9.1 美好生活:多元价值的最优化
在我看来,城市治理的本质,就是要在城市广泛存在的公共领域中,找到一种机制来实现社会公众福利的最大化。“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”具体到城市治理,我们就需要讨论什么是“美好生活”,什么是“我们”,以及什么是“人民”。
对于什么是美好生活,每个人的理解肯定不一样。现代城市治理的复杂性就来自人们偏好的差异。要建设“创新之城”“生态之城”“人文之城”,或者说,城市要活力、要宜居、要和谐,人们对这些是有共识的。困难在于,每一种价值应如何进行具体地界定,不同的人认知可能还是不一样。即便每一种价值的含义形成了一致意见,但每一个人对于每一种价值所赋予的权重又可能不一样。
比如说,在大学路,商家要人流,要利润;消费者要多元,要热闹;居民要安静,要安全。这些目标有的是共识——比如没人喜欢安全隐患;但有的就难以达成一致了,比如说,在青年人众多的街区,如何实现既热闹又安静?
不同人群的不同价值和偏好之间存在着一定的冲突,或者说存在着竞争。城市治理的本质,就是要找到一种机制去加总所有相关个体的价值和偏好,并且将其最优化。
放在中国城市的语境下,政府部门是强势的,市场逻辑是清晰的,社会组织是弱小的,如何不以强势者的声音淹没弱势者的诉求?
如果我们把城市治理要解决的问题,也理解为一个稀缺资源配置问题的话,那么很多复杂问题,就可以找到一个相对简单的起点。
资源配置最本质的问题是信息的问题。人们的偏好是很难了解的,不同人的差异,可能是巨大的,而且人是流动的,人的偏好会发生变化。所以,如果完全用“计划”的手段来解决城市治理的问题,将会极大地忽略城市治理的复杂性。
不妨先让价格说话。价格机制的重要性在于,它为我们了解人们的偏好提供了一种手段。当然,价格机制是有缺陷的,但它至少提供了一个起点,在绝大多数情况下,如果城市的资源配置存在着定价机制,那么通过理解价格信息来改进城市治理,就是城市治理的起点。
以城市用地结构为例。如果一个街区里商铺大量空置,而住宅价格非常贵,这就说明这个地区的商铺供给过多,而住宅供给相对太少。这个价格信息就告诉你,需要去调整用地结构了。如果不对物业的用途做过于严格的“管制”,那么,价格机制就会引导商铺更多地转化为居住功能。企业和个人对于城市空间不同用途的竞争,实际上就是“竞租机制”。
中国一些大城市中心城区的存量用地已经得到了充分开发。接下来,城市更新将涉及城市空间用途的再造,如果离开价格机制,你如何获得有关最优用途的信息?市场经济的价格机制就是一个简单而巧妙的机制——我再次强调,它不是完美的,但它是一个起点——它让你知道人们如何给城市的空间规划投票。
当然,不是所有的价格都完全是由市场的供求决定的。在一些领域,如果完全由市场的供求来决定价格,可能会产生极大的社会不公。教育和医疗是非常典型的例子。在政府公办的教育和医疗机构里,为了照顾低收入阶层,实现社会的公平性,其收费往往并不完全由市场供求来决定。但是,如果价格被管制,那么就一定会出现短缺的问题。这个时候,你会看到大量排队的现象。排长队,是市场机制的另外一种信号。
不管是市场价格高,还是短缺、排队,都是在提醒,应该增加供给了。
市场不是万能的,它有缺陷,甚至有时,市场是失灵的。于是,在城市治理的舞台上,政府便需登场了。
那么,政府可以在哪些方面发挥它的作用呢?主要有四个方面。
第一,公共品提供。
很多公共品,因为很难有利润,企业是不愿意去提供的,那么就需要政府出面。公共品包括基础设施,比如说道路、桥梁、地铁;也包括公共服务,比如说教育和医疗。一些大型的文体设施,也属于公共品的范畴,比如图书馆、音乐厅、体育场。
专栏:本地公共品与物业税
城市的公共品里,有一种非常特殊的公共品,叫“本地公共品”(local public goods),其中,最有代表性的就是中小学。它的享受范围仅仅局限于本社区居民。因此,在一些自治传统比较强的国家,就为提供这种公共品建立了最为基层的政府,实际上就相当于“学区”。
由于本地公共品的享受仅限于本地居民,因此,好的本地公共品(比如学校、环境、安全)就会吸引人口流入并居住在本地,从需求侧推高房价。于是,就产生了一个税种,西方国家叫它“财产税”,在中国它更流行的名字叫“物业税”。房子的价格跟周围的公共设施质量有关,那么,对房子的价值征税,再投入到本地公共品的供给上,就形成了“闭环”。
在中国没有普遍征收物业税的时期,存在过通过拍卖城市土地使用权而获得收入的“土地财政”。很多人批评土地财政,说是因为这个制度推高了地价,然后又推高了房价。其实,如果不是因为对未来的房价有预期,开发商是不会去举牌报高价的。
土地财政本身其实类似于一种金融手段,通过拍卖土地使用权,将未来的土地价值拿到现在来。土地财政本身并不是坏的,关键看用在哪里。土地拍卖所得可以用于投入公共品和基础设施的建设;考虑到高房价问题,土地财政还可以用于建设公租房和廉租房,这样就“取之于民,用之于民”了。
有人说,既然已经存在土地财政,为什么还要收物业税?土地财政作为土地使用权的拍卖所得,它本质上是土地使用权(包括未来使用权)的租金。而物业税是一种税,它是当地居民对物业价值交的税,而物业价值体现了本地公共品的价值,可以作为政府提供公共品的收入来源。
政府提供公共品需要追求效率和平等两个目标。有的时候,这两个目标是不矛盾的。比如说,在前面的章节里,我们讨论过,如果给外来人口提供平等的公共品,对于推进城市化是有利的,这时效率和平等并不矛盾。
效率和平等共赢的另一个例子是,在城市内部,如果将经济总量更大的中心城区的教育支出(按中国规定,要占GDP的4%)挪一部分到郊区,可以促进郊区教育发展,有利于城市整体的人力资本积累。
但有的时候,效率和平等又是矛盾的。比如说,如果想在一个城市内部过度地追求均等化,有可能需要对高收入者征收非常重的税。再比如,如果我们希望在教育这样的公共品提供里,把学校和学校之间教育质量的差距完全抹平的话,那么,原有的优质学校的质量也被拉低了。如果征税过重或失去优质的学校,这个地方就该担忧了。因为高收入者很可能会用脚投票离开这个地方,最后这个地方的税收会下降,公共品的投入也会下降。最终的结果有可能是没有离开这个地方的人受损,这其中的绝大多数可能是低收入者。换句话来讲,绝对的平等并不是一件好事,反而可能伤及低收入者。
一个城市需要通过它的税收和公共支出来兼顾效率和平等。当它们不矛盾的时候,城市治理者要明智地决策;当两者出现矛盾的时候,就更考验城市治理者的智慧了。
第二个方面,是对外部性问题的处理。
所谓的“外部性”,分为负外部性和正外部性两种。
第三章介绍过,负外部性就是指一个人的行为对别人造成了损害,但是他却没有相应地受到惩罚。这个时候,政府就需要对这样的行为施加一个惩罚,来减少这样的负外部性行为。比如说,对于环境污染,政府可以对排污行为征收污染税。同样道理,对于交通拥堵,政府可以对开车进入中心城区的行为征收拥堵费。也可以征收燃油税,燃油税的征收意味着,如果你更多地开车,更多地消耗汽油,那么你就得更多地付费。
跟负外部性相对应的是正外部性,这时,一个人给别人带来了好处,但是他却没有得到相应的收益。这个时候,如果完全靠市场经济来决定有多少正外部性的活动,那么具有正外部性的活动是偏少的,因为人们没有得到应有的经济收益,缺乏做“好事”的积极性。最为典型的具有正外部性的活动,就是科学研发活动。再比如说,一些公共文化活动,包括讲座、文化演出、科技展览,这些活动也都具有巨大的正外部性。
对于具有正外部性的活动,政府就需要进行扶持和补贴。比如说,由政府来出资鼓励科学研发活动,举办各种各样的文化活动,还有提供一些方便的场所,便于人们进行面对面的交流,产生“人力资本的外部性”。比如,在一个网络书店打垮线下书店的时代,线下书店因为其公共空间的性质,能够传播知识,带给城市人文气质,是应被城市管理者纳入补贴范围的。
这里需要插一句,不管是征税还是补贴,政府仍然是在动用价格机制,减少负外部性活动,增加正外部性活动,以使社会福利最大化。
第三方面,就是管制。
某些活动并不一定存在价格机制,政府动用税收来调节社会行为也非常困难。这个时候,直接的管制也是重要的。
举个例子,比如上海的新江湾城有块湿地,距离城市副中心“五角场”可以说近在咫尺。湿地的生态旅游价值很难用价格进行评估,如果完全按市场的逻辑,将这片湿地开发成别墅最能挣钱。怎么办?要任由市场按照价格机制来安排这块地的用途吗?不行的,政府应该管制湿地及周边地区的开发强度,因为城市湿地的生态价值是公共的。
交通管制也是同样的道理,对于某些街区,可以规定行人和自行车不许进入。相反,在一些步行街,可以反过来管制,规定汽车不能进入。这些都不是价格机制,是政府的直接管制。
第四,规划。
政府的城市规划往往涉及街区的功能和土地的用途,规划往往又转化成具体的土地用途管制。
规划为什么是必要的?因为有一些事情涉及跨期决策,我们并不知道未来会怎样。比如说一块地是用来保持现状,还是去做房地产开发?这件事情便涉及了跨期的决策,而我们又不知道未来的价格信号。有可能现在周边土地的市场价格非常高,我们觉得这块地适合用来做房地产开发。但是也许从长远角度来讲,这块地不要去动它,反而是好的,因为我们不知道未来这块地是不是适合用来做其他的用途。用一个流行的用语来讲,这叫规划的“留白”。
即使“留白”,也有道理可讲。比如说,如果一块地未来有可能建成奥运场馆,那这种留白,实际上是有远期用途规划的。
如果没有明确的未来规划,而且,目前其周边的确地价高昂,那就要看这块“留白”的地是什么地了。如果是块湿地,那么这块地未来的价值可能巨大,一旦开发了就几乎无法修复,留白就有了新的道理。中国曾经有城市将湿地填了,开发成了广场,利用率却不高,回过头来看,不如当时留着湿地。但是,如果目前的土地用途只是一片普通的小树林,或是一块紧邻大城市的农田,那是否也要留白,这又涉及不同土地用途之间的权衡了。要看到,任何留白,都是以牺牲当前其他用途为代价的,这种其他用途的牺牲就是“机会成本”,往往成为决策的盲点。
敲黑板了:城市规划者在强调某种管制的理由时,往往缺乏机会成本的概念,对一块土地可能存在的其他用途考虑不足,从而倾向于维持现状,这样既可能忽视当下的市民需求,也可能错失发展的机遇。
不仅政府,社会公众讨论问题时,谈一个主张容易,但经常忘记思考这个主张的代价或者说机会成本是什么。
刚才我讲的这几方面,政府可以修复市场的缺陷,本质上都是在说,政府如何在市场成为配置资源的决定性力量的前提下,更好地发挥作用。但是,在中国目前的城市治理中,地方政府经常“太任性”,会把手鲁莽地伸到应该让市场配置资源的领域。
市场会有失灵,这给了政府干预空间,但是政府也不是完美的,它也会有自己的“政府失灵”。“市场失灵”和“政府失灵”,本质上都来自信息的不完美。大数据可以帮助政府提高决策效率,但是,不能指望大数据取代市场经济。
政府的失灵常常来自具体的行政人员滥用权力,除此之外,还来自一些具体的困境。对于一些本地公共品的提供,比如说社会安全,以及类似于路灯、窨井盖这样的公共品,包括对于一些城市公共服务的投诉,如果完全由城市一级的政府来负责,往往会出现信息不够充分、反应不够及时等问题。
权力下放的模式有助于解决效率的问题,换句话说,由基层的政府来处理这些事件,往往更及时、高效。但是,权力下放也是有代价的,处理相应事件的行政单位被划分为若干小的地理单元,比如说街道,于是就会产生一些其他的问题。
一种现象是恶性竞争。以前大城市街道层级的行政组织也有招商引资的职能,这就引起了城市内部街道之间的恶性竞争。
更为重要的一个问题,是相互“搭便车”。在基层政府的管辖边界,会出现一些所谓“三不管地带”。这些行政管辖边界两边的基层单位,相互推卸责任,反而会降低行政效率。
要提高行政效率,就必须建立更为有效的信息反馈机制和问责机制。现在,全国各地对此有各种实践,从网上投诉、市长电话到电视问政,均旨在搭建市民的发声渠道。