面沉降、高楼火灾隐患，等等，这些问题都随着人类的技术进步在逐步改进。
现在让我们来做一个思想实验，假设人类有了一种技术，可以把高楼进一步造高，高到月亮上去，而且这样是没成本的，电梯也可以光速运行，那么，城市未来会变成什么样子？答案是，如果是这样，城市将会高耸入云，城市的占地面积将缩小，成为一个点。
思想实验仅仅是帮我们思考问题，实际上，无论技术怎么进步，造高楼都是需要耗费成本的。而且楼越高成本越高，即使在市中心造高楼，它的供给也仍然有限，因此，住在高楼林立的市中心，什么都方便，但房价一定贵。我们在本书前面讲，市中心的房价是获得便利性的“前排座位票”。于是就会有人觉得，还是住得稍远一点，需要去市中心的时候就借助交通工具，支付相应的时间和金钱成本吧。这个决策就决定了人们的居住模式和通勤时间。
你看，市中心楼多高，人口密度多高，其实是个经济问题。市中心每幢楼都100层，在技术上是没问题的，但这样的楼造好了，成本太高，并没那么多需求可以负担这个成本，人们宁愿住得远一点、大一点、便宜一点。
在一些发展中国家，受制于技术水平，楼倒也未必高，同时，交通基础设施也不够好，结果就是人们拥挤地在市中心居住。以前的上海，市中心有每平方公里10万人的街区。然后，随着交通条件的改善，以及城市外围住房供应的增加，一部分人住得离市中心远些了，房子也大些了，市中心人口密度才有所下降。直到城市进一步发展，服务业比重进一步上升，市中心又重新成为就业集中的区域，于是，人口重新回到了市中心。上海在过去30年时间里经历了这个过程，世界上的其他大城市更早出现了人口向市中心的回流。这就是我在第一章说过的“向心城市”现象。
然后我们再做另外一个思想实验。如果未来人类拥有一种交通技术，可以在北京和上海之间实现一秒钟位移，或者在城市中心和外围之间能瞬间位移，而且成本接近于零，那时候的城市又会怎样？答案是，城市规模将不再重要，城市内的区位也不再重要，因为你住在这个世界的任何一个地方，其实差别不大。不过这也只是一种想象，现实中交通技术还远未达到这样的水平。所以，如果住得远离市中心，就需要耗费时间和金钱去中心城区工作和消费服务。当然，你也可以选择不去市中心，就在郊区就业和消费，那可能就要放弃一部分收入和消费的多样性了。
所以，受制于人类让城市长高（造高楼）的技术，以及让城市长大（交通）的技术，城市的极限就给定了。真正限制了世界上那些大城市规模的，就是城市长高和长大的技术，而不是所谓的承载力。当然，如果时光倒流，回到无法及时处理马粪的纽约，以及没有自来水的北京，城市的确还会受制于环境和水的承载力。
在当代，一些围绕着大城市的都市圈，其产业以服务业为主，污染并不像人们所想象的那么严重；城市的水是可以通过运输来解决的，也可以通过水的再生循环利用来解决。到目前为止，很多人把承载力这个词放在嘴边，但是并没有一个现代化的国际大城市及周围的都市圈是因为环境和水的承载力而停止增长。
相反，倒是有一些城市，因为地形的原因（比如地处盆地的成都），或者地处难以排污的内陆，如果工业多到一定程度，就可能会有严重的污染，所以这就会对工业的规模有所限制。即使如此，像成都这样的城市，地形局限的是工业，而不是成都都市圈的第三产业规模和总人口规模。
真正决定大城市规模的，是人们迁移决策的成本收益核算，而不是承载力。真正有人口和产业承载力极限的，反而不是大城市，而是远离城市的生态保护区。
专栏：“城市最优规模”的讨论
在理论上，城市规模增长既有规模经济收益，也有规模不经济的成本，两相权衡，城市人口规模和劳动生产率之间的关系是倒U形的。这个倒U形关系的顶点便是城市最优规模。顶点的左边，规模经济收益占主导地位，城市规模不够大；而在顶点的右边，城市规模太大了，这时，规模不经济的负效应是主导。
有相当数量的研究者用中国的数据“验证”城市人口规模与劳动生产率之间的倒U形关系，于是，就说这个倒U形关系的顶点是城市最优规模，那些已经超过这个最优规模的城市，人口“过多”了。
让我们来看一下研究者如果不考虑现实的制度背景，为什么会出错。
首先，我已经多次说过，中国的“城市”其实不是经济意义上的城市，而是一个管辖区，它可能包括了几个甚至十几个城市。
其次，在中国研究城市规模，必须要看到，中国的城市存在着供给侧的制度制约。我们不妨借助一个简单的图形分析。在图7.1中，由实线表示的倒U形曲线表示“基准”，这条曲线表示，城市规模的扩张既有规模经济效应，也有规模不经济效应，城市规模在O点达到最优（即最大化劳动生产率、收入和福利），超过O点的城市规模可以被认为“过大”了，这时，规模不经济超过规模经济。
图7.1 城市人口规模决定的基准、现实与政策路径
需要强调的是，这个“基准”下的城市最优规模本身是由一些参数来决定的：第一，技术（交通依靠马车、汽车还是地铁）；第二，管理（是否对拥堵和污染征税，公共品供给是否适应需求）；第三，产业结构（服务业比制造业更依赖本地需求，同时又更环境友好，因此以服务业为主的大城市的最优规模更大）。这三个参数在短期内可以认为是给定的，但在长期，动态地看，它们又是被内生地决定的，因为劳动生产率会反过来作用于技术、管理和产业结构，使得倒U形的实线发生右移。
暂且以实线为基准，让我们来考虑一个公共品（包括基础设施和公共服务）供给不足的城市，这时，对应于任何一个人口规模，规模不经济都更强，实线将下移到虚线处，而且，“最优城市规模”将在A点处达到，相对于O，城市人口将更早地超过最优规模。
现在，让我们假设，在实际生活中真的出现了人们所担心的“城市规模太大”的问题，对应的人口规模位于N点。请注意，在倒U形的虚线上对应的公共品供给是给定的，如果给定公共品的供给，政策制定者可能选择沿虚线箭头从N移动到A，这是在中国常见的控制城市人口的逻辑。
但是，A并不是真正的最优城市规模，真正最大化城市劳动生产率（收入、福利）的是O。所以，如果通过增加公共品供给，从虚线刻画的现状移动到实线刻画的“基准”，并从N移动到O，才是城市逐步实现最优规模的路径，在此过程中，公共品供给、人口规模和劳动生产率（收入、福利）是可以同步提高的。
回顾一下之前我们在第二章讲到的活力、宜居与和谐的矛盾：如果从N到A，即使可以小幅度地改善城市的宜居条件，也会牺牲经济增长（活力），而且需要用行政手段将一部分人挡在城市之外，牺牲和谐。
但如果增加公共服务和基础设施的供给，从N到O，则活力、宜居与和谐三个目标可以兼得。
回过头来说说城市的承载力。
在规划界，有一个非常流行的词叫“以水定城”。比如，长期以来，人们认为，北京是严重缺水的城市，而上海是个“水质型缺水”的城市，也就是说，水的总量够，但质量不高。
我们还是用数据说话吧。城市的生产和生活用水并不一定随着人口和经济的增长而快速增长。以北京为例（见表7.1），第一行是北京的人口，在2001—2015年期间，增长了60%。第二行是北京的GDP，增长了近七倍（未考虑价格因素）。第三行是北京的用水量，不仅没有增加，反而减少了。
表7.1 北京的经济、人口与用水
数据来源：《北京统计年鉴》（2002年、2016年和2021年），中国统计出版社。
意外不意外？原因在于北京的农业和工业用水大幅度下降，这是两个用水大户。我们再来看生活用水，在人口增加60%的情况下，生活用水仅从12亿立方米，变成了17.5亿立方米。用水增长比人口增长慢一点，这是规模经济的体现。
再看用水的结构，北京的确开采了大量的地下水，但地下水的开采量已经逐年急剧下降，根据这个数据做简单外推，再过15—20年的时间，北京就不用再开采地下水了。(1)北京的水哪儿来的？南水北调是其一，再生水的数量比南水北调的水还要多。这些都得益于管理和技术的进步。
我们可以算一笔很简单的账，假设目前北京的用水总量不变，也不考虑未来还有可能用海水淡化的手段来供水，(2)仅就目前水的总量和北京居民的人均用水量，如果北京不发展农业，北京的农业用水量就可以再容纳800万人。也就是说，即使认同北京的水总量不能增加，仅以目前的水来“以水定城”，那么北京可以容纳3 000万人口，更不要说未来可以运更多的水进来，可以有海水淡化，可以有节水的技术，可以让水价涨一点，提高水的利用效率。
到了2020年，北京人口比2015年略有增长，GDP是2015年的1.57倍（未剔除价格因素），供水总量也仅略有增长。而用水的结构则进一步优化，特别是地下水使用量明显下降，再生水使用量明显上升。有趣的是，人口增长了，生活用水总量却低于2015年。
上海也是靠增加供给来解决供水问题的。2011年6月，位于长江口的青草沙水源地原水工程全面建成通水。其水质要求达到国家Ⅱ类标准，供水规模占上海原水供应总规模的50%以上，受益人口超过1 100万。当前上海面临的真正问题是，如何保持青草沙水库水质，避免周边工业排污的影响。
还有一次，一位来自西部某大城市规划部门的人告诉我，他们在做城市规划的时候曾到水务部门问应该规划多少人口。水务部门的回答是，你们先告诉我未来大概有多少人，我们来想办法。你看，实践部门的人都不认可“以水定城”了。
万幸的是，2019年8月26日中央财经委员会第五次会议提出，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。承载力是可变的，这一点终于被澄清了。
那么，除了那些把承载力当作是固定值的伪科学之外，人们焦虑的教育短缺现象是不是另一种形式的承载力呢？超大城市有些公共服务（主要是中小学教育）并没有按照常住人口来规划，这与地方公共品提供主要由地方财政负担的体制有关。结果就是，地方政府往往忽视了对外来常住人口的公共服务，特别是与户籍相关的公共服务。从图7.2和图7.3可以看到，一边是人口不断增长，一边是北京和上海的中小学数量持续下降。中小学的招生人数曾经一度上升，但从2013年提出严格控制超大城市人口规模后，招生人数也是下降的。现实情况是，即使企业愿意为外来人口的子女提供教育，愿意开办学校接纳农民工子弟上学，也基本无法办得到。根据估算，中国有大约五分之一的留守儿童，他们的父母就工作于“北、上、广、深”四个一线城市。(3)这里是全中国最富裕的地方，既存在大量对于外来务工人员的需求，同时也应该最有责任和义务解决留守儿童问题。事实上，这方面的工作做得非常不够。
数据来源：《北京统计年鉴》和《上海统计年鉴》相应年份。
图7.2 北京和上海的中小学数量
数据来源：《北京统计年鉴》和《上海统计年鉴》相应年份。
图7.3 北京和上海的中小学招生数量
我还经常听到这样一种说法，之所以要控制城市的人口规模，是因为政府的管理能力跟不上。如果你真的相信是因为政府管理能力不够，不能提供更多、更好的公共服务，那当政府去控制人口的时候，它的管理能力够吗？
面对人口增长，同样的公共管理能力，以及相应的资源，是用来建学校，还是关学校？在这个问题上，成都就一直非常重视外来人口子女的教育，值得点赞。
在社会发展和公共服务方面，近年来中央的方针政策已经非常明确。2019年8月，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中指出，要“把社会主义核心价值观融入社会发展各方面”。2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，要“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。
那么，城市的边界是不是完全由市场经济决定的呢？当然不是。
土地的需求由企业和居民来决定，但是土地的供给却由自然和政府来决定。有些城市，它的范围本来就受制于自然条件，比如说像新加坡这样的岛屿型城市，还有像香港这样由岛屿组成并且大约70%是山地的城市。再比如说，有些城市地形起伏坡度大，城市的发展也会受限。不过，自然条件对城市面积扩张的局限，最后还是会体现在经济成本上，比如说为了扩张城市面积，新加坡和香港都进行过填海，这些都是可以计入城市扩张成本的，在这个意义上，由自然条件局限所形成的城市边界仍然属于市场经济的范畴。随着人类文明程度的提高，城市扩张的成本，已经不只是经济意义上的成本，还包括生态的成本，比如填海造成的生态破坏。
那在城市边界的决定过程中，政府又发挥着什么样的作用呢？需要直接管制城市用地规模吗？
政府会对城市的土地供应进行一定的管制，比如说美国的土地分区制度（zoning），就对城市的土地供应有一定的影响。这样做的合理之处在于，政府能对一些很难用市场价格进行评价的资源进行保护，比如说国家森林，或者城市附近的湿地。
除了土地供应之外，住房的供应有时也是受到政府管制的。住房供应管制的原因就多种多样了，有的是合理的，比如说对一座古城来讲，有必要对建筑物的高度进行管制。像日本的京都和中国的西安、苏州这样的城市，为了保持古城的风貌，就必须对特定区域的建筑物高度甚至外观设计进行规定。
还有一些情况，管制建筑的高度纯粹是出于一个社会的技术水平。比如说印度的城市就有比较严格的建筑物高度管制。印度同事告诉我，长期以来，印度之所以对建筑物的高度有所管制，很重要的一个原因就是造高楼的技术还不够，比如缺乏将水运到高层建筑顶上的能力，这些问题现在在印度也逐渐被解决了。
对于该有多少土地用于城市建设，在城市建设用地里又有多少该分配在工业、商业、住宅等用途上，本质上是将土地用于什么用途可以最大化土地价值的问题，取决于人们对于土地利用价值的评价。在大多数情况下，不同的土地使用者对一块土地在不同的用途之间进行竞争，最佳用途的价值就体现在土地价格里。
当然，并不是所有资源的评价都能体现为价格，有些东西的价格本身就不完全由市场来决定，比如说类似于教育、医疗设施和公园用地，这些用地需求的价格不完全是由市场的供给和需求来决定的；还有一些资源（或者服务）甚至根本没有市场价格，比如说森林。国家自然公园的票价只是象征性的，根本不能反映自然公园对于整个国家的意义。
还有一种情况是，土地的用途发生了动态变化。如果仅仅按照当前的市场价值来进行土地开发，那么到了未来，一旦土地的最佳用途发生变化，而土地作用的调整成本巨大的话，就需要对于未来的用途做一些准备，对当下的用途持谨慎的态度。
面对上面这几种情况，政府就需要动用规划来考虑，保留多少用地作为非城市建设的用途，同时又开发多少土地用于城市建设。所以问题的本质实际上仍然是政府和市场各自在决定土地用途过程中起到什么作用。
在中国不同的地方，地方政府在土地开发里所起的作用，既有可能让城市过度扩张，也有可能让城市土地供应不足。
中国的城市建设和规划总体上是以地级市和直辖市为单位的，而这个意义上的城市有一个相对独立运作的税收体系，要最大化当地的经济总量、招商引资和税收，并且为当地提供地方性的公共服务和基础设施。于是，每一个地方的政府都有积极性去增加当地的城市建设规模，这样一来，就导致了很多地方城市面积快速扩张，但是城市的人口却没有相应的扩张，甚至还有可能在减少。在过去十多年间，中国城市平均人口密度下降了几乎一半，就和城市面积快速扩张有关。
与此同时，一些东部大城市面临着土地供应不足的情况。社会各界经常认为大城市已经太大了，这种声音变成政策主张，就是要限制城市的建设用地增长。在一些超大城市，存在人为划定城市蔓延边界的情况，甚至出现了建设用地减量的规划。如果建设用地供应不足，地价就会快速上涨，使得企业生产成本和人们的居住成本快速上升。
对于土地和住房供应的问题，我们在下一章结合城市的房价再详谈。