8.4 郊区突围：面向都市圈的土地规划
大城市发展活力强，能够为整个国家做更大贡献，创造更多就业岗位，还有更多税收，何乐而不为呢？而且辐射能力强的大城市还能带动周围中小城市的发展，形成都市圈。
中国正在发生一些新的政策动向，让事情往好的方面发展。
2019年2月21日，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”
2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，并指出，“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”。
2020年3月12日，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》，在严格保护耕地、节约集约用地前提下，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。第一，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；第二，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
官方的文件是枯燥的，民间的语言是鲜活的。城市要长成“都市圈”是什么意思？有人问，大城市如果要扩张，没地了吧？
还有人说，发展“都市圈”是要发展“圈内”的周边中小城市，中心城市已经够大了。还有人说，一些超大城市已经有了规划，城市建设用地还要减量供应的，占用基本农田是不行的。
这些疑问或争议的风暴眼是一个所谓“开发强度”的指标。那我们就从这里说起吧。
“开发强度”就是“城市建设用地规模/一定区域面积”这个比率，简单地说，就是一定区域内用作城市建设开发的土地占有多少比重。在坊间流传着城市有30%的土地开发强度警戒线的说法，有的人说是50%。事实上，国际上根本不存在这一警戒线。思考一个问题就能想明白了：城市的面积有大有小，对于面积上万平方公里的城市，开发强度低，还算正常，但如果城市辖区面积不大呢？比如，深圳辖区面积2 000平方公里不到一点，第七次人口普查时，常住人口已经达到1 756万，实有人口超过2 000万，这样的城市，设置什么样的开发强度限制才是合理的？
以30%或50%的所谓国际警戒线为参考，会对城市土地开发起到误导作用。
我们还是以上海为例。上海城市规划中指出上海建设用地总规模已达到陆域面积的46%，远高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市20%—30%的水平。看上去，好像上海开发强度“太高”了。可是，我们不妨追问一句，上海的人口和伦敦、巴黎、东京等国际大都市相比，是不是更多？如果再比一下面积呢？
或者换一个问法：也许你常会听到上海的人口比东京多，同时，上海的土地开发强度又比东京高。这两句话里的东京是同一个“东京”吗？
你看，如果我们不把国际比较里的基本概念说清楚，是多么害人。说上海的人口比东京多的时候，这个东京是指东京都，下辖23个特别区、27个市、5个町、8个村，拥有1 300多万人口，面积2 188平方公里，大约只有上海的三分之一。而当我们说上海的土地开发强度比东京高的时候，这个东京是指东京都市圈，人口约3 700万，而面积是13 557平方公里，大约是上海两倍。
将上海市的土地开发强度和国际上一些一线都市圈的开发强度进行直接比较，是不合理的。
一方面，还记得“大国大城”的道理吗？在拥有超大人口规模的情况下，中国未来主要的“都市圈”人口将超过欧美发达国家的都市圈，相应的城市占地面积也会更大。
另一方面，即使只看现状，上海地处中国这样一个人口大国，未来随着人口数量增长，逐步发展成为都市圈是大势所趋。而未来的“上海都市圈”如果以“1小时通勤圈”来定义，按轨道交通（地铁和城际铁路）的速度，半径大约在50—70公里，将覆盖江苏和浙江境内与上海相邻的中小城市。所以，用现在的“上海市”来与国际上一线的几个都市圈相比，面积偏小。
从现状来看，在有可能建成都市圈的北京、上海等地，中心城市的郊区仍然有大片的农田和绿地，在50—70公里半径的潜在“都市圈”范围内，开发强度更低。相比之下，在东京都市圈距离市中心50公里范围之内的地方，城市是连片发展的，轨道交通从中心城区出发呈网状分布，人口沿着轨道交通沿线布局，并且人口密度沿着轨道交通梯度下降。这就是我在前面已经说明的“八爪鱼”形态的都市圈。
对于上述差异，规划者们常常提出，在中国城市郊区保留大片的农田和绿地，是为了防止城市无序蔓延。
但是让我们换一个角度看问题，都市圈概念之所以有实际的意义，就是因为在50公里甚至70公里半径范围之内的城市之间存在紧密的联系，它是核心大城市巨大的规模经济效应所催生的结果。既然如此，中心城市和外围的中小城市之间就有大量互动的需要。这种互动，既可能是中心城市的现代服务业要服务于外围城市，也可能是外围城市为中心城市的工作人口提供居住和生活服务。
事实上，都市圈的定义本身就是，以中心城市为核心，紧密连接周围其他中小城市的日通勤圈。既然如此，以轨道交通线或公路为连接，连片发展，让人们互动的距离近一点，有什么不好呢？
这里敲一下黑板：在发达国家，以人口增长为前提，城市高密度地连片发展，所谓“都市蔓延”（urban sprawl）的恶名已经被摘掉了。
如果是在面积大致相当于东京圈的“上海都市圈”范围内（即上海加上紧邻的县）来看的话，土地开发强度指标并没有超过30%。值得一提的是，相对于上海及其周边基本上都是平原的地形，东京都市圈有大量的山地。即使是在“东京都”2 188平方公里的范围内，也有36%的土地是西部山区等地的森林，不宜用于土地的开发建设。
比较潜在的“上海都市圈”和已经形成的东京都市圈的差异，最直观的方式就是看图。以东京都市圈的发展为例，在50公里半径内，基本涵盖了东京圈一都三县的主要建成区，并且已经连片发展。而“上海都市圈”内部城市之间一体化程度较低，还保留着大量的农田。上海中心城区的连片地区，以人民广场为中心，半径仅有15—30公里。
数据来源：谷歌地球（Google Earth）。
图8.5 东京都市圈和“上海都市圈”对比
比完国际，再比国内。正如第二章所提到的，从都市圈的角度来看，广州和佛山紧密相连，中间隔着珠江，两市的关系可以参照上海的浦西和浦东。但是由于广州和佛山在行政上是两个独立的地级市，它们的人口是分开统计的。“七普”的数据显示，广州和佛山的人口单独看，都比上海少。然而，广州和佛山的人口加在一起，就远远超过上海了。更鲜明的对比是，深圳和东莞的人口加起来也大大超过上海总人口，而深圳和东莞的面积加起来大约只有上海面积的三分之二，并且经形成了紧密相连的都市圈，经济发展充满活力。
给定都市圈的定义和功能，在核心大城市郊区保留大量的农田和绿地，势必导致以下几个结果。
首先，外围地区（比如昆山）和中心城市（比如上海的中心城区）之间，必然形成一个巨大的隔离带，结果是外围地区和中心地区更大的通勤成本。
第二，在中心城市的郊区，也就是相当于上海的青浦区这样的地方，大量发展农业，会形成相对的发展洼地，而隔壁的昆山，仅仅因为不属于上海管辖，就可以发展制造业，并且建有大量住宅。事实上，在中心城市持续集聚产业和人口的需求之下，在郊区保留过多农田，会带来城市整体上的住房供应不足。
第三，一定会产生轨道交通网络化和郊区土地低效利用之间的矛盾。一方面，轨道交通网络化是都市圈发展和区域经济一体化的必然要求，顺应了都市圈外围和中心城市之间频繁通勤的需要。另一方面，如果在中心城市的郊区仍然保留大量的农田和绿地，这就意味着在大城市郊区，轨道交通经过的是农田和绿地，无论是轨道交通线自身还是沿线土地的价值均未能得到充分的利用。未来，如果都市圈范围内轨道交通线进一步网络化，而中心城市的郊区走建设用地减量供应的道路，上述矛盾只会加剧。
第四，再来想想大城市内部的城乡收入差距。大城市郊区保留大量的农业用地，农民收入受制于农业产出的总量，很难大幅提高。而城市居民收入必将不断提高。因此，保留大量农业用地的结果是城乡差距被拉大，成为城市社会发展的“痛点”。城乡收入差距的扩大势必需要越来越多的财政补贴给农民，以维持农民从事农业的积极性并降低城乡收入差距。
另一个相关的问题是，在上海的郊区，本地人已经不做农民了，种地的大量是“外来农民”，那么，补贴到底是给本地人，还是给真正种地的外地人呢？
上述现象的出现，本质上是因为中国传统的城市规划体系与现代化城市发展规律之间存在矛盾。传统的城市规划体系是以直辖市或地级市的行政管辖边界为单位的，人口、土地、基础设施、公共服务等规划都是如此。问题是，每一个城市是有差异的，在中国一线城市面向全球城市和都市圈发展的愿景之下，这些城市必须成为区域经济增长和一体化的引领者。既然如此，就不如以“都市圈规划”取代既有的以行政管辖范围为界的“城市规划”，不必对中心城市采取过严的城市建设用地总量和用途规制，更不必在中心城市行政管辖范围内把“土地开发强度”教条化。
在都市圈建设中，最没有争议的，是中心城市和周边的中小城市之间将有更加高密度和快速度的轨道交通网络进行连接，相互之间的通行将更为便捷，将有越来越多居住在外围的人口在中心城市就业。这样一来，有必要加强轨道交通沿线的土地开发强度，这既能提高城市土地的经济密度，也能够为工作在中心城区的人口提供更接近工作地的住所，减少长距离的通勤，还能够大量增加住房供应，缓解房价上涨趋势。
当然，连片发展也并不意味着所有的土地都用于城市建设，在网络状的轨道交通线和高速公路之间，适当布局郊野公园，可以兼顾城市的生态保护和宜居发展。城市建成区还可以增加建筑外墙、屋顶、高架桥两边等空间的立体绿化。
“规划要为发展服务”，这里的发展就兼顾了城市的活力、便捷和宜居几个目标，不能因为单一地强调生态而停止发展。
如果说大城市的发展进入了都市圈时代，那么，在都市圈建设中，现在要做的就是“郊区突围”。上海在“十四五”期间将加大郊区五大新城的建设，而且目标是将这几个新城建设成相对独立的城市，在经济功能和公共服务等配套上，都比较完整，而不只是为工作在中心城区的人提供居住功能，更不是要去疏散中心城区的人口。
同时，上海的郊区新城又正好处在上海中心城区与周边江浙中小城市之间，恰好能够成为都市圈连片发展的节点。
我在这里一直拿上海举例，是因为“上海都市圈”的建设遇到了三个省级单位的一体化障碍。其实，中国还有一些地方也面临着类似的“跨省都市圈”问题。比如，在北京天安门东边30公里，是隶属河北的三河市，比北京下辖的延庆、密云、平谷更靠近北京市中心，而且事实上，在三河市下辖的燕郊镇，就有大量工作在北京的居民。但是，至今也没有“北京都市圈”的规划，解决北京与三河的一体化问题。
另一个例子是南京都市圈。2021年2月，国家发展和改革委员会关于同意南京都市圈发展规划的复函发布，南京都市圈成为中国第一个由国家发改委正式批复规划的都市圈。南京因为紧邻安徽，一直被坊间戏称为“徽京”。未来，南京都市圈也一定需要跨省的协调机制才能建设成功。目前，除了高速公路和高铁之外，一条连接南京和马鞍山的轻轨也已经在规划建设中。
期待越来越多的跨界都市圈规划出台，土地配置也能越来越打破那些由行政边界形成的桎梏。
(1)邵海鹏：《鹤岗房价调查：一个月工资买一套房？房子多了也是烦恼》，《第一财经》，2019年4月18日。参见https://www.yicai.com/news/100166193.html。
(2)这些城市的土地供应在全国的份额在2003年之后是下降的。具体的分析请参见韩立彬、陆铭：《供需错配：解开中国房价上涨分化之谜》，《世界经济》，2018年第10期，第126—149页。
(3)甚至不少人直接把高房价等同于房价泡沫，这就更不靠谱了。
(4)读者会说，中国的利率不是高于发达国家吗？这里需要解释几点：首先，判断利率高低讲的是实际利率（即利率减通货膨胀率），不是名义利率；第二，不能直接在国家间看利率的差异，判断利率高低要相对于经济增长率和资本回报率，中国经济增长率和资本回报率高于其他国家；第三，这里讲的是长期情况，不讨论在货币政策宽松的情况下，有些国家甚至可能实施负利率的情况。
(5)陆铭、欧海军、陈斌开：《理性还是泡沫：对城市化、移民和房价的经验研究》，《世界经济》，2014年第1期，第30—54页。
(6)数据引自赵松、李超：《工业用地市场及工业与居住用地比价研究综述》，《中国土地科学》，2015年第6期，第4—10页。
(7)感谢刘雅丽协助收集数据。
(8)楼面价（年度）=土地成交总价款÷成交土地规划建筑面积。
(9)具体的分析请参见韩立彬、陆铭：《供需错配：解开中国房价上涨分化之谜》，《世界经济》，2018年第10期，第126—149页。
(10)具体参见陆铭、张航、梁文泉：《偏向中西部的土地供应如何推升了东部工资》，《中国社会科学》，2015年第5期，第59—83页。
(11)参见陈斌开、陆铭：《迈向平衡的增长：利率管制、多重失衡与改革战略》，《世界经济》，2016年第5期，第29—53页。
(12)参见Han, Libin and Ming Lu, “Housing Prices and Investment: An Assessment of China’s Inland-Favoring Land Supply Policies,” Journal of the Asia Pacifc Economy,2017, 22(1), 106-121。
(13)参见万宇、孙秀萍、陈言：《日韩农民进城路：日本工人拉动消费 韩国普及教育》，《环球时报》，2016年1月4日。
(14)感谢彭冲协助制图。
(15)冯皓、陆铭：《通过买房而择校——教育影响房价的实证证据》，《世界经济》，2010年第12期，第89—104页。
(16)如果需求方推动的高房价本身仅是因为高收入者买房，同时却伴随着巨大的收入差距，那未必好，应另当别论。