5.3 “远、大”的新城
中国一直有人定胜天的传统思维。在城市发展这件事情上，恐怕仍有很多人不太相信我所讲的城市发展的那些决定因素，以及城市发展的路径依赖性。
那么结果会怎样呢？我们还是从一张图开始说起（图5.5）。
图5.5 截至2014年全国各地已开建新城的规划面积
这张图是新城建设的分布图。进入21世纪之后，中国的城市建设有所加快。全国各地城市面积出现了快速的扩张。如果是城市化水平不断提高，城市面积扩张当然是必需的。但这时候中国发生了两件事。
一方面，由于所谓“均衡发展”的思维，大量的建设用地指标，或者说用于城市面积扩张的土地指标被配置给了中西部。从数据上来看，中西部城市土地供应所占全国份额在2003年出现了明显的拐点，之前，随着人口流出，中西部城市土地供应占全国份额是下降的，之后，便从2003年的29.6%提升到了2014年的60%。这个做法的初衷是善意的，是为了支持中西部的发展。于是中西部就拿建设用地指标去建设了当地的工业园，然后就是建设新城——想法也不复杂，如果工业真的发展起来了，新城就用来满足人们的居住。
另一方面，中国开始大量出现这样的现象：地方政府用自己的建设用地指标搞土地开发，再把开发好的土地作为抵押物到金融系统去融资，然后再把借来的钱又用来搞土地开发，循环往复。一段时间以来，这样的操作方式形成了全国的新城建设热潮。而且越是年轻的地方官员，越是有冲动把新城建设作为一种增加投资、推动地方经济发展的方式。(9)
这轮新城建设热潮，直到2014年左右才慢慢冷下来。为什么呢？因为建好的房子卖不动了。三、四线城市商品房大量的库存滞销对企业回笼资金偿还银行贷款形成压力，之后地方政府如果再希望用土地作为融资手段，也很难再走下去了。甚至那些已经分配给地方的建设用地指标，出现了大量闲置。
我和常晨建了一个数据库。我们用笨办法到网上去找各地新城的规划方案。这样我们就知道了全国600多个新城的建设情况。根据我们统计的新城数据，全国281个地级以上城市（不含直辖市和拉萨）中的272个，有在建或已建设完成的新城，在我们统计的新城中，公布了规划面积的就有600个，面积加总达6.63万平方公里，公布有规划人口的新城459个，人口加总达1.93亿。(10)考虑到国家发改委报告中说中国的新城新区有大约3 000个，那么，实际的新城规划面积和规划人口可能数倍于我们的数据。
2008年全球金融危机后，中国实施了“4万亿”财政刺激计划，地方政府设立的新城数量激增，规划的新城面积迅速扩张。在我们收集的数据中，2009年之后规划的新城面积是之前的2.77倍，规划人口是之前的1.95倍。大规模的建城热潮直到2013年才有所收敛。图5.5就是截止到2014年全国新城建设的状况。
根据这张图，可以很清楚地看到中西部和东北地区建设了大量面积巨大的新城。在我们的数据里，全国有超过90%的地级市建设了自己当地的新城，换句话来说，这些地方的城市面积在快速扩张。但是不要忘记中国1/3的城市所辖范围内，人口是负增长的。也就是说，对于为数众多的城市，人口增长得很慢，甚至是负增长，但是土地面积扩张速度却非常快。
不仅如此，中国的新城建设还形成了所谓“远、大”的局面，新城建得又远又大。在我们收集的数据里，新城到所在地级市中心的平均距离是25公里。这有多远呢？给大家一个参照，上海中心城区的半径不过是在15—20公里。从上海的中心地带人民广场到上海的松江新城，距离是30公里。如果在日本，东京到横滨的距离不过30多公里。而25公里仅仅是我们数据里新城到所属地级市市中心的平均距离，有不少新城建设在远离地级市市中心超过几十公里的地方。
在中国的城市规划里，有种思想很流行，那就是防止城市“摊大饼”。把新城建得远离主城，也许是因为那里的地便宜，也有可能是想通过拉开距离避免“摊大饼”式的城市蔓延，但结果是在实际上“摊了一张更大的饼”。远离主城意味着远离市场，延长了人们的通勤距离，不利于新城的产业发展、人口集聚和公共服务设施的建设，最终导致新城缺乏活力，发展缓慢。
新城不仅建得远，还建得大。在我们的数据中，新城建设的平均面积是114平方公里，规划的平均人口达到42万。大量新城建设远超实际需求。例如，人口流出严重的辽宁省新城规划规模位列全国第一，规划总面积接近10 000平方公里，规划总人口约2 200万人。其中沈阳市新城规划总面积达到3 500平方公里（超过半个上海），规划总人口约650万人；在大连，由金州新区和普湾新区合并成立的国家级新区金普新区规划面积达2 299平方公里。而作为对比，1991年开始建设的浦东新区总面积只有1 210平方公里，发展30年后常住人口为500多万。
我在这里特意将辽宁的新城建设拿出来讲讲，是想帮助关注东北问题的朋友“窥一斑而知全豹”，一些经济不太景气的地方，问题到底出在投资不足，还是投资过度？
再举两个“远、大”新城的例子，一个在东部，一个在西部。天津滨海新区距离主城区大约40公里，总面积2 270平方公里；兰州新区距离主城区大约70公里，总面积1 744平方公里。这两个新区所属的城市虽然都不小，但它们自身的人口总量和经济总量并不足以支撑一个半径如此之大的都市圈。因此，这两个新区至今都仍然有大量的闲置产业用地和基础设施。大城市周围的新城尚且如此，大量中小城市建设的新城可想而知。
很多地方政府在规划新城时，并未充分考虑本市经济发展的现实情况，未结合自身的产业优势和服务人群的实际需求。根据我们查阅的资料，几乎所有的新城都提出要发展第三产业、高新技术产业，着力打造科技新城、生态新城、滨江新城等现代化城市综合服务体系。部分三、四线城市的新城功能定位中只有生产性和生活性服务业，另一些城市的新城规划是在外围发展先进制造业，内部发展服务业，建设行政中心、金融中心、中央商务区等。大量的新城不仅产业规划与自身发展阶段不符，公共设施建设标准也直接比肩国内外城市建设的一流水准。
有一个故事是真实的。我的一位朋友曾经参与过西部一个四线城市的规划，当地政府要建设一个金融城。后来，效果不好，就又把做规划的团队找来“诊断”一下，给出的答案是，与上海陆家嘴相比，建设的标准太低，要加大投资，将商办楼的标准向陆家嘴看齐。
大家看过了上面的内容，再看这个故事，是不是品出了一丝荒诞？
只顾投资，忽视需求的新城建设导致的结果，就是地方政府背负大量债务。下面给大家看的这张图表（图5.6），以柱状呈现的两类数据分别表示当年新增的新城规划面积和规划人口，可以看到，在2009年实施“4万亿”计划对抗经济危机之时，新城规划的面积比2008年翻了一番，2010年又在2009年基础上大幅度增长，并进入三年高增长期，直到2013年，新城建设才慢下来。而图中那条折线就是当年新增的地方政府城投债，基本上是与新城建设同步的。
数据来源：新城规划面积为作者手工收集，城投债原始数据来自Wind数据库。
图5.6 截至2013年全国各城市城投债发行和新城新区开建的分年情况
用借债的方式搞建设，初衷是好的，但新城建设却把产业、土地和人口的关系搞错了。在通常的市场经济之下，推动城市发展和地方投资的主要是企业，企业往往会先选址，然后再搞土地开发，而开发一定是根据自己的需要来。但是中国的城市建设是由地方政府去推动的，地方政府首先把工业园和新城规划好，然后就拿着土地资产去做抵押，进行融资，再回过头来搞建设，至于招商引资是以后的事。
遗憾的是，很多新城建设在中西部，距离沿海的港口远，也就在大概率上成为人口流出地。在地方层面上，这些新城又距离所属的地级市比较远。在新城自己的层面，面积大，人口却不一定集聚，结果就是人口密度很低，而人口密度本身就是生产和消费服务的主体之间的距离。
距离远，结果就是人流、物流的成本高，成本高则投资回报低。我们的研究发现，新城建设得越是远离港口、远离中心城市，越是密度低（远离其他企业和人），当地政府的负债率越高。而这种现象主要就出现在那些人口流出的中西部中小城市。
我在《大国大城》里说过，空间经济学强调三个“D”，分别是密度（density）、距离（distance）和分割（division）：密度是规模经济的体现；距离代表了运输成本，对地区间的经济活动产生了阻隔作用；而分割则是说，在国家间，由于存在国界的分割作用，人口是不能自由流动的，所以，用国际贸易和资本流动来取代人口流动，欠发达国家以此来推动发展。
我近来的研究衍生出了基于中国经济的三个“D”，前两个仍然是密度和距离，第三个D是债务（debt）。新城建设就是最明显的例子，“远、大”的新城带来了债务。(11)
面对我的批评，有人会反驳说，城市建设难道不需要超前吗？看看郑州的郑东新区，刚开始的时候也被批评为鬼城，但多年过去，郑东新区已经繁荣起来了，房价也涨上去了。可是，郑东新区恰恰不同于我批评的那些“远、大”新城，它地处郑州这样一个国家中心城市，而且，还与郑州的主城区无缝对接。
一直以来还有一种声音，希望能够“打破中国的胡焕庸线”。可是自从有历史记载以来，胡焕庸线两边的人口和GDP规模分布一直比较稳定，不管是战争、自然灾害，还是国家发展的政策，都没有对这个稳定的人口和GDP分布产生显著的影响。在当代的数据里，胡焕庸线东边的GDP大约占到全国的95%，而人口占全国的94%。在绝对份额上，胡焕庸线两边的经济发展似乎非常不平衡，但是请注意，如果每一边的GDP和人口份额差不多，那就意味着两边的人均GDP是差不多的。
中国所谓地区间的发展差距主要是在胡焕庸线东边，这里同时存在着发达地区和欠发达地区。而这种差别是在总量上的，请重温一下之前说的“在集聚中走向平衡”的道理：地区间人均GDP意义上的差别，主要是因为人口的流动没有跟上经济的集中，而不是因为集中已经过度。（关于欠发达地区的发展，我们在第十章再进一步讨论。）
还有人主张搞新一轮的“平衡”发展，称其为“新三线建设”，试图再重新走向地区间均匀分布意义上的平衡发展。对于有这样想法的朋友，建议还是先区分一下什么是“均匀”，什么是“均衡”。我再敲一次黑板，不是中西部不要发展，而是说要以提高人均收入为重，不要因为仅关注总量，而导致大量投资没有回报，结果适得其反。
又有人说，你看美国的发展，既有东部也有西部，两边发展都不错。是的，你不妨打开世界地图看一下，美国之所以能够做到这样，是因为狭长的北美大陆东西两边都是临海的，美国南边也是临海的。
地处欧亚大陆的中国呢？如果我们沿着铁路或者公路一路向西，过了西安景象就完全不同了。如果要用诗情画意的笔调来描述胡焕庸线以西的内陆地区，那么，还是让古人来吧，“大漠孤烟直，长河落日圆”。在那里，除了少数大城市和周边地区，最适合发展的产业就是旅游业、农业和落脚在自然资源上的产业。
(1)原始资料来源于各高校的校史，参见季啸风：《中国高等教育学校变迁》，华东师范大学出版社，1990年。此处的数据为自行统计的结果。
(2)关于中国的人力资本空间分布和劳动力流动之间的关系，有一部更为详尽的著作可供参考，即夏怡然、张翕、周小刚：《空间的力量：在集聚中积累的人力资本》，上海人民出版社，2020年。
(3)“最多跑一次”是指“群众或企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门”。
(4)李莎、刘卫东：《俄罗斯人口分布及其空间格局演化》，《经济地理》，2014年第2期，第42—48页；李同升、黄国胜：《俄罗斯西伯利亚人口状况及其地理分析》，《人文地理》，2007年第3期，第120—124页。
(5)Fujita, M. and Mori, T., “The Role of Ports in the Making of Major Cities:Self-agglomeration and Hub-effect,” Journal of Development Economics, 1996, 49(1),93-120; Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J.A., “The Rise of Europe:Atlantic Trade, Institutional Change, and Economic Growth,” American Economic Review, 2005, 95(3), 546-579.
(6)Bosker, M., Buringh, E. and Zanden, J.L., “From Baghdad to London:Unraveling Urban Development in Europe, the Middle East, and North Africa,800-1800,” The Review of Economics and Statistics, 2013, 95(4), 1418-1437.
(7)Davis, D.R. and Weinstein, D.E., “Bones, Bombs, and Break Points: the Geography of Economic Activity,” American Economic Review, 2002, 92(5), 1269-1289.
(8)具体分析参见Lu, Ming, Haijun Ou, Yuejun Zhong, “Political Governance and Urban System: A Persistent Shock on Population Distribution from Capital Relocation in Ancient China,” working paper。
(9)彭冲、陆铭：《从新城看治理：增长目标短期化下的建城热潮及后果》，《管理世界》，2019年第8期，第44—57页。
(10)规划面积和规划人口的数据来源于新城区管委会网站的新城概况，若该新城没有管委会网站，则从该市的总体规划和省市官媒报道中摘录；新城和主城区距离则是由百度测距得到的新城管委会（建设指挥部）到该市政府的距离，若该新城未设管委会，则用新城地标建筑代替，若该市政府已搬离主城区，则使用主城区区政府代替。
(11)以上研究发现转述了我们的一组研究，包括常晨、陆铭：《新城之殇：密度、距离与债务》，《经济学（季刊）》，2017年第3期，第1621—1642页；陆铭、常晨、王丹利：《制度与城市：土地产权保护传统有利于新城建设效率的证据》，《经济研究》，2018年第6期，第171—185页；彭冲、陆铭：《从新城看治理：增长目标短期化下的建城热潮及后果》，《管理世界》，2019年第8期，第44—57页；Han, Libin， Ming Lu, Kuanhu Xiang and Huiyong Zhong, “Density, Distance and Debt: New-Town Construction and Local-Government Financial Risks in China,” Journal of Asia Economics, 2021, Vol.77, 101376。