第10章 英国脱欧将带来什么？

对欧盟而言，2016年6月23日的英国公投是一次深刻的危机。能与此事的震撼性相提并论的，在此之前只有3件事：2005年5月底、6月初，法国和荷兰的全民公投拒绝了欧盟宪法条约；1965年下半年法国总统戴高乐将军锁闭欧洲经济共同体一事，即所谓的“空椅子策略”；1954年8月末，法国国民议会否决欧洲防御共同体条约，并导致建立更紧密的欧洲政治共同体的计划受挫。

在之前的事件中，坚定的拥护者们总是用不断推进的欧洲一体化进程说明，西欧的超国家融合从来就是在危机中进行的，而且这些危机最终都会“让欧洲更加紧密”。到了2016年夏天，已经很少听见这样的观点了。早在这之前，就有人怀疑欧共体的成长会带来一个统一的内部市场，现在这种怀疑依然成立。

经济上的融合通过其成就赋予自己合法性，同时也帮助了那些支持一体化政策的政府。马斯特里赫特条约体系大大推进了一体化进程，这改变了许多事——如果说不是改变一切的话。前联邦宪法法院法官迪特尔·格林断定：“1992年的《马约》在实现某一程度的一体化时，并没有询问各成员国公民的意见……在一体化方面，《马约》前进了一大步；可是在认可度方面，却是退步了。它标志着欧洲统一计划在公开性的设置方面发生了一个转折。《马约》让人们对欧盟的认可度下降了。从长远看，《马约》促进了反欧党派的发展，使得这些党派得以跻身欧洲议会，这促使亲欧议会党团必须采用组建大联盟的方式来对付它们。”[1]

《马约》带来了一个至今无法解决的矛盾：创建了一种共同货币，却没有建立相应的共同财政构架。一边是传统上有严格财政纪律的国家，另一边是对此没有那么重视的国家。货币联盟制定的规矩来自前者的设想，却让后者感觉实在是做不到。后果就是：欧元，并没有像其赞成者所期待的那样拉近各国民众之间的距离，反而引起了他们之间的分裂。同样未能实现的还有另一个愿望：这就是法国总统弗朗索瓦·密特朗的计划，他企图通过把德国马克并入共同货币的方式，来约束重新统一后的德国的力量。

英国从一开始就不赞成货币联盟，但真正让欧盟在英国名声扫地的，还是欧元区自2008年经济动荡之后所陷入的危机。在英吉利海峡的另一端，布鲁塞尔的行政机构权力不断增长，欧洲议会想要拥有一个“真正的”议会所具备的权利行事，反而造成了更多的误解。与2015年的难民危机相关的，是德国的难民政策和“欢迎文化”给许多不列颠人带来了深深的刺激。英国脱欧运动的诉求不仅在于其反对来自欧盟东部成员国的移民，而且（特别是在运动的最后阶段）也是害怕英伦三岛被来自亚洲和非洲的移民浪潮所吞没。无论人们如何衡量其他个别因素对2016年6月23日公投结果的影响，“英国脱欧支持者”的成功都少不了来自欧洲大陆的因素。

英国公投决定退出欧盟，并不单因为它是个有着传奇般“光荣孤立”历史的岛国。那些主张“离开”欧盟的人所斥责的许多事，在许多成员国的民粹主义那里也能听到相同或相似的声音，有一些在那些关心且支持欧洲统一的人那里也能听到。让最后一部分人不安的是：许多在布鲁塞尔做出的决定，民主合法性实在太弱，在没有得到成员国的主权拥有者（即其人民）明确授权的情况下，就将权力从民族国家层面转移到了共同体层面。以减少民主为代价来实现“更统一的欧洲”，长久以来，精英们的欧洲计划都是按这个模式发展的，由此也引起了人们的冷漠和厌恶。

自2016年6月23日之后，“亲欧”和支持欧盟就更没有从前那般天经地义了。要知道，一旦英国从共同体退出，那就意味着对欧洲的政治文化影响最大的那个国家要离开了。它是分权制、“代议制政府”、“法治”、“制衡”制度的祖国，同时还是拥有最佳全球网络和最富于外交经验的欧盟成员国，此外它还与法国比肩，是联盟中的两个军力最强的国家之一。人们可以预见，一个没有英国的欧盟，其大西洋特性和自由贸易的主张会比现在弱，而大陆特性和贸易保护主义会变强。经济和财政本来就很强的德国在欧盟的力量权重会增加，但同时地中海国家对德国的压力也会增大，它们会试图让德国偏离条约中已经定好的规则，因为在它们看来，德国的路线过于死板。对德国而言，英国是一直保持市场竞争力方面的同盟。英国退出之后，德国恐怕更难以像现在这样，在面对绝大多数欧盟成员国的不同意见时坚持自己的立场。

英国与欧盟的分离现在已不可逆转，这就让大西洋联盟的价值凸显了出来——大多数欧盟成员国都加入了北约（尽管不是全部）。作为共同的安全政策的平台，北约不但会继续存在，而且很可能在将来被更多地利用。外交政策将再次成为伦敦与柏林，或巴黎与伦敦之间双边交流中极为重要的内容。鉴于法国的经济实力不强，未来在华盛顿、伦敦和柏林之间可能会出现一个新的跨大西洋权力三角。不过，可以想见的还有另一方面的发展。英国出于对自身主权的骄傲，一向反对一个共同的欧洲外交和安全政策。现在它退出欧盟了，那么阻挠其他成员国在外交、安全领域进行更紧密合作的障碍也就消失了。但与此同时，欧盟能投入军事方面的总体资金也减少了，这一情况让英国脱欧所带来的好处也变得有限。

在英国人公投做出脱欧决定之后，欧洲大陆上免不了要响起“现在总算好了”的声音。在这方面，欧洲议会主席马丁·舒尔茨和德国社会民主党主席西格马尔·加布里尔发表了一个共同声明，称要把欧盟委员会建成一个“真正的欧洲政府”。法国外长让-马克·埃罗（Jean-Marc Ayrault）和德国外长弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔，声称要朝着政治联盟的方向继续前进。施泰因迈尔还于6月25日在柏林召集了一场欧洲经济共同体6个创始会员国的外长会议，以讨论英国公投之后的形势，但这却招致不少新成员国（即波罗的海三国）的不满。[2]

坚定的欧洲联邦主义者，如比利时前总理、现在欧洲议会中的自由党议员居伊·伏思达认为，应该抓住这个机会强化“联盟方式”，并且继续让欧盟机构朝着联邦方向发展。在德国，几乎就在英国公投的同时，政治学家乌尔丽克·盖罗（Ulrike Guérot）出版了一本书，力主解构民族国家，组建地区间网络，并最迟于2045年5月8日成立欧洲共和国。书中常常提到奥地利作家罗伯特·梅纳塞这一点清楚地表明，她是从梅纳塞那里获得了这个“政治乌托邦”的原动力。然而，书中却没有提到梅纳塞的如下建议：在过渡时期应放弃民族国家的民主制度，而采用一种由布鲁塞尔的官僚机构实行的开明专制。[3]

有些人觉得大多数欧洲人已经准备好，甚至渴望为了一种各地之间和欧洲内部亲密无间的“自己人”感觉，而放弃自身的民族身份。对此，人们或许可以耸耸肩然后走开。但在“政界”，那种利用脱欧公投的契机来推进一体化的愿望影响甚大，令人无法回避。然而，要质疑这一愿望实现的可能性却十分简单。在英国退出之后还留在欧盟的27国之中，还有更多的国家坚决拒绝将主权继续交付共同体，其中包括荷兰、丹麦和瑞典这样的老牌民主国家。还有一些以维克多·欧尔班的匈牙利和雅罗斯瓦夫·卡钦斯基的波兰为代表的“非自由的民主”国家，不同意1993年的哥本哈根标准和2009年《里斯本条约》的部分条款。在一些核心问题上，欧盟跟从前一样无法达成最基本的共识（比如分配内战难民和政治庇护者的问题）。要让这个国际联盟在这样的基础上向一个政治联盟乃至一个联邦的方向继续前进，无异于痴人说梦。

乍一看，尤尔根·哈贝马斯的建议似乎更现实一些，他主张不是让欧盟27国，而是让货币联盟内的19国在组织机构上向一体化的更高层面迈进，从而实现人们所追求的“核心欧洲”。[4]但即使是在这个团体之中，也缺乏那种更紧密的、共同决策所需要的规范共识。比如，斯洛伐克是欧洲共同难民政策最坚决的反对者之一。又如，斯洛文尼亚在2016年夏季发生了一场政府的行政权与中央银行的金融权之间的权力斗争，这让欧盟委员会深感忧虑。

与此相关的，是让人心烦的“北方佬”与“南方佬”之间的分歧，它们争论什么才是国家债务与经济增长的正确关系，双方的领头人分别是德国和法国。只要在核心问题上无法达成共识，那么一个由欧元区国家构成的核心欧洲就无法想象。只要诸国在预算、财政和经济政策等领域没有达成一致，那么在缺乏这个牢固基础的情况下奢谈一种共同的社会政策（欧洲失业保险、部分国债的共同分担）是无法想象的。那些国债高企的国家，只有在自己承诺更可靠且不可逆的金融稳定性的情况下，才能期待让那些财政情况稳定的欧元区国家继续伸手援助。如果放弃这种一揽子计划的形式，就可能意味着抽去了“互惠思想”的基础，而这一思想正是实现团结最重要的条件。

现在，即使欧元区也成不了“核心欧洲”的核心，而且也很难再找到另一个。1957年组成欧洲经济共同体的6个创始会员国无论如何也充当不了核心，因为在一些根本的财政和经济政策问题上，以及在更高程度的一体化是否可取的问题上，它们之间难以达成更多共识。此外，这6个国家间更紧密的联合，将意味着西欧与东欧的一次新的分裂，也就是说让1989年历史转折之后的无数心血付诸东流。而且说来说去，德法两国如果不首先达成一致，那么在任何一个领域加强一体化都是不可能的。在这两国协商好之前，所有在机构层面推进欧洲一体化进程的愿景都是空中楼阁。

2016年夏季没有留给欧洲大陆人太多时间来反思英国脱欧的长期影响。其他事件很快引起普遍关注：首先是法国和德国遭遇了新的恐怖主义袭击，然后是7月15日土耳其发生那次失败的军事政变后，其国内外政策的巨大变化，以及俄罗斯作为近东和中东的政治、军事行动方日益增长的重要性。7月14日是法国国庆假日，这天深夜，一名曾在法国获得过临时居住和工作许可证的突尼斯人，在尼斯（Nizza）的滨海大道上用他驾驶的卡车袭击在那里庆祝的人群。袭击共造成85人遇难，400多人受伤，有些人伤势严重。为此，法国国民议会于7月19日将2015年11月巴黎恐怖袭击之后施行的紧急状态又延长了半年。

在尼斯的袭击发生4天之后，一名来自阿富汗的难民在从特罗伊赫特林根（Treuchtlingen）到维尔茨堡（Würzburg）的区域火车上用斧头和刀袭击了一些乘客；在这次袭击事件中，有4人受重伤，袭击者被警方击毙。7月23日，一名来自叙利亚的被拒绝入境的难民，在弗兰肯行政区的安斯巴赫进行了自杀式袭击，造成15人重伤。7月26日，袭击者攻击了鲁昂附近的小镇圣艾蒂安-迪鲁弗雷（Saint-Étienne-du-Rouvray）的教堂，杀害了85岁的神父雅克·阿梅尔（Jacques Hamel），并重伤了一名修女。在所有4起案件中，“伊斯兰国”都承认是自己发动的袭击。

自7月中旬以来，土耳其也几乎每天都登上新闻头条。埃尔多安总统反击那批试图颠覆政权的军事人员的做法——在军队、国家机关、司法、教育、经济和媒体领域进行清洗。这场清洗是如此之广泛，以至于在很短的时间内就让一场悄悄进行的政变改变了性质。[5]土耳其越来越朝着正发党强人个人独裁的方向前进，随之而来是专制总统制度与其真实的或假想的敌人之间的斗争变得越来越激烈。在外交方面，埃尔多安所进行的路线调整也毫不逊色，特别是调整土耳其与俄罗斯之间的关系。自从2015年11月底土耳其空军在叙利亚边境附近击落了一架俄罗斯飞机以后，俄土一直处于“冷战”状态。2016年8月9日，埃尔多安在圣彼得堡会见了普京，为的是使双边关系全面正常化——这一举措看上去成功了。

不久之后，土耳其总统宣布他同样致力于大力改善与伊朗的关系。鉴于伊朗和俄罗斯是叙利亚总统巴沙尔·H. 阿萨德的两个最亲密的盟友，因此可以合理地推断土耳其即将重新评估其对叙利亚的政策。土耳其可能在一定条件下与阿萨德达成协议，并且比以前更加坚定地投入与“伊斯兰国”的战斗中去。“伊斯兰国”是土耳其众多恐怖袭击事件的凶手，其中很可能包括发生在8月21日安纳托利亚东南部加济安泰普（Gaziantep）一次婚礼聚会上特别血腥的恐袭事件。当时共有54人殒命，其中包括许多儿童。8月20日耶伊尔德勒姆总理向记者们宣布，他的政府觉得让阿萨德成为叙利亚在过渡时期的领导人是可以接受的，从而证实了上文对土耳其的推想。

埃尔多安并不想让他的路线转化为被西方理解的一种决裂。就在美国副总统乔·拜登（Joe Biden）访问安卡拉的那一天——8月24日，土耳其开始了精心准备的空袭行动，而且还同反政府的叙利亚自由军和美军紧密配合，展开了名为“幼发拉底河之盾”的地面进攻，打击“伊斯兰国”在叙利亚北部的阵地。通过这一系列行动，土耳其用比此前更可信的方式表明了自己身处西方的“反‘伊斯兰国’阵营”之中。不过更重要的是，埃尔多安将叙利亚库尔德人的军事组织“人民保卫部队”（YPG）赶出了其位于幼发拉底河西岸的阵地。该组织与在土耳其活动的库尔德人党派“库尔德工人党”（PKK）有极为紧密的关系，而库尔德工人党已被土耳其和北约国家归类为恐怖组织。土耳其阻止“人民保卫部队”在叙利亚-土耳其边境地带建立一个拥有封闭领土、自治，一旦有可能甚至还要独立的库尔德国家的努力，并且要在叙利亚-土耳其边境地带建立一个缓冲区域。

美国用以支持土耳其的进攻（只要土耳其对付的是“伊斯兰国”）不但有军事上的空中打击，而且还向其库尔德盟友发出了最后通牒，命其撤出幼发拉底河东岸地区，否则将中止与“人民保卫部队”的合作。8月24—25日，在土耳其坦克和美国空军的大力协助下，叙利亚自由军将“伊斯兰国”赶出了主要由叙利亚阿拉伯人居住的边境城市贾拉布鲁斯（Dscharabulus）——对恐怖组织而言这是一个巨大的挫折，他们在叙利亚和伊拉克所控制的领土都在持续收缩。

在接下来的几天里，土耳其轰炸了“人民保卫部队”靠近土耳其边境的阵地，以迫使其撤出阵地。这样一来它就让美国陷入了极为尴尬的两难境地：“幼发拉底河之盾”行动越是发展为一场土耳其与美国在叙利亚的库尔德人盟友之间的军事冲突，美国在与“伊斯兰国”作战中，就越难以协调自己与双方的关系。与土耳其相关的，还有其越来越强烈地请求引渡住在宾夕法尼亚州的阿訇费图拉·居伦——此人原先是埃尔多安的盟友，后来反目成仇。美国副总统拜登在8月24日与耶伊尔德勒姆总理一起举行的新闻发布会上拒绝了这个要求，其理由是任何美国总统都不能采取这样的措施，此权力只属于美国法院。

若是没有上述那些与普京之间达成的安排，埃尔多安恐怕不太敢下令让土耳其部队在叙利亚领土上动武。在那之前的几天里，“人民保卫部队”与阿萨德的军队之间发生了几次冲突，而这两个对头本来一直处于某种默契地互不进攻的状态。这些冲突同样也弱化了土耳其军事行动的后果。阿萨德尽管抗议土耳其的行动，但他其实可以看到，土耳其与俄罗斯之间新的合作关系将大大增加他掌控大部分叙利亚领土的机会。

土耳其转换路线之后的赢家，肯定还包括弗拉基米尔·普京。就在他与土耳其和解的同时，他也加强了与伊朗的合作。对不少观察家而言，一个新的“莫斯科-德黑兰-安卡拉力量三角”已经呼之欲出。俄罗斯借此填补了中东的战略真空，造成这真空的，是奥巴马政府2011年仓促从伊拉克撤军及其对叙利亚内战举棋不定的态度。

在另一处危机地带的表现，同样也表明了普京的确是政治棋盘上的大师：在此期间他没有根据2015年2月达成的《明斯克停火协议》（Minsker Waffenstillstandsabkommen）［第二版明斯克协议（Minsk Ⅱ）］做任何部署来为平息俄罗斯与乌克兰之间的冲突创造条件。2016年7月到8月，亲俄分离主义者与乌克兰联盟之间的流血冲突再次大量增加。在明斯克商量好的从顿巴斯“前线”撤出重武器的协议，无论是俄罗斯还是乌克兰都没有怎么执行。由于俄罗斯不愿意减少其在乌克兰东部地区的军事存在，基辅的国民大会就据此阻挠东部选举法案通过，而该法案正是在明斯克协商好的、在东乌克兰进行社区选举的基础。这个反击正好给普京提供了机会，把乌克兰和西方民主社会谴责他的话奉还给基辅：不根据明斯克协议为实现长期停火创造条件。这样发展下去，2016年夏天在乌克兰实现和平已无可能。

8月22日，意大利总理马泰奥·伦齐、法国总统弗朗索瓦·奥朗德和德国总理安格拉·默克尔，在那不勒斯海湾沿岸的意大利“朱塞佩·加里波第号”（Giuseppe Garibaldi）航空母舰的甲板上会面，以商讨欧洲联盟在英国公投之后的形势，并且为9月将在布拉迪斯拉发（Bratislava）[6]举行的欧盟峰会做准备。这已是三人在6月23日公投之后的第二次会面。早在公投之后4天，默克尔就请他们到柏林进行了一场关于应对危机的对话。

三人的第二场会面，被东道主赋予了一重象征性的意义：与会的国家及政府首脑访问了那不勒斯附近的小岛文托泰内（Ventotene），这里曾是法西斯政权关押政治犯的地方。犯人中的一位正是欧洲共产主义者、杰出的阿尔捷罗·斯皮内利（Altiero Spinelli），他是1941年写成并很快被流传到罗马的《文托泰内宣言》（Manifesto di Ventotene）的主要作者。该宣言热情地支持解体拥有主权的民族国家，代之以欧洲联邦，而且作者还在同年写了一本研究报告，名为《欧罗巴合众国与各种政治趋势》（Die Vereinigten Staaten von Europa und die verschiedenen politischen Tendenzen）。[7]根据他的遗愿，斯皮内利于1986年被安葬在文托泰内。奥朗德、默克尔和伦齐拜访了他的墓地，至少对意大利总理而言，这代表了对“欧洲价值观和文化”的一次新的认可——这样一个欧洲视“让世界更美好”为己任。[8]

会谈地点的选择也同样具有象征意义。那艘以意大利独立战争战士和民族英雄朱塞佩·加里波第命名的航空母舰，本来是要参加欧盟边境管理局在地中海的巡航，用以阻止偷渡者的。会谈的主要议题之一，就是如何有效地保护共同外部边界。在这一点上，三国元首和政府首脑的意见完全一致。但涉及那些跨越地中海到达欧洲的难民的分配问题时，意见仍与从前一样有分歧。越接近2017年春季的总统大选，法国就越不会在这个问题上让步，也就是说不会接纳更多移民。

在另一个问题上，奥朗德和伦齐倒是心心相印：德国应该放弃其“紧缩政策”，并同意为了更快的经济增长而增加公共债务。该意见遭到了默克尔的反对，这倒不仅仅是因为2017年9月的联邦议院选举。如果对条约中已经商定好的稳定性标准松口，将遭到所有实行预算纪律的国家的强烈反对，而且这还会削弱货币联盟乃至欧盟的凝聚力。在“加里波第号”上举行的联合新闻发布会上，默克尔总理指明了欧盟委员会的责任和稳定性协议留给欧盟成员国的空间。然而，默克尔强调共同体的权责的事实表明，她并没有坚决反对“布鲁塞尔”[9]对条约进行弹性解释。

人们普遍认为，伦齐呼吁加强欧洲共同性，主要是为了意大利债务的共同化——这并非毫无根据。意大利的国债占国内生产总值的133%，在欧盟中仅次于希腊；与2013年相比，其国债甚至还上升了4个百分点。与欧盟委员会商量好的把预算赤字率控制在3%以内的目标几乎从来实现不了。意大利经济也停滞不前，2016年第二季度意大利的经济增长率为零。

此外还有银行业危机，世界上最古老的银行——意大利锡耶纳银行（Banca Monte dei Paschi di Siena）——已成为其象征：2011年至2014年，它一共亏损了146亿欧元。与其他银行一样，不良贷款是导致其衰弱的主要原因。所有意大利银行合在一起，2015年的不良贷款共计2100亿欧元。这还不算总数为1500亿欧元的所谓“问题贷款”。为了保护为数众多的“小”储户，伦齐政府试图用国家资金救助银行。然而，按照欧盟现行的银行业条例，只有在“为了避免对某一成员国的经济造成重大破坏，而需维持金融稳定”的情况下，才允许国家对银行进行补贴。[10]

伦齐或许希望奥朗德和默克尔能理解他。2016年底意大利举行了全民公决，事关是否在实质上废除比较烦琐的两院议会制度——这是这位年轻总理迄今为止所进行的最重要的改革之一。他曾威胁，如果这项重要的宪法修正案被否决，他就会辞职——鉴于悲观的民调结果，他在三人峰会上对这项声明的态度又有所回转。然而，欧盟及其成员国有理由担心伦齐在公投中失败。如果以荒唐的五星运动为首的民粹势力在意大利获胜并站稳脚跟，那么不单是欧元会被其推翻，而且整个欧盟都会陷入险境。

花言巧语的拒绝姿态、激情洋溢的陈词滥调和喋喋不休地重复文托泰内的欧洲神话，都解决不了意大利的结构性问题，这些问题只能通过坚定地推进由伦齐开创的改革进程来解决。伦齐试图讲述的欧洲新“故事”，实际上是老故事，而且几乎无法在面对具体挑战时给出具体答案。这样一种补救性的、运用象征手段的政策唯一能做的，是去减少日益增长的、对欧洲统一计划的不信任。如果伦齐的意图是将意大利变成由欧盟里国土和经济总量最大的三个国家组成的非正式欧盟执委会中的成员，那么8月22日的会面也不会实现这一目标：对欧盟其余的成员国而言，没有人愿意服从这种“集体领导”。

跟意大利一样，法国也在抱怨欧盟的稳定性条例。而且它也与其地中海邻国一样，从欧盟的慷慨大方之中获益良多。这份慷慨来自让-克劳德·容克手下的那个“政治性委员会”和负责经济和财政的委员皮埃尔·莫斯科维奇，其手法是对欧盟相关规则进行阐释。莫斯科维奇还曾在2012年至2014年担任法国的财政部长，法国在这段时间里以及在此之后都无法实现既定的缩减赤字的目标。2016年其财政赤字占到了国内生产总值的3.4%，也就是说再次高于“马斯特里赫特上限”所规定的3%。根据迄今为止的经验看，法国为2017年定下的2.7%的目标多半也难以实现。[11]

由此，法国政府给出的在2015年到2017年减少500亿欧元国债的承诺也落了空。该政府在2017年选举年宣布提高56亿欧元预算开支，但这一开销并没有完全通过相应的节约计划来解决。法国政府的负债率已达97.5%，是自二战结束以来的第二高（最高的时候是2015年第二季度，达到了97.7%）。政府的财政支出占到了国内生产总值的57%，比德国高出了13个百分点。让现任总统和现政府感到安慰的是失业率略有下降，从2016年1月的10.2%降到了4月、5月间的9.9%。

瓦尔斯（Valls）[12]政府只有在付出了极大的努力之后，才能在劳动力市场推进改革。它要对付的是左派工会和大部分学术界青年的持续抗议，这些人要求的是轻松的“每周35小时工作制”和严格的解聘条件。由于众多社会党议员不愿意支持政府的改革计划，政府无法在议会中争取到多数。于是内阁行使了第五共和国宪法第49条第3款所赋予的专制权力：如果政府宣布某一法案的生效是出于国家预算或资助社会安全方面的迫切需要，那么国民大会只有采用对政府提出不信任案的方式才能阻止该法案生效。由于社会党议员的数目还不够发动不信任案，所以瓦尔斯政府最终还是赢了这一局。

与法国相比，2016年夏天的西班牙政局就特别让人看不清了。在2015年12月20日的议会大选中，产生了马里亚诺·拉霍伊（Mariano Rajoy）总理领导下的保守的人民党（Partido Popular，简称PP）政府。该党虽然再次成为议会中的最大党，却丧失了议会多数——这也与其一系列的投机腐败丑闻有关。作为反对党的工社党（PSOE）[13]也丢失了选票，他们同样需要跟己方的一系列腐败做斗争。相反，两个新成立的党派，左翼民粹的社会民主力量党（Podemos，中文直译：“我们能”）和自由派的公民党（Ciudadanos）都斩获颇多。保守派想要组建一个大联盟政府的愿望被佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）领导的工社党干脆地拒绝了，工社党的盟友社会民主力量党和公民党则主要陷入与工社党的内斗之中。于是拉霍伊依旧在看守政府中留任。

然后，西班牙在2016年6月26日举行了新的大选。人民党（PP）所获选票上升了4个百分点，达到了33%；工社党也有所进展，22.7%；社会民主力量党和公民党不得不有些损失，分别获得了21.1%和13.1%的选票。桑切斯始终拒绝与保守派合作，这使他与他的前辈、工社党前主席费利佩·冈萨雷斯（Felipe González）和何塞·萨帕特罗（José Zapatero）产生了巨大的矛盾。拉霍伊可以在与公民党联合的基础上勉强组建一个弱势的保守派政府，但两党加起来也只占到了全部350个议席中的169个，离取得绝对多数的176席还差7个席位。

要在第一轮总理选举获胜，必须要取得绝对多数。8月31日总理选举开始，拉霍伊没有取得所需的176票，而仅获得170票，有一位加那利联盟（Coalición Canaria）的议员投了他一票。按规定第二轮总理选举最早可在48小时后举行，只要获得相对多数就能当选。但拉霍伊连相对多数也没拿到——选举的结果与两天前一模一样。根据宪法，要在两个月之后才能再次举行总理选举。如果那时候还选不出，就不得不再次举行新的大选——那可是在圣诞节期间。

看守政府的时间拖得越久，该国的经济问题就会变得越严重。各项法案都无法通过，而且2017年的预算计划也无法通过。尽管西班牙在2016年夏天迎来了一波旅游热潮（这是因为恐怖主义袭扰了许多国家，其中许多原先都是度假热点，比如德国、英国和北欧国家），但系统性地解决西班牙经济中的结构性难题一直都遥遥无期。这是因为，这里不存在一个能让自己的改革方案获得议会多数支持的政府。

9月底，一部分工社党领导人开始反对佩德罗·桑切斯的不妥协路线。在工社党党代表大会的最高委员会中，多数委员于10月1日投票反对党主席，阿斯图里亚（Asturien）地区的主席哈维尔·费尔南德斯（Javier Fernández）将担任委员会的领导人。这一决定落实于10月23日。联盟委员会以139票对96票通过了决议，决定在关于看守总理信任问题的投票中投弃权票。10月29日，拉霍伊在国会举行的第二轮决选中拿到了170张赞成票、111张反对票和68张来自工社党议会党团的弃权票。虽说这只是一个相对多数，保守党政府会因此在推行改革计划时缩手缩脚，但至少西班牙总算是避免了大家都担心的2016年圣诞节大选。

在此前的几年中，拉霍伊政府的紧缩路线还是取得了一些成果。该国的经济增长率在2015年达到了创纪录的3.2%，在2016年也高于其他陷入危机的国家。2016年第一季度，其0.8%的国内生产总值增长率高于欧元区0.6%的平均水平。失业率已经从2012年8月的25.1%下降到了2016年6月的19.9%。2015年的预算赤字率为5.1%，高于跟欧盟委员会商定的最大限额：4.1%（当然也高于《马约》所规定的3%）。其国债从2013年第二季度的占国内生产总值91.9%上升到了2016年第一季度的100.5%。欧盟委员会本来完全有理由因西班牙未能在减少债务和财政赤字方面执行更严格的纪律而对其实施制裁，但顾及该国2016年夏天呈白热化的政治局势而放弃了各类惩罚，并给予西班牙一年宽限以使其实现所承诺的稳定财政的目标。

欧盟委员会对葡萄牙同样“慷慨”。2015年11月底，也就是10月4日议会选举后的七个半星期，以前的保守党和社会党人组成的大联盟已经被安东尼奥·科斯塔（António Costa）领导下的社会党少数派政府取代，后者还融合了共产党主导的左翼集团。为了取得激进左派在议会中的支持，政府除了其他事项外，还保证提高最低工资、恢复已被削减的公务员工资和退休金、恢复公务员领域的“每周35小时工作制”、恢复一些曾被取消的节假日，甚至还要扭转之前内阁所推行的私有化政策。

在负债为国内生产总值的128.9%的情况下，葡萄牙的2016年第一季度的经济增长率为1.3%，低于2015年同期的水平。其失业率略有下降：从2015年10月的12.4%降到了2016年6月的11.1%。2015年的财政赤字率为4.4%，根据葡萄牙财政部的估计，2016年会降低到2.5%，但在野的保守党声称真实的数字是3%（最后证实降到了2%）。布鲁塞尔的欧盟委员会对葡萄牙社会党人偏离整改路线表示忧虑，但跟对待西班牙一样，首先考虑的不是制裁。这样的慷慨之举同样主要是出于维护其国内政治稳定的愿望。

希腊依旧深陷危机之中。其国家负债率是欧盟国家中最高的，在2016年第一季度达到了176.3%。这只比2014年第二季度的高点——181.8%——下降了一点点。其财政赤字率的数据在剧烈波动：2015年第四季度是14%，2016年第一季度是2.8%。其经济在2015年缩水了0.2%；2016估计欧元区国家的经济会下降0.6%。希腊2016年4—5月的失业率为23.5%，仅比2015年10—11月下降了1%。2016年6月，25岁以下青年人的失业率为50.3%，跟以前一样，远高于其他陷入危机的国家：西班牙（43.9%）、意大利（39.2%）和葡萄牙（26.3%）。

部分基于宪法的原因，部分因为妥协案的影响，船东和东正教会在税收方面享有的特权事实上依然没有被撼动——其中教会还是希腊仅次于国家的第二大地产主。民族民粹主义独立希腊人党是左翼民粹主义的激进左翼联盟（Syriza）在议会中的盟友，该党担保这样不被撼动的情况将不会改变。希腊军方要感谢的同样也是这个党，因为是它让希腊的军费开支占到了国内生产总值的2.38%，这是所有欧盟国家中最高的，在北约国家中也仅次于美国——对于此事，激进左翼联盟从来不敢公开指责。

2016年5月8—9日，希腊议会在政府的支持下通过了一项有争议的法案：削减退休金，并以此来满足从欧洲援助基金（ESM）申请继续借债103亿欧元的条件。然而，在2018年希腊的改革计划取得成功之前，货币联盟内的财政部长们不想谈论雅典所要求的大规模债务减记。

2016年8月，距离上一次欧洲援助行动刚刚3个月，欧盟委员会又不得不为希腊操心了。起因是最高法院检察官克塞妮·迪米特里乌（Xeni Dimitriou）引起轰动的做法：她控告具有国际声望的安德烈亚斯·乔治乌（Andreas Georgiou），后者曾在2010年到2015年掌管国家统计局。乔治乌一上任，就公布了修正过的国债和财政赤字数据，这样一来就将其前任的造假行为公之于众了。检察官控告他伪造数据和叛国罪。此外还说乔治乌不负责任地大肆渲染希腊经济的状况，从而使经济形势更趋恶化。

对此，布鲁塞尔的反应很快：负责社会事务的委员玛丽安娜·蒂森（Marianne Thyssen）在致希腊财政部长的一封信中表示，委员会完全相信乔治乌所给出的数字，而且希腊有义务让自己的行政机构和司法系统继续去政治化，若不然，将在本年进行的对援助计划的第二次审核中考虑此问题；欧盟成员国必须由此决定是否还能继续提供援助贷款。[14]如果说要找出一个证据，证明欧盟与希腊之间不同的政治文化是导致两者之间持续冲突的更深层的原因，那么这位检察长对待前希腊统计局负责人的做法就是最好的证据。

由于持续不振的经济形势，激进左翼联盟和亚历克西斯·齐普拉斯总理在2016年初秋已经不再拥有2015年那般广泛的民众支持了。在此时的民调中，执政的左翼党远远落后于保守党。当齐普拉斯邀请欧洲地中海区域内的国家和政府首脑于9月9日齐聚雅典参加地区峰会时，很可能是希望借助外交方面的荣光来提振他业已下降的民望。事实上，意大利、塞浦路斯、马耳他和葡萄牙的首脑，还有法国总统奥朗德，都来到了希腊首都。只有西班牙看守政府总理拉霍伊因为缺乏明确的政治授权而让一位国务秘书代他前来。

对与会者而言，在拒绝继续施行“紧缩政策”和在债务问题执行明显更具弹性的政策方面达成一致并没有什么困难。然而，此次雅典会议的参与者却没有达成任何实质性的成果。伦齐依然认为峰会取得了巨大成功。在飞回罗马的飞机上，他向意大利记者们表示：由于弗朗索瓦·奥朗德的前来，南方国家现在终于可以集体发声。“现在我们的人很多而且可能会生气……现在已经成了一场运动，意大利在其中扮演着核心角色。”他还说，现在承受压力的是德国人了。返回意大利之后，伦齐又重复了他的观点：现在德国代表的那个有规则的欧洲，正在与“有理想、有社会关怀和有美感的欧洲”（即“有价值观的欧洲”）发生冲突。

雅典的地区性峰会之后，财政稳定的国家与陷入债务危机国家之间的鸿沟简直变得深不见底。但很显然，英国脱欧增强了南方国家的信心。英国离开欧盟之后，主张提升竞争力的阵营必然被削弱，而南方国家会受到鼓舞，从而决定以后不再屈从于布鲁塞尔和柏林的“紧缩专政”。很明显，这对欧元区的危机而言会意味着什么：欧元区有患上慢性病的危险。[15]

在2016年9月16日召开的布拉迪斯拉发峰会之前，由于英国不参加非正式讨论，安格拉·默克尔完成了一连串堪称马拉松的会谈。8月24日至26日在那不勒斯海湾与奥朗德和伦齐进行了三人会晤之后，默克尔又访问了塔林（Talinn）[16]、布拉格和华沙。在波兰首都，她会见了所有4个维谢格拉德集团（波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利）的政府首脑。8月26日晚，在联邦政府的宾馆，即勃兰登堡州的梅瑟贝格宫，默克尔总理会见了荷兰、芬兰、瑞典和丹麦的总理；次日又与奥地利、斯洛文尼亚、克罗地亚和保加利亚的政府首脑举行了会谈。

会谈的内容几乎不为人知。不过，德国总理与大多数其他国家领导人在移民问题上的分歧却难以掩饰。尤其是那些中东欧和东南欧国家，坚决反对制定一个固定的分配额度，而且也决不愿承诺接受穆斯林难民。在布拉格、布拉迪斯拉发和布达佩斯，默克尔被看作导致穆斯林大规模移民欧洲的始作俑者，因而也要为英国脱欧担负连带责任。在捷克首都，甚至因为她的到来而出现了反对她的抗议活动。

在与欧盟“老成员”的协商中，德国总理在难民分配问题上几乎无法从他们那里得到任何支持。意大利是一个例外，该国在2016年负担了来自北非的移民（主要来自利比亚和埃及）——从2016年1月到8月，约有12万人通过这条路线来到了欧洲。不过，法国仍拒绝来自意大利的难民过境。毫无疑问，如果主要的移民路线从意大利——法国边境转移到布伦纳，奥地利也会照此办理。在布拉迪斯拉发首脑会议上，就难民分配达成协议已无可能。

在另一个领域，即内部和外部安全方面，各国达成了影响深远的一致想法。无可争议的是，除了在内部反恐方面进行更多合作，欧洲联盟必须比以前更有效地保护其外部边界。波兰和匈牙利甚至呼唤建立“欧洲军”——这个超国家架构的要求听上去真稀奇，要知道这两个国家可是一向抵制共同体的影响，而且一向主张伸张民族国家主权的。过去，英国一直反对任何有关军队欧洲化的事物。而当“脱欧派”在6月23日的公投中取胜后，至少在这个领域要推进“欧洲一体化”应该是更容易些了。

2016年夏天，货币联盟和欧盟在未来的规范性身份依然存在争议。各国在经济增长与金融稳定之间的关系方面仍然没有达成基本的共识，这就使得货币联盟19个成员国之间的凝聚力无法获得长期保障。在欧盟27国内部，坚持遵守1993年哥本哈根标准的“老成员”与“新成员”之间，仍然存在深刻的分歧。哥本哈根标准要求尊重人权、权力分立和法治，而“新成员”（如匈牙利和近来的波兰）或多或少地限制了司法机构的独立性，并因此而让这些国家的法治变得可疑。只要存在这种根本性的思想分歧，欧盟发展成任何形式的政治联盟都是不可能的。

在2016年暑期休会的日子里，从欧盟委员会那里没有再传来关于共同体近期及远期发展的展望，连欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克也没有相应的表示。安格拉·默克尔在布拉迪斯拉发峰会前几周与其他国家领导人进行的多次对话再次表明，英国脱欧投票后，欧洲机构之间的重心继续沿着之前一直存在的那个趋势发展：重心逐渐偏离欧盟委员会和欧洲议会，转到欧洲理事会和成员国那里。德国在其中起到了多么大的作用，已不必细说。但同时可以看到，德国在难民困境这样的关键问题上是多么孤立：这个结果，又一次以意想不到的方式表明了德国人在2015年9月一意孤行的后果。

8月31日，也就是那场喊出了“我们能办到”口号的传奇性记者招待会举办整整一年之后，德国总理进行了小心翼翼的自我批评。在《南德意志报》对她的一次采访之中，她谈到了德国难民政策的错误。她特别提到，太晚才对难民问题和“一个全欧共同解决方案”的紧迫性加以重视。当2004年到2005年许多难民前往西班牙和其他有欧盟边境的国家时，德国让那些直接受到德国影响的国家自行“处理此事”，并且当时德国自己也反对按配额分配难民。而且对“保护外部边境”这个议题，德国也没有足够的认同，并且反对欧盟边境管理局对自身主权的限制。[17]

总理的自我批评无疑是正确的，但却回避了德国难民政策中最富争议的一项：2015年8月至9月间的决断。这次采访对解决长期以来欧洲在难民问题上的分歧没有起任何作用。但就在同一天，8月31日，安格拉·默克尔在一场于意大利北部的马拉内罗（Maranello）举行的德国与意大利之间的政府会议上表示，非法移民潮必须被阻止。[18]次日，从联盟党议会党团一次非公开会议中传出消息，总理说要强制遣返无资格受庇护的移民，因为唯有如此，才有可能让民众支持对那些真正需要帮助的难民提供援助。[19]

9月4日，德国举行了梅克伦堡-波美拉尼亚州的地方议会选举。社会民主党尽管选票有所流失，但仍以30.6%的得票率成为最大党，并让埃尔温·泽勒林（Erwin Sellering）当上了州总理。而该州困难重重的大联盟中的小伙伴基民盟只获得了19%的选票，排在选择党的后面。选择党得票率高达20.8%，成了第二大党。由于梅克伦堡-波美拉尼亚州是总理的“政治家乡”——她的联邦议院选区就在这里，基民盟的糟糕表现因此而激起了广泛关注。难民问题不单是选择党用于煽动民意的主要话题，甚至是整个选战的主题。选举结果导致的后果是让选战在很大程度上极端化。次日，远在中国杭州参加G20峰会的安格拉·默克尔表示对这个位于德国东北部的这个州选举惨败承担部分责任，但她同时也强调，她现在依然认为自己在难民政策上的决定是正确的。

在基民盟内部，几乎没有人对总理的自我辩护提出异议。而在其执政大联盟的盟友社民党那里，却可以看到试图倒阁的运动。社民党主席、经济部长加布里尔批评联盟党缺乏在社区层面执行难民救助行动的热情，却多次谈到德国容纳难民人数的上限。

毫不出人意料的是，对安格拉·默克尔的政策最严厉的批评来自慕尼黑。基督教社会联盟党主席、巴伐利亚州州长霍斯特·泽霍费尔认为，选择党在梅克伦堡-波美拉尼亚州选举中的胜利给联盟党[20]在2017年9月的联邦大选中获胜的可能性蒙上了阴影。他称联盟党的处境“极度危险”，并且称基督教社会联盟党是否支持默克尔再次成为候选人这事还说不准。基社盟理事会9月8日的一篇文章要求以法案的形式为接收难民设置上限：每年不得超过20万人。这部《移民限制法》指出相对于其他移民，来自“我们欧洲基督教文化圈的”移民应优先予以接收；应尽一切可能，禁止接收穿全身罩袍的穆斯林妇女。这表明，在难民问题上，柏林的大联盟内部已经不再有共识了。因此，在9月11日基民盟、基社盟和社民党主席的例行聚会上，这个话题被避开了——这是一个清楚的信号：2017年的联邦议院选举大战已经开打了。[21]

就在欧盟27国的布拉迪斯拉发峰会召开之前几天，卢森堡外长、社会党人让·阿塞尔博恩（Jean Asselborn）9月13日接受德国的一家日报《世界报》（Die Welt）采访时的言论又引来广泛关注。在访谈中，他斥责维克多·欧尔班领导下的匈牙利政府的难民政策。他说，匈牙利对待难民简直像对待一群野兽，几乎就差“下令开枪”了。“像匈牙利这样对战争难民竖起铁丝网的国家，或是妨碍出版自由和司法独立的国家，都应该暂时（或有必要时永久）开除出欧盟。”[22]匈牙利外长彼得·西亚尔托（Péter Szijjártó）[23]反击说，由此可见阿塞尔博恩不在值得严肃对待的外交官之列。其他欧盟国家的代表表示，对他们而言，还不具备开除一个成员国的法律条件，而且还谈到与匈牙利这样的一个麻烦的伙伴也有必要保持对话。[24]

9月14日，即让·阿塞尔博恩发表其言论一天之后，另一个卢森堡人——欧盟委员会主席让-克劳德·容克——在斯特拉斯堡的欧洲议会上做了他本年度的《关于欧盟处境的报告》。他说欧盟现在“并非处于最佳状态”，难民危机是让人对欧洲留下负面印象的问题之一。甚至可以说，欧盟现在已经到了一个“生死存亡的关头”。他还说，委员会对英国公投的结果表示遗憾，但也表示尊重，即使在此之后，欧盟的地位也不会因此受到威胁。而今后的几个月，将决定欧洲是否还能联合在一起。

容克特别关注社会、经济和技术领域。他说欧洲必须是一个有社会关怀的欧洲，它不能是一个让青年人失业的大陆。它必须设法增加工作岗位，而且未来也要有能力缔结商约。这需要提振经济，也需要将2014年启动的投资计划（即所谓“容克基金”）所投入的资金从3150亿欧元增加到6300亿欧元。要完成这样一个数字化的共同市场，必须推动超高速的5G移动网络的建设。此外，这位欧盟委员会主席还宣布了一项对叙利亚的和平倡议和一项对非洲及其他难民来源国的投资计划，并且还介绍了由法国和德国主推的承担军事任务的欧洲联合司令部项目。他认为欧盟必须首先在军事和防御恐怖袭击领域紧密合作。“我们必须担负起保护我们的利益和‘欧洲生活方式’的责任。”[25]容克这番混杂了批评诊断和乐观展望的讲话赢得了欧洲议会多数议员的热烈掌声。媒体对此反响一般，但基本上没有什么不友好的评论。

在布拉迪斯拉发的非正式（因为英国没有参加）会晤上，所有可能激化冲突的议题都被避开了。这些议题包括：波兰和匈牙利国内的宪法政治争议、在分配难民方面确定有约束性的配额、在削减国债方面坚持《马约》标准。但在非官方层面，对这3个问题却有所触及：欧盟委员会主席容克和欧洲议会议长舒尔茨表示，承认维谢格拉德集团所宣称的“灵活的”或者说“有效的团结”，这说的是加强保卫欧盟外部边境的工作，或是对难民来源国的人道主义援助，或是用一种自愿的难民接收方式代替规定好的配额。然而，对于没有明确放弃难民配额一事，匈牙利总理维克多·欧尔班还是在事后发表了严厉批评。他的意大利同行马泰奥·伦齐也再次公开表示不满，因为会议没有按他的愿望取消由柏林和布鲁塞尔推行的“紧缩政策”。

9月16日会议中的积极部分，是与“布拉迪斯拉发路线图”联系在一起的《布拉迪斯拉发宣言》（Erklärung von Bratislava）。27个欧盟国家的国家元首和政府首脑承诺实现以下目标：进一步减少非正规渠道移民的数量，完全控制欧盟的外部边界，返回“申根”——开放的内部边界，以及就长期移民政策和对责任与团结原则的方向达成共识。

更具体地说，与会者呼吁执行《欧盟-土耳其协议》。该协议支持西巴尔干国家共同努力，确保保加利亚和土耳其之间的边界，并与其他“前线国家”保持团结——这主要指的是希腊和意大利。到2016年底，欧洲边境和海岸警卫队应能够快速且有效地应对挑战。与第三国签订条约以减少非法移民潮的安排，也应在2016年底前完成。峰会在反恐方面也有相似的期望。此外还有，应在12月的欧盟峰会上通过关于解决青年失业问题的决议。

在会议闭幕时，欧洲理事会主席唐纳德·图斯克面向所有与会者发言，其中特别强调，以后再也不会像2015年那样让移民情况失控。欧盟在斯洛伐克首都所显现出的形象，是一个为追求经济利益、加强保卫外部边界和更好地协调加强内部安全工作而努力的共同体。[26]然而，27国的欧盟不再是一个“价值共同体”，各国在对1993年哥本哈根标准的解释方面和移民问题的团结方面的分歧太大了。

2016年9月18日，即布拉迪斯拉发会议两天之后和梅克伦堡-波美拉尼亚选举两周之后，德国又举行了一次选举：柏林地区的议员选举。在此地两个执政党（社民党和基民盟）再次流失大量选票，而且损失是如此之大，以至于两党联合起来都无法取得议会多数（社民党的得票率从28.3%下降到21.6%，联盟党从23.3%下降到17.6%）。与此形成对比的是，选择党的战果与预期的一样好，拿下了14.2%的选票。对基民盟而言，这次选举与梅克伦堡-波美拉尼亚的那次不同（那里已经出现了一个新的大联合政府），它将失去在政府中的权力。很快，仅在第一次试探之后局面就很清楚了：新的参议院将以红-红-绿联盟为基础，即社民党、左翼党和绿党之间的联盟。

柏林大选后的第二天，默克尔总理以基民盟主席的身份举行了新闻发布会。她在这次发布会上所做的自我批评远远超过以往。她谈到了自己希望时光倒流。她承认了在难民政策上的失误，并承认在将难民分配到安全的第三国方面，德国和她本人长期以来都太依赖《都柏林条例》。就像她在接受《经济周刊》（Wirtschaftswoche）采访（采访内容人们在两天前就知道了）时那样，尽管她没有否定她自2015年夏天以来最出名的那句话（“我们能办到！”），但在她最近的这次坦白中，她承认这个口号包含了太多内容，以至于变得“空洞”了，还有些人甚至会感到受到了挑衅，这也是为什么她觉得“最好不要再重复”这句话的原因。

总理最振聋发聩的话，是那句“我们已经有很长时间没有进行足够严格的控制了”。不过，这并不是说她对自己让滞留在匈牙利的难民进入德国的决定感到后悔。如果听下去，会发现总理所批评的是正确政策的“执行偏差”所带来的未能预见的副作用。对于没有取得欧盟和邻国的一致意见一事，默克尔谈得很少，她同样也没有怎么强调时间紧迫的人道主义救援要求是导致她疏忽的原因。这样一来，人们依然不清楚，总理在那时是否知道她的发言会使德国边境门户洞开。

承认错误可能有助于弥合安格拉·默克尔与基社盟以及本党党员之间的裂痕。但总理本人和德国政治整体上自2015年后陷入的这场信任危机，却不可能因此解除。当然，人们已经不能指望从她那里听到更多的自我批评，假如真的继续深挖下去，她总理的位置怕是坐不稳了。[27]

然而，在实际操作中，默克尔修正其路线的工作早就在进行了。她竭尽全力遏制移民潮涌入德国。2016年春，她尚在批评“西巴尔干路线”被阻塞。而在9月19日的记者招待会上，她第一次承认，难民人数的迅速减少不但是她积极推动欧盟与土耳其之间的“交易”的结果，同时也是位于东南欧和中东欧的马其顿-希腊边境关闭的结果。她应奥地利总理克里斯蒂安·克恩（Christian Kern）之邀前往维也纳参加了西巴尔干地区会议，更加表现出她的这一新判断。克恩是2016年从他的社会民主党党内伙伴维尔纳·法伊曼手中接班的。与这两国总理对话的人是希腊、马其顿、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、斯洛文尼亚和匈牙利的政府首脑，以及欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克和欧盟难民事务专员季米特里斯·阿夫拉莫普洛斯。

正如图斯克特别强调的，各国在维也纳所达成的共识是：“巴尔干路线”必须完全和永久地关闭。德国总理用相对精确的数字证明，这条路线尚未被完全封闭：自2016年3月以来，已有5万人经过这条路线来到德国，有1.8万人去往奥地利。对于维克多·欧尔班要令匈牙利与塞尔维亚之间的边境无法穿过的设想，德国方面也没有任何异议；同样，德国也没有否认这位匈牙利总理所提到的，他的国家每年要为维护边境花费10亿欧元的事实——而这其实是帮了奥地利和德国一个大忙。其实，欧尔班所理解的“灵活的团结”，指的正是这个。

针对“团结一致”，希腊总理亚历克西斯·齐普拉斯当然要为自己辩护，而且他得到了默克尔的保证，德国每个月都会从希腊和意大利接收数百名抵达那里的移民。而且，在遣返非法抵达人员方面，希腊政府也将得到比从前更有效的支持：“那些按人道主义观点并不应该留在欧洲的人，应该被送回自己的国家。”[28]但默克尔却并不理会齐普拉斯关于制定严格的分配份额的要求。显然，这段时间德国政府的路线变更已经影响到了这个领域，几个月前德国在此问题所受到的孤立依然引人注目。在这个问题上，默克尔总理应该能确定，德国会得到布鲁塞尔方面的支持。

英国公投已经结束3个月了，人们依然不清楚联合王国究竟什么时候才会按照《里斯本条约》第50条退出欧盟。不过在这段时间里已经可以肯定，这件事在2016年之内是不会发生的。英国媒体猜测，谈判可能要到2017年底或2018年初才会开始——根据欧盟法律，该谈判时长不得超过2年。直到10月2日特雷莎·梅才在伯明翰的保守党大会上揭开了这个谜团：她宣布，脱欧申请最迟将于2017年3月底递交。

之所以出现这样的延迟，主要是因为大部分支持英国脱欧的人忽视了这样一个事实：英国政府各部门远远没有那么多熟悉事务的专家去处理那么多与欧盟委员会和各国进行谈判所需要的材料，在脱欧之后，英国必须与这些国家一一缔结贸易条约。此外，在与欧盟的关系方面，保守党政府内部还有意见分歧：联合王国应该继续留在共同市场内部吗？如果是，那它准备同意欧洲联盟在劳动者自由迁徙问题上的要求了吗？或者，英国应该仅与欧盟签下自由贸易协定，然后像一个主权国家那样拿回其边境控制的无限自主权？[29]

同样，在欧洲大陆这一侧，对于未来与英国的关系也存在许多差异极大的想象。欧盟委员会被看作“强硬”路线的捍卫者：绝对不允许英国既从欧洲这块蛋糕上拈去葡萄干（即获得共同市场的入场券），而又在劳动力自由迁徙的领域坚持其特殊的主权立场。不然，其他一些属于“净贡献国”的欧盟成员国依葫芦画瓢的风险是显而易见的（这些国家包括荷兰、丹麦、瑞典和芬兰）。

与此相反的立场，则来自所谓的“布吕格尔集团”（Bruegel Gruppe）2016年8月底的一篇文章。该集团是一个由5位经济学家、政论家和政治家组成的位于布鲁塞尔的智库，其中包括德国联邦议院外交委员会主席、基民盟议员诺贝特·勒特根（Norbert Röttgen）和布鲁塞尔经济学家安德烈·萨皮尔（André Sapir）。文章鼓吹一个由几个同心圆圈子组成的欧洲，欧盟是其核心，并且与欧洲经济空间中那些不属于欧盟的国家结成一种新型的“大陆伙伴关系”，除英国外，这些国家还包括冰岛、挪威和列支敦士登，或许有一天还会包括土耳其、乌克兰和北非诸国。除了外交和安全政策方面的原因之外，还有许多理由让欧洲联盟把英国视为一个特别重要的伙伴，因此“惩罚”英国的想法是要不得的。恰恰相反，应该尽可能与不列颠人处好关系，并继续允许他们进入共同市场。

布吕格尔集团认为，为了得到这些好处，英国人跟挪威人和瑞士人一样，也得“付钱”，即依然充当“净贡献国”，但这些作者似乎不需要对此进行论证。据说，与挪威（总体上已接受欧盟规则体系）和瑞士（已通过众多单独条约让欧盟法律与国内法衔接）不同的是，英国在外交、政治和军事上有着突出的重要性，因而就可以不承担完全开放劳动力市场的义务，而可以享受通过条约协商的份额来实施管理的好处。

按照这篇文章的说法，英国人为自由进入共同市场所付出的代价已经够高了：脱欧之后，英国失去了直接影响欧盟规则制定的机会。该文为英国想的出路是，可能可以通过在“大陆伙伴关系”中的政府间合作来影响欧盟的立法。对欧洲联盟而言，“大陆伙伴关系”的巨大好处是它可以成为一个外交和安全政策的论坛，靠这个地方，欧盟可以与英国进行许多紧密的合作。[30]

把英国看作欧盟这个“更紧密的联盟”的某种“外部联盟”，这样的想法有许多可取之处：双方的共同利益是如此显而易见，因此有理由去寻求一种让双方都感觉适度亲密的组织形式。但反对布吕格尔集团提议的理由也着实不少。挪威和瑞士的例子起不了什么作用，因为它们在进入共同市场时有许多严格限制，这与英国的情况完全不同。如果在劳动力自由迁徙的原则上对英国妥协，那就会误导欧盟中那些经济较强的成员国打起走英国道路的心思。

一旦发生这种情况，就有发生雪崩效应的危险：那些留下来的“强国”肯定会担心那些“弱国”弄出一个“多数专政”——这样一种态势，会为它们提供一个退出共同体的有说服力的理由。可事情真要是这样发展下去，欧盟就死定了，英国脱欧一事将在很大程度上成为欧盟灭亡的开端。所以，关于英国脱欧问题的另外一种解决方案更可能成为现实：欧盟与英国签订慷慨的自由贸易协定，并签署在外交和安全政策领域保持紧密合作的协议。

2016年9月27日的布拉迪斯拉发，欧盟28国国防部长在英国公投之后的首次共同声明中，就肯定了在这一领域有达成共识的必要性。英国政府的国防大臣迈克尔·法伦（Michael Fallon）在会前就公开表示，他的政府坚决反对匈牙利和波兰所说的那种“欧洲军”，因为这会造成“重复性工作”并会架空北约。对此，德国国防部长乌尔苏拉·冯·德·莱恩（Ursula von der Leyen）立刻公开回应称，这里要谈的不是欧洲军，而是更紧密的欧洲合作；凡是能增强欧洲防务的事情，也必将增强整个西方联盟的防务——这一立场获得了北约秘书长、前挪威总理延斯·斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）和欧盟委员会外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼（Federica Mogherini）的赞同。就像之前27国领导人在布拉迪斯拉发所协商的一样，欧盟各国国防部长根据《欧盟条约》第42条第6款拟订在军事领域进行“持续结构性合作”。所以参与方应该都清楚，这一合作要到英国退出欧盟之后才会有具体的实施。[31]

经济方面，2016年秋天的形势表明，对英国人来说脱欧并不像悲观的人所担忧的那样难以应付。经济状况在经历了公投的震撼之后很快就恢复过来了，证券市场甚至还在秋天创出新高。不过，那些领头的企业却另有看法。由咨询公司毕马威国际进行的一次问卷调查显示，英国的大企业中有四分之三在考虑将自己的厂址或重要的分厂迁移到国外，因为它们担心真正完成脱欧之后将面临的困难。《金融时报》（Financial Times）9月底的一篇报道称，金融服务人员担心他们今后不能进入欧洲共同市场，在“资深金融客”之中，对“硬脱欧”的恐惧情绪不断滋长。[32]

对“硬脱欧”方案，即英国同时退出共同市场，到这时为止只有外交大臣鲍里斯·约翰逊和贸易大臣利亚姆·福克斯谈起过。不过到了10月初，情况就明朗了，在此期间，英国首相也决定要走这条路了。在保守党大会上，特雷莎·梅主张全面夺回联合王国的主权。她甚至应该感谢她的前任戴维·卡梅伦，因为卡梅伦是如此相信不列颠人民的判断力，以至于拒绝了下议院可以对公投结果再次表决的权利。自此之后，特雷莎·梅的口号“脱欧就是脱欧”就不再只是个空泛的口号了。[33]

2016年10月20—21日，英国公投之后的第二次欧盟例行峰会在布鲁塞尔举行，这同时也是特雷莎·梅担任英国首相之后参加的第一个欧盟峰会。然而，此次会议的焦点却并不是未来英国与共同体之间的关系，而是保护外部边境以及阻止来自地中海的非法移民入境。另一个重要议题是欧洲联盟应该如何应对叙利亚军队严重的战争罪行，这些罪行是叙军在其盟友俄罗斯的支持下在阿勒颇的战斗中犯下的，而且罪行还在继续。一方面，英国、法国、德国和波兰都主张对俄罗斯实施更加严厉的制裁（已经存在的制裁是因为2014年俄吞并克里米亚和东乌克兰冲突而宣布的）；另一方面，匈牙利、希腊和意大利都不希望对俄罗斯政府过于严厉。最后的结果是一个妥协方案，而它已经无法掩饰一个事实：共同体的外交一致性已经越来越弱。按该方案，欧盟各国虽然谴责了叙利亚及其盟友攻击阿勒颇平民的行为，但所持的态度却是：若不停止此恶行，将有可能采取各种手段。[34]

与会的各国领导人还一致同意，于下周（10月27日）在布鲁塞尔隆重签署已经谈了长达7年之久的一个贸易协定：与加拿大的《全面经济贸易协定》（Comprehensive Economic and Trade Agreement，简称CETA）。欧盟与美国也为一个贸易协定谈了很久（即《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》，Transatlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP）。与美国不同的是，贾斯汀·特鲁多（Justin Trudeau）的社会自由派政府领导下的加拿大在所有争议点上都与欧洲人达成了妥协——这些争议点包括环境保护、消费者保护和仲裁问题。因此，即使是像德国和奥地利这样有成百上千反对《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》和《全面经济贸易协定》的抗议者走上街头的国家，也在敦促尽早签署这项此间已进行了许多补充和精确化处理的条约。

从前，签订贸易条约是属于欧洲联盟的职权。只有签订“混合协定”，即会涉及各成员国的职权时，才需要在欧洲议会批准之后，再经过各民族国家议会批准相关条约。在《全面经济贸易协定》的问题上，欧盟委员会本来在内部法律中认为这应该作为“纯粹的”欧盟协定来处理。但德国政治家们（例如联邦经济部长、社民党主席西格马尔·加布里尔和巴伐利亚州总理、基社盟主席霍斯特·泽霍费尔）又一次要求本国议会参与其中，并最终在布鲁塞尔实现了这个愿望：欧盟委员会于2016年6月将《全面经济贸易协定》作为“混合协定”处理，后果是该条约还需要各国议会批准之后才能生效。由于有那么一个成员国——联邦制的比利时——规定地方议会在缔结贸易协定时也有广泛的参与权，这就意味着：在某些情况下，单单一个地方议会就能阻止《全面经济贸易协定》生效。

偏偏这种情况就在2016年10月出现了。几乎就在西格马尔·加布里尔与加拿大政府进行单独谈判并相信问题已经得到解决的时候，首府位于比利时那慕尔（Namur）的瓦隆大区（Wallonien）地方议会出来按下了暂停键。然而，瓦隆大区议会的反抗清楚地表明，与欧洲其他许多地区一样，其反对《全面经济贸易协定》（当然也反对《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》）的根本动机是：害怕可能只符合大工业和农业康采恩利益的自由贸易，害怕本国议会的民主合法性被国际仲裁法庭取代，害怕转基因食品的胜利进军，害怕无休止的全球化。

瓦隆大区原先的支柱是煤炭和钢铁，而如今却充斥着工业废墟、高失业率和几乎没有竞争力的农业，并且还感觉受到富裕的弗兰德地区的鄙视。具有讽刺意味的是，正是弗拉芒的自治主义者和分离主义者在1970年之后的数十年中推动比利时实现激进的联邦化，从而使得每个地区都拥有了参与决策的权利，这才让瓦隆大区的社会党总理保罗·马涅特（Paul Magnette）在获得当地议会大比例多数和布鲁塞尔地方议会的支持下，于10月21日对《全面经济贸易协定》的签署和临时生效[35]行使了否决权。他这样做，不但让赞成签约的自由党人夏尔·米歇尔（Charles Michel）领导下的比利时中央政府，也让整个欧盟颜面无光。要知道，贸易政策是欧盟职权中最核心的部分，现在欧盟却没有能力把事情办下去。而且其签约对象是加拿大，这可是一个大西洋彼岸的西方国家，它一向为自己受欧洲文化影响更深而且不同于南方那个强大的邻居（美国）而自豪。

欧洲议会主席马丁·舒尔茨与加拿大贸易部长克里斯蒂娅·弗里兰（Chrystia Freeland）之间的非正式“后续谈判”也未能取得积极成果：马涅特拒绝在加拿大政府所设定的“最后期限”10月24日星期一之前，劝说那慕尔的议会同意对《全面经济贸易协定》的批准。布鲁塞尔地方政府也支持这一立场。尽管米歇尔总理依然无法让比利时批准这项文件，欧洲理事会常务主席图斯克和加拿大总理特鲁多还是商定，将于10月27日按计划签署条约，同时也给瓦隆人更多时间对《全面经济贸易协定》进行讨论和表决。

中央与地方政府之间的谈判需要如此长的时间，以至于10月27日早晨，欧盟-加拿大峰会不得不无限期推迟。几小时之后，夏尔·米歇尔宣布对话取得了成功。为了让瓦隆人同意《全面经济贸易协定》临时生效，比利时政府又添上了三个保证。第一，在条约临时生效期间（也就是欧盟部长会议和欧洲议会批准但各成员国议会尚未批准的那段时间内）进行评估，看看《全面经济贸易协定》是否对经济和环境产生了重大影响。如果影响的确很大，那么比利时就有权不批准条约。第二，要比现在更有效地确保针对投资者的仲裁法庭法官的独立性。第三，由于农业会因加拿大的进口陷入无法竞争的状态，将会通过针对这一劣势的补贴来保护农业——这是对贸易保护主义的妥协，欧盟决不可对此掉以轻心。

比利时政府的补充声明不但需要比利时地方议会的批准，而且还需要得到其他27个欧盟成员国的同意，此事在10月28日星期五午夜终于完成。同时，加拿大政府也发表简短声明，对此表示理解。在早就有多数议员支持《全面经济贸易协定》的欧洲议会，一切都不会有悬念（后来，在2017年2月15日的表决中，条约在408票赞成、254票反对、33票弃权的情况下得以通过）。接下来，诸条约的签字仪式在推迟了3天之后，于10月30日星期天在布鲁塞尔举行。让-克劳德·容克借此机会树立了一个根本标准：以后一切要与欧盟签订的贸易条约，都必须参照《全面经济贸易协定》的标准。

但这并不意味着《全面经济贸易协定》已经性命无忧了。在荷兰，自由贸易的反对者们在10月底宣布，准备发动一场全民公决来反对与加拿大的条约。在德国，尽管联邦宪法法院在10月13日的一份关于多项宪法申诉的快速判决中准许联邦政府让《全面经济贸易协定》暂时生效，但其最终判决将取决于对该条约合宪性的检查。而且，是不是所有成员国的议会都会批准《全面经济贸易协定》，也还说不准。就德国而言，大致可以估计赞成批准条约的议员在联邦众议院中占绝大多数。但联邦参议院能否批准（如果相关法案被视为需要参议院批准的话），可就不得而知了。

比利时内部对通过条约的抵抗，以及欧盟-加拿大峰会最终不得不改期，都沉重打击了欧盟的声誉。如果这个共同体在与加拿大这样一个文化相近的伙伴缔结贸易条约时都困难重重，甚至还有可能缔结不了，那么它在全球展开活动时究竟还有什么执行力？就连许多从前一直都把欧洲一体化视作一路凯歌的人，现在也提出了这样的问题。委员会主席让-克劳德·容克需要面对的指责是：他为什么要在诸成员国巨大的，但却是反条约的压力下，把《全面经济贸易协定》划分为“混合协定”，以至于非要取得各国议会的同意不可？反过来，批评也可以指向各国政府，比如上面提到的德国政府，为什么要坚持条约的批准需经过所有成员国议会同意？这些政府削弱了共同体最根本的职权，即缔结商约的权利，这才导致了《全面经济贸易协定》危机。

事实上，新型自由贸易条约中所包含的合法性问题早就不能忽视了。这种新型商业协定超越了传统的进出口领域，而广泛地延伸到国内政治的结构性权利之中，或者说触碰到了民族国家的主权。假如欧盟坚持要单独处理此事，那么那些反全球化的公民运动就会被驱赶到从根本上反对这个共同体的立场上去。许多对《全面经济贸易协定》的指责也是有道理的（当然，这也适用于《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》）。它们指向的是一种新自由主义的激进市场主义，该主义在许多国家动摇了人们对市场经济的信任。承担这些批评的是贾斯汀·特鲁多领导下的加拿大政府，这是该条约最终得以通过的决定性原因。如果欧盟委员会不准备把《全面经济贸易协定》作为“混合协定”处理，这种情况将不大可能出现。

欧盟委员会因2016年10月以戏剧性方式遭遇的CETA危机而损失了信誉，为此它自己要承担很大责任。在谈判贸易条约方面，它花了太长时间就不同的解决方案进行秘密谈判、取得阶段性成果，而这段时间里质疑自由贸易和全球化的反对者越来越多。当然，这些人早已不仅仅反对欧盟委员会，而是也反对各成员国的议会和政府。

反《全面经济贸易协定》和反《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》运动的活跃分子有各种各样的政治背景，有些来自左翼，有些来自右翼，有些出自绿党的环保运动，有些出自工会。其中许多人都把自己视为真实民意的代表，从而（至少是暗示性地）质疑代议制民主的合法性。荷兰这样的成员国竟可以用全民公决的办法处理国际条约（而且还是在投票率低于法定人数的情况下），这无疑意味着向公投的压力投降。比利时的极端联邦化也有相似的效果：在紧要关头，却无力捍卫民族国家的行动力。

在贸易政策方面，《全面经济贸易协定》危机的高潮也带来一个学习的过程：让-克劳德·容克宣布在未来的条约中，将明确区分共同体的责任和各成员国的责任。这只能说明，欧盟想要把精力集中在传统的贸易条约所涉及的对象上，即进出口领域。而那些涉及国内法律问题，则交由各成员国去批准，或至少是拥有深度参与决策的权利。如果这成为现实，将推动职权重新回到各成员国手中，同时也是在更高程度上实现了辅助性原则。继英国公投之后，围绕着《全面经济贸易协定》的争斗是2016年的第二场危机，它们都让欧洲联盟不得不放弃“以不变应万变”的格言。[36]

2016年11月3日，英国最重要的高等地方法院（即管辖英格兰和威尔士地区的伦敦高等法院）的一个判决又让舆论大吃一惊，并被普遍认为是特雷莎·梅政府和“脱欧派”的一个失败之举：根据该判决，在没有得到下议院的批准之前，退出欧盟将无法实现。法庭和提起诉讼的原告引发了一轮国民的愤怒。《每日邮报》（Daily Mail）在封面发表了一幅图片，在几位参与审判的头戴假发、身穿红色罩袍的法官旁边标上了“人民公敌”的字样。政府对判决的反应平静，并宣布会到最高法院反击高等法院的判决。当时估计，最高法院将在2017年1月宣判。按照唐宁街的想法，这个时间点将不会影响预定计划，最迟将于2017年3月底向布鲁塞尔提交脱欧申请。[37]

伦敦高等法院的判决公布近3周之后，内阁中的少数“留欧派”代表之一、财政大臣菲利普·哈蒙德（Philip Hammond）于11月23日对下议院和英国媒体宣布了自6月公投以来的一系列令人不快的事实。他痛陈英国经济生产力低下、以基础设施落后而闻名，而且其他大城市在福利方面与伦敦之间有巨大的落差。2016年3月发布的预测所说2017年和2018年的经济增长率分别为2.2%和2.1%，这时被他分别调低至1.4%和1.7%。

相反，这位财政大臣将对2017年通货膨胀率的预测从2.3%调高至3%。其前任财政大臣乔治·奥斯本（George Osborne）定下的在2021年实现财政盈余的目标已经谈不上了，哈蒙德预计新增国债将比原计划（本来正在削减）超出560亿英镑（相当于664.3亿欧元）——按照许多经济学家的看法，这个估计还是太过乐观了。仅在2016年，哈蒙德估计还要增加680亿英镑的债务，这比3月预计的要多出将近130亿英镑。

那些在“脱欧派”的成功中扮演了重要角色的“小人物”试图用以下声明让财政大臣冷静下来：政府已经将最低工资提高了30便士，即从7.2英镑提到了7.5英镑（相当于8.75欧元），而且还新设立了一个数十亿英镑的投资项目，为的是提供让大家买得起的房产。就在哈蒙德的下议院演讲之前两天，首相已经宣布要大幅降低企业税，以应对工厂外迁的危险。不过，特雷莎·梅政府究竟能不能用这些措施让人们对经济形势的预期变得乐观起来，依旧不得而知。公投后的次月，即2016年7月，有42%的家庭明显看淡未来的经济形势；到了11月，这一比例上升至49%。[38]

针对英国未来政策方向依然存在的不确定性，特雷莎·梅于2017年1月18日在伦敦的兰开斯特府举办了一场释明根本原则的演讲。其核心内容是，她的政府已经决定“硬脱欧”，也就是说将让英国退出欧洲共同市场。她说，政府这样做就是不想为“半脱不脱”付出代价，因为政府不准备继续施行现存的欧盟内部人员自由通行的政策。英国将尝试与欧洲联盟订立一项“勇敢且高要求”的自由贸易条约，并重视与欧盟的友谊和建设性伙伴关系。特雷莎·梅称，英国与欧盟拥有同样的价值观。然而，对共同体的超国家机构她却不屑一顾。据她说，这些不符合英国的政治传统和生活方式。

引人注目的是，这位保守党的政府首脑强调了她对自由贸易的信念和本国国际主义（嗯，还是全球视野）的未来道路——连演讲所选用的口号都是“一个全球性的英国”。她所讲的，听上去好像是在说，她相信只有当英国人从布鲁塞尔的束缚中解放出来并以一种新的形式重新实现“光荣孤立”之后，英国才会回归帝国时代的伟大。她向英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰这“四个族群”保证，他们将参与同欧盟的谈判；北爱尔兰与爱尔兰共和国之间的边界将保持开放，“共同旅行区”将保留。谈判的结果将先呈交下议院，然后再递交欧洲议会——这个让步让一些观察家感到惊讶。

绝大多数英国人都对兰开斯特府的演讲反应良好，这首先应归功于首相的表述：她保证，未来英国将绝对自主地决定，想要接纳多少以及接纳哪些移民。不同的意见来自反对党：自由民主党主席蒂姆·法隆（Tim Farron）指责首相的决定是一个“拆台式的脱欧”；工党主席杰里米·科尔宾责备首相，称其退出欧洲共同市场的决定是将本国经济的未来置于危险的境地。爱丁堡的议会干脆拒绝了这次演讲的说法：该议会支持苏格兰留在欧洲共同市场之中。苏格兰政府首席大臣妮古拉·斯特金表示，在特雷莎·梅的讲话之后，将很有可能举行一次新的苏格兰独立公投。

布鲁塞尔对此反应平静。欧盟委员会主席让-克劳德·容克对英国首相澄清众多问题这一举动表示欢迎，但同时也说，提交脱欧申请之后的谈判将是异常艰难的。与之前一样，其原则就是与英国达成的这项“交易”既要公平，又不能太有吸引力，否则其他一些受到刺激的国家会纷起效仿。至于英国威胁称一旦不能与欧盟达成一致就会把自己打造成一个避税天堂，这一说法其实并不必太当真。英国的财政赤字已经如此之高，以至于几乎无法再进行大规模减税了。此外，在出口方面，相对于欧盟对英国的依赖，英国对欧盟的依赖性要高得多。让对方看到自己手上的牌是不明智的——在这一战术思想上，伦敦与布鲁塞尔并无二致。[39]

欧盟及各成员国的领导人都在推测，英国决心在脱欧谈判中走“强硬路线”可能与白宫在2017年1月20日易主有关。新任美国总统唐纳德·特朗普在竞选期间就多次对英国脱欧表示支持，而且还在胜选之后宣布他将很快与英国缔结一项自由贸易条约。尽管美国在英国外贸中的比重比欧盟低得多，但这表明英国有希望也在其他领域与美国重塑它们之间的“特殊关系”。

1月15日，英国人抵制了一场由法国发起的中东会议，会议的主题是在“两国方案”的基础上调停以色列与巴勒斯坦人之间的关系。次日，英国外交大臣鲍里斯·约翰逊在匈牙利和爱沙尼亚外长的支持下，阻挠了欧盟外长对巴黎决议的支持声明。这表明，英国的外事领导人已经完全站到了一直格外表示亲以色列的特朗普的路线上。那些曾经期待欧盟与英国在外交方面还能继续保持合作的人，现在最好不要再抱有这种指望。

就在英国首相阐明路线的演讲过去约一周之后，伦敦的最高法院于1月24日宣布了对以下事项的判决：按照《里斯本条约》第50条，政府是否有权自主决定脱欧申请中的立场？是否需要先取得议会的批准？法庭陈述了英国的宪法传统，并依此强化了议会的权利：相关申请在得到议会两院批准之前不得提交。不过，法庭认为威尔士、苏格兰和北爱尔兰地方议会的批准并不是必需的。

对一直不认同在脱欧申请一事上需要取得下议院同意的特雷莎·梅政府而言，最高法院的判决是一个巨大的失败。但这个政府依然战斗力旺盛，它宣布能保障英国按第50条提交申请的法律草案的筹备工作进行顺利。现在一切都取决于下议院的投票，但这场投票几乎不会否决全民公投的有效性。不过，政府依然需要提防苏格兰民族主义者、自由民主党和工党的企图，因为其会要求政府在与欧洲联盟的谈判中加入某些特定的条件，而且会用这种方式让政府偏离自己“硬脱欧”的既定方针。苏格兰地方政府对最高法院没有授予爱丁堡的议会共同决定权感到失望。首席大臣妮古拉·斯特金表示，一天比一天清楚了，苏格兰的呼声求告无门。这不是在宣布一次新的独立公投，但从政府首脑的立场看，离做出这一决定的日子更近了。[40]

为了保证其时间表不受影响（脱欧程序最迟于2017年3月开始），特雷莎·梅政府在最高法院宣判之后两天（1月26日）就拿出了其所要求的法律草案。它就只有一句话：“首相可以按照联合王国的意图提交申请，按照《欧洲联盟条约》第50条第2项内容退出欧盟。”保守党在下议院的党团主席戴维·利丁顿（David Lidington）表示，他准备让这一提案在政府所希望的时间（2月8日）通过。在下议院通过后，提案还要交上议院讨论。在那儿，反对意见估计会更多。但如果下议院已经接受该提案，上议院也不大可能否决它。

下议院对脱欧法案的三读和表决于2月9日举行。在拒绝了所有修改意见之后，政府的提案最终获得494张赞成票和122张反对票。如果不是工党领导层要求议员们投赞成票的话，投票结果不会显得这么一边倒。工党党团这样要求的理由是，大多数工党获胜的选区在2016年6月23日的公投中都投了“脱欧派”的票。不过，还是有52名工党议员投了反对票，大约占其议会党团的三分之一。上议院于2月底、3月初处理了脱欧提案，并在表决中以多数通过了两点补充：第一，政府应该首先保证330万正生活在英国的欧盟国家公民的居留权，并保证这一点与脱欧谈判的结果无关；第二，上议院推动一项立法，令谈判结果必须取得议会两院的批准。3月13日，下议院拒绝了这两项要求，并且批准法案以其原先内容形式通过。当天夜里，上议院放弃继续跟下议院“打乒乓球”并接受了后者的决议。如此，特雷莎·梅政府按《欧洲联盟条约》第50条向布鲁塞尔提交申请的道路已经畅通无阻。

不过，3月13日最抓人眼球的事件并不是英国议会两院的表决，而是苏格兰首席大臣妮古拉·斯特金宣布，将在2018年底或2019年初举行一次新的苏格兰独立公投。其理由是，特雷莎·梅政府所追求的“硬脱欧”将给苏格兰带来严重的负面影响，可是由此引发的苏格兰人隐忧却在伦敦求告无门。斯特金认为，如果苏格兰能在英国脱欧之前决定独立，就能保住欧盟成员国的身份——其实这个想法几乎得不到布鲁塞尔的赞同。不过，不同于2014年9月按苏格兰民族党意愿举行的那次，一次新的公投并不容易。民调显示，有52%的苏格兰人赞同留在联合王国之内。同时，特雷莎·梅的反应是坚决拒绝妮古拉·斯特金的挑战。然而，苏格兰地方政府的最新动议，已经明显增加了英国政府在与欧盟谈判时来自国内政治的压力——至少，斯特金已经可以把这一成功记在自己的功劳簿上了。

3月28日，爱丁堡议会在经过激烈辩论之后，以69票对59票通过了地方政府关于举行一次新的苏格兰独立公投的申请。一天前，斯特金试图让首相同意在英国脱欧谈判结束之前进行民族自决，但徒劳无功。要让特雷莎·梅在这个问题上松口，几乎是不可能的。

3月29日，英国驻欧盟大使蒂姆·巴罗（Tim Barrow）向欧洲理事会常务主席唐纳德·图斯克提交了英国首相的信，此信即是英国根据《里斯本条约》第50条退出欧洲联盟的申请。特雷莎·梅在信中强调，英国正在脱离的是欧盟，而不是欧洲。同一天，如同她在信中所解释的，她在下议院也表示，自己的国家想与欧洲联盟建立一种新的、深入的伙伴关系。她说，恰恰是在这个时代，世界更加需要欧盟自由和民主的价值观——这句话，引来了亲欧的自由民主党人和其他反对党议员讽刺性地冷笑。

在提交脱欧申请的这个当口，特雷莎·梅关于未来与欧盟关系的表述与以往明显不同。从前，她的说法是：“对英国来说，与其达成一个坏交易，不如根本不达成交易。”与首相的最新表态相比，外交大臣鲍里斯·约翰逊的说法显得更加露骨，他说就算英国与欧盟之间完全没有贸易协定，那也“完全无所谓”——用英国工业联合会主席卡罗琳·费尔贝恩（Carolyn Fairbairn）的话说，这种想法是一种“会在多个领域造成混乱的毒药”。事实上，如果谈判失败，那么就会采用世界贸易组织（WTO）的规则。比如，对汽车的进口关税最高可收10%。繁荣的英国汽车工业有超过一半的配件需要进口，四分之三的产品需要出口，如果照此规则办理将会造成一场灾难。所以，“不达成交易”会是“最坏的情况”。

根据《里斯本条约》，脱欧谈判应在2年之内完成。而人们预先就可以想见，这场与欧盟的谈判将会格外复杂。欧盟方面估测，英国为其已尽的义务所付出的代价是大约600亿欧元，其中包括英国应支付的欧盟官员养老金的份额和尚未结项的欧盟计划（比如机构和研究项目）。英国则认为，远不应该有这么多。

若真如英国首相在她3月29日的下议院演讲中所说的，要在2年之内，不但谈好脱欧条件，而且还要与欧盟缔结自由贸易协定，那可真是一个极具野心的大工程。在欧盟总部，人们会记得欧盟与加拿大之间的《全面经济贸易协定》谈了7年之久（尚待各成员国批准）。对英国而言，假如欧盟与英国的谈判在2018年秋季之前完成，那么在最理想的情况下也能获得欧盟27国的议会批准。不过，这样一个时间表，没有几个观察家认为是能够实现的。

英国首相可能会期待，如果英国在安全政策方面和欧盟合作的话，那么欧盟或许就会在贸易政策上让步。她还希望脱欧条件谈判与自由贸易协定谈判能够同时进行。然而，她可能并不能确定欧盟也有同样的想法。同样不能依仗的是英国经济在2016年第4季度意想不到的强劲增长（约0.7%），因为难以预计退出欧盟对它的实际影响究竟是什么。相反，冷静的观察者都认为，“脱欧派”这一次玩的“全梭”将把英国带入近来历史中最危险的一个篇章。首相大人及其政府成员试图展现出来的若无其事的样子，其实根本无法掩饰这一点。[41]

在向布鲁塞尔提交脱欧申请近3周之后，特雷莎·梅于4月18日用她就任以来最重要的一个内政决定让舆论大吃一惊：政府建议于2017年6月8日提前举行下议院改选。由此，梅完成了一次战术转化——在此之前，她的目标一直是不提前结束立法机构的任期，而瞄准2020年年初的例行选举。

从特雷莎·梅的角度看，新选举的时机是有利的：根据民意调查，保守党比内部争吵激烈的工党领先19至21个百分点。如果要让首相的党派在选举中大幅领先，首相必须站在本党的强硬“脱欧派”和英国独立党的对立面，同时也反对舆论和议会中那些坚决亲欧的议员，而且也免不了要对欧盟更加强硬。此外，首相还赢得了时间：她将有更大的机会在2019年退出欧洲联盟的负面效果出现时保住政治地位，并能在2022年新一轮议会选举之前稳坐首相的位置。

工党领袖杰里米·科尔宾认为首相的改弦更张不值得信赖，但却赞成举行新一轮大选。而且他还声明，工党将为一种有社会关怀的条约式脱欧而奋斗。自由民主党也显得比较高兴。作为一个坚定亲欧的党派，该党声称要在提前举行的新一轮选举中引领那些曾经投票给保守党或工党的“留欧派”，以及那些“硬脱欧”的反对者。几乎可以肯定，6月8日的选举将不会是一次反对英国脱欧的“半全民公决”。但英国议会中的力量对比，完全有可能因此而发生重大改变。

4月19日，下议院对政府要于5月3日解散下议院的提案进行投票，结果不仅达到了所需的三分之二多数，而且几乎是一致通过（522票赞成、13票反对）。人民这个主权者，再次掌握了英国近期发展的政治决定权。但与2016年6月23日的投票不同的是，这次英国人所要求的，是通过经典的、符合本国宪法传统的方式来表达自己的意愿：不是全民公决，而是代议制——授权给议会和受多数议员信任的政府。

当然，梅在4月18日的决定还是会带有一种全民共同决定的色彩。这位首相是因为保守党党魁卸任而不是通过选举上台的，她请求她的国民以民主的方式给予她全面的信任。因为无论在内政还是外交方面，她都需要这样的支持，从而让其常规政策和特别关注的脱欧政策的施行看上去都有民意的支持。这正是下议院在2017年6月8日提前举行选举的真正原因。[42]

[1] Dieter Grimm, Auf der Suche nach Akzeptanz. Über Legitimationsressourcen der Europäischen Union, in: ders., Europa ja-aber welches? Zur Verfassung der europäischen Demokratie, München 2016, S. 29-47 (31).

[2] Europa neu gründen. Von Sigmar Gabriel und Martin Schulz (24. 06. 2016),https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Sonstiges_Papiere_et_al_/PK_Europa_Paper.pdf.

[3] Die immer engere Union, in: Süddeutsche Zeitung, 13. 6. 2016 (zu Verhofstadts Vorschlägen); Ulrike Guérot, Warum Europa eine Republik werden muss! Eine politische Utopie, Bonn 2016; Robert Menasse, Der Europäische Landbote. Die Wut der Bürger und der Friede Europas oder warum die geschenkte Demokratie einer erkämpften weichen muss, Wien 2012, S. 18 ff., 98.

[4] Die Spieler treten ab. Kerneuropa als Rettung: Ein Gespräch mit Jürgen Habermas über den Brexit und die Eurokrise, in: Die Zeit, Nr. 29, 7. 7. 2016.

[5] 关于2016年7月15日的军事政变，参见本书原文第192页前后。

[6] 布拉迪斯拉发是斯洛伐克共和国的首都。

[7] Walter Lipgens, Die Anfänge der europäischen Einigungspolitik 1945-1950. 1. Teil: 1945-1947, Stuttgart 1977, S. 111 ff.

[8] Jörg Bremer, Matteo Renzi und der Gefangene von Ventotene, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28. 8. 2016.

[9] 此处的“布鲁塞尔”代指欧盟委员会。

[10] Italien bastelt an Staatshilfe für Banken, ebd., 6. 7. 2016.

[11] Frankreich gibt sein Sparziel auf, ebd., 7. 7. 2016.

[12] 指出身社会党的法国总理曼努埃尔·瓦尔斯（Manuel Valls）。

[13] 西班牙工人社会党（Partido Socialista Obrero Español），简称工社党（PSOE）。

[14] Die EU vertraut dem griechischen Chefstatistiker, ebd., 25. 8. 2016.

[15] Renzi wechselt an die Seite von Tsipras, ebd., 12. 9. 2016; Pour Alexis Tsipras,«L’Europe est menacée de décomposition», in: Le Monde, 8. 9. 2016. http://www.lemonde.fr/europe/article/2016/09/08/pour-alexis-tsipras-l-europe-estmenacee-de decomposition_4994342_3214.html; Hans-Jürgen Schlamp, Die neue Macht des«Club Med», in: Spiegel online, 12. 9. 2016.

[16] 爱沙尼亚首都。

[17] «Deutschland wird Deutschland bleiben», in: Süddeutsche Zeitung, 31. 8. 2016.

[18] «Werden auf digitalen Binnenmarkt drängen», https://www.bundeskanzlerin. de/Content/DE/Reiseberichte/2016-08-31-deutsch-italienische-konsultationen. html.

[19] Merkel sieht Rückführung nicht schutzbedürftiger Migranten als vorrangige Angelegenheit. Deutschlandfunk, 5. 9. 2016 (Nachrichten vom 1. 9. 2016).

[20] 联盟党由基民盟和基社盟两党联盟组成。

[21] Gabriel fordert Obergrenzen für Integration, in: Süddeutsche Zeitung, 28. 8. 2016;«Lage für die Union ist höchst bedrohlich», ebd., 6. 9. 2016; Vier Seiten mit Subtext, ebd., 9. 9. 2016.

[22] «Das kann doch nicht Europa sein!», in: Die Welt, 13. 9. 2016.

[23] 中国一般按匈牙利习惯译作西亚尔托·彼得。

[24] Asselborn fordert Ausschluss Ungarns aus der EU, in: Franfurter Allgemeine Zeitung, 14. 9. 2016.

[25] State of the Union Address 216: Towards a better Europe-a Europe that protects,empower and defends. Strasbourg, 14. September 2016 (Authorized version).

[26] European Council. The President. Press EN. The Bratislava Roadmap. Bratislava,16 september 2016. Remarks by President Donald Tusk after the Bratislava summit. Statement and Remarks. 518/16. 16/09/2016. 关于哥本哈根标准，见本书原文第34页。

[27] Günter Bannas, Zeitreise statt Leerformel, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,20. 9. 2016; Nico Fried, Wie noch nie, in: Süddeutsche Zeitung, 20. 9. 2016; 4.-6. September 2015: Was geschah an diesem Wochenende wirklich?, in: Die Zeit,Nr. 35 (18. 8. 2016); Das Märchen eines Sommers, in: Der Spiegel, Nr. 33 (13. 8.2016); Premium: Angela Merkel und Nicola Leibinger Kammüller, «Da muss man Flagge zeigen» (Interview), in: Wirtschaftswoche, 26.9,2016. 关于默克尔2015年夏天的政策见本书原文第113页前后。

[28] Die Bundesregierung: Merkel beim Westbalkan-Treffen. Illegalität bekämpfen, Legalität stärken. https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Reiseberichte/2016-09-21-wien.html; Cathrin Kahlweit, Definitionen von Solidarität, in: Süddeutsche Zeitung, 26. 9. 2016.

[29] Jon Henley, Brexit means Brexit ... but the big question is when?, in: The Guardian, 22. 8. 2016. https://www.theguardian.com/politics/2016/aug/22/brexitmeans-brexit-when-is-big-question.

[30] Jean Pisani-Ferry, Norbert Röttgen, André Sapir, Paul Tucker, Guntram B. Wolff, Europe after Brexit: A proposal for a continental Partnership. 25. 8.2016; Binnenmarkt ohne Freizügigkeit. Einflussreiche Ökonomen schlagen eine ‹kontinentale Partnerschaft› für Großbritannien vor, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30. 8. 2016.

[31] Michael Stabenow, Verteidigung in Zeiten des Brexit, ebd., 28. 9. 2016.

[32] Viele britische Firmen erwägen Umzug, in: Süddeutsche Zeitung, 27. 9. 2016; City of London fears May government is shifting towards ‹hard› Brexit, in: Financial Times, 25. 9. 2016.

[33] Christian Zaschke. Teresa May und ihr Lieblingssatz, in: Süddeutsche Zeitung,4. 10. 2016; Jochen Buchsteiner, Die Intelligenz des britischen Volkes, in:Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4. 10. 2016; Teresa May: Pounding home the Message, in: Financial Times, 7. 10. 2016. https://www.ft.com/content/b4a9ae848c9a-11e6-8cb7-e7ada1d123b1?mhq5,=e3; Te Guardian view on the Brexit debate:parliament must be heard, in: The Guardian, 13. 10. 2016.

[34] European Council. Brussels, 21. October 2016. EUCO 31/16: From: General Secretariat of the Council. To: Delegations. European Council meeting (20 and 21 October 2016)-conclusions.

[35] 在同意视《全面经济贸易协定》为“混合协定”的同时，欧盟委员会又决定：在各国议会最终批准该协定之前，协定最快将于2017年初便进入临时运行期，而这期间将有90%的协定条款开始实施。

[36] Hendrik Kafsack, TTIP war von Anfang an umstrittener als Ceta, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16. 9. 2016; ders., Europäisches Trauerspiel, ebd., 29. 10.2016; Nikolaus Piper, Traumpartner Kanada, in: Süddeutsche Zeitung, 15./16. 10.2016; Tomas Kirchner, Widerstand der Abgehängten, ebd., 24. 10. 2016; Daniel Brössler, Weg frei für Handelspakt mit Kanada, ebd., 28. 10. 2016. JunckersÄußerungen in der ARD: tagesschau.de, 30. 10. 2016. https://www.tagesschau.de/multimedia/sendung/ts-16691.html.

[37] Jochen Buchsteiner, Der große Graben, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 5.11. 2016; Gina Tomas, Britische Grenzüberschreitung, ebd., 16. 11. 2016; Stefan Kornelius, Zurück in Mutterns Schoß, in: Süddeutsche Zeitung, 7. 11. 2016.

[38] Philip Hammond’s autumn statement is a welcome reality check. https://www.theguardian.com/uk-news/2016/nov/23/philip-hammonds-autumnstatement welcome-reality-check-brexit; Brexit: Mindestlohn und Folgen mildern. www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/brexit-mindestlohn-soll-folgenmildern-a-1122646.html; Brexit reißt Loch in den Staatshaushalt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,24. 11. 2016.

[39] UK cosying up to Trump over Middle East peace process, say EU ministers, in:The Guardian, 16. 1. 2017; Te observer view on Teresa May’s Brexit speech.https://www.theguardian.com/commentisfree/2017/jan/22/who-willfght-theresamay-brexit-folly; What Teresa May means by Brexit, in: The Times, 17. 1. 2017;Jochen Buchsteiner, Britanniens neue Härte, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,18. 1. 2017; ders., Wohlgefallen in Downing Street, ebd., 19. 1. 2017; Christian Zaschke, Freunde bleiben, in: Süddeutsche Zeitung, 18. 1. 2017; «Sehr, sehr, sehr schwierig», ebd., Die Rede Mays in: time. com/4636141/theresa-may-brexitspeech-transcript.

[40] George Packer, Brexit bill likely to face biggest trials in House of Lords;in: Financial Times, 26. 1. 2017; Jochen Buchsteiner, Kein zurück mehr, in:Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25. 1. 2017; Reinhard Müller, Im Namen des Volkes-aber unabhängig, ebd.; Brexit-Gesetz eingebracht, ebd., 2. 1. 2017.

[41] Jochen Buchsteiner, Wem man trauen soll, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.2. 2017; ders., Kurz vor der Klippe, ebd., 18. 2. 2017; ders., Nur ein halber Sieg,ebd., 15. 3. 2017; Brüssel schickt eine Rechnung über 60 Milliarden Euro, ebd., 29.3. 2017; Marcus Teurer und Hendrik Kafsack, Der Brexitkönnte jeden Briten fast 5000 Euro im Jahr kosten, ebd.; Christian Zaschke, Ping-Pong ums Bleiberecht, in:Süddeutsche Zeitung, 28. 2. 2017; Daniel Brössler, Die Uhr tickt, ebd., 8. 3. 2017;ders., Die Lords stellen sich quer, ebd., 9. 3. 2017; Peter Walker, Government has not assessed impact of leaving EU with no deal, in: www.theguardian.com/politics/2017/mar/15/brexitgovernment-assessed-impact-leaving-eu-deal-daviddavis; Heather Stewart, Teresa May rejects Nicola Sturgeon’s referendum demand,in: www.theguardian.com/politics/2017/mar/16/theresa-may-rejects-nicolasturgeons-scottishreferendum-demand; Te observer view on triggering article 50, in: https://www.theguardian.com/commentisfree/2017/mar/26/observereditorial-triggering-of-article-50-jeopardises-60-years-of-unparalleled-peace. Der Brief Mays an Tusk, 29. 3. 2017: https://www.gov.uk/government/publications/primeministers-letter-to-donald-tusk-triggering-article-50.

[42] Francis Elliott und Sam Coates, May heads for election landslide, in: The Times,19. 4. 2017; Anushka Asthana and Peter Walker, May: give me my mandate, in:The Guardian, 19. 4. 2017; Jon Stone and Joe Watts, MPs vote to approve Teresa May’s plans for snap general election, in: The Independent, 20. 4. 2017; General election 2017: Corbyn and May clash over ‹trust›. http://www.bbc.com/news/uk-politics-39636466; Alexander Menden, Perfektes Timing, in: Süddeutsche Zeitung, 19. 4. 2017; Jochen Buchsteiner, Mays großes Wagnis, ebd.; ders.,Frische Luft und gute Aussicht, ebd., 20. 4. 2017; Albert Funk, May Day im Juni,in: Der Tagesspiegel, 20. 4. 2017. Mays Erklärung zur Neuwahl: Teresa May on calling an early election: full statement. http://www.newstatesman.com/politics/elections/2017/04/theresamay-calling-early-election-full-statement.