9.1　美好生活：多元价值的最优化

在我看来，城市治理的本质，就是要在城市广泛存在的公共领域中，找到一种机制来实现社会公众福利的最大化。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”具体到城市治理，我们就需要讨论什么是“美好生活”，什么是“我们”，以及什么是“人民”。

对于什么是美好生活，每个人的理解肯定不一样。现代城市治理的复杂性就来自人们偏好的差异。要建设“创新之城”“生态之城”“人文之城”，或者说，城市要活力、要宜居、要和谐，人们对这些是有共识的。困难在于，每一种价值应如何进行具体地界定，不同的人认知可能还是不一样。即便每一种价值的含义形成了一致意见，但每一个人对于每一种价值所赋予的权重又可能不一样。

比如说，在大学路，商家要人流，要利润；消费者要多元，要热闹；居民要安静，要安全。这些目标有的是共识——比如没人喜欢安全隐患；但有的就难以达成一致了，比如说，在青年人众多的街区，如何实现既热闹又安静？

不同人群的不同价值和偏好之间存在着一定的冲突，或者说存在着竞争。城市治理的本质，就是要找到一种机制去加总所有相关个体的价值和偏好，并且将其最优化。

放在中国城市的语境下，政府部门是强势的，市场逻辑是清晰的，社会组织是弱小的，如何不以强势者的声音淹没弱势者的诉求？

如果我们把城市治理要解决的问题，也理解为一个稀缺资源配置问题的话，那么很多复杂问题，就可以找到一个相对简单的起点。

资源配置最本质的问题是信息的问题。人们的偏好是很难了解的，不同人的差异，可能是巨大的，而且人是流动的，人的偏好会发生变化。所以，如果完全用“计划”的手段来解决城市治理的问题，将会极大地忽略城市治理的复杂性。

不妨先让价格说话。价格机制的重要性在于，它为我们了解人们的偏好提供了一种手段。当然，价格机制是有缺陷的，但它至少提供了一个起点，在绝大多数情况下，如果城市的资源配置存在着定价机制，那么通过理解价格信息来改进城市治理，就是城市治理的起点。

以城市用地结构为例。如果一个街区里商铺大量空置，而住宅价格非常贵，这就说明这个地区的商铺供给过多，而住宅供给相对太少。这个价格信息就告诉你，需要去调整用地结构了。如果不对物业的用途做过于严格的“管制”，那么，价格机制就会引导商铺更多地转化为居住功能。企业和个人对于城市空间不同用途的竞争，实际上就是“竞租机制”。

中国一些大城市中心城区的存量用地已经得到了充分开发。接下来，城市更新将涉及城市空间用途的再造，如果离开价格机制，你如何获得有关最优用途的信息？市场经济的价格机制就是一个简单而巧妙的机制——我再次强调，它不是完美的，但它是一个起点——它让你知道人们如何给城市的空间规划投票。

当然，不是所有的价格都完全是由市场的供求决定的。在一些领域，如果完全由市场的供求来决定价格，可能会产生极大的社会不公。教育和医疗是非常典型的例子。在政府公办的教育和医疗机构里，为了照顾低收入阶层，实现社会的公平性，其收费往往并不完全由市场供求来决定。但是，如果价格被管制，那么就一定会出现短缺的问题。这个时候，你会看到大量排队的现象。排长队，是市场机制的另外一种信号。

不管是市场价格高，还是短缺、排队，都是在提醒，应该增加供给了。

市场不是万能的，它有缺陷，甚至有时，市场是失灵的。于是，在城市治理的舞台上，政府便需登场了。

那么，政府可以在哪些方面发挥它的作用呢？主要有四个方面。

第一，公共品提供。

很多公共品，因为很难有利润，企业是不愿意去提供的，那么就需要政府出面。公共品包括基础设施，比如说道路、桥梁、地铁；也包括公共服务，比如说教育和医疗。一些大型的文体设施，也属于公共品的范畴，比如图书馆、音乐厅、体育场。

专栏：本地公共品与物业税

城市的公共品里，有一种非常特殊的公共品，叫“本地公共品”（local public goods），其中，最有代表性的就是中小学。它的享受范围仅仅局限于本社区居民。因此，在一些自治传统比较强的国家，就为提供这种公共品建立了最为基层的政府，实际上就相当于“学区”。

由于本地公共品的享受仅限于本地居民，因此，好的本地公共品（比如学校、环境、安全）就会吸引人口流入并居住在本地，从需求侧推高房价。于是，就产生了一个税种，西方国家叫它“财产税”，在中国它更流行的名字叫“物业税”。房子的价格跟周围的公共设施质量有关，那么，对房子的价值征税，再投入到本地公共品的供给上，就形成了“闭环”。

在中国没有普遍征收物业税的时期，存在过通过拍卖城市土地使用权而获得收入的“土地财政”。很多人批评土地财政，说是因为这个制度推高了地价，然后又推高了房价。其实，如果不是因为对未来的房价有预期，开发商是不会去举牌报高价的。

土地财政本身其实类似于一种金融手段，通过拍卖土地使用权，将未来的土地价值拿到现在来。土地财政本身并不是坏的，关键看用在哪里。土地拍卖所得可以用于投入公共品和基础设施的建设；考虑到高房价问题，土地财政还可以用于建设公租房和廉租房，这样就“取之于民，用之于民”了。

有人说，既然已经存在土地财政，为什么还要收物业税？土地财政作为土地使用权的拍卖所得，它本质上是土地使用权（包括未来使用权）的租金。而物业税是一种税，它是当地居民对物业价值交的税，而物业价值体现了本地公共品的价值，可以作为政府提供公共品的收入来源。

政府提供公共品需要追求效率和平等两个目标。有的时候，这两个目标是不矛盾的。比如说，在前面的章节里，我们讨论过，如果给外来人口提供平等的公共品，对于推进城市化是有利的，这时效率和平等并不矛盾。

效率和平等共赢的另一个例子是，在城市内部，如果将经济总量更大的中心城区的教育支出（按中国规定，要占GDP的4%）挪一部分到郊区，可以促进郊区教育发展，有利于城市整体的人力资本积累。

但有的时候，效率和平等又是矛盾的。比如说，如果想在一个城市内部过度地追求均等化，有可能需要对高收入者征收非常重的税。再比如，如果我们希望在教育这样的公共品提供里，把学校和学校之间教育质量的差距完全抹平的话，那么，原有的优质学校的质量也被拉低了。如果征税过重或失去优质的学校，这个地方就该担忧了。因为高收入者很可能会用脚投票离开这个地方，最后这个地方的税收会下降，公共品的投入也会下降。最终的结果有可能是没有离开这个地方的人受损，这其中的绝大多数可能是低收入者。换句话来讲，绝对的平等并不是一件好事，反而可能伤及低收入者。

一个城市需要通过它的税收和公共支出来兼顾效率和平等。当它们不矛盾的时候，城市治理者要明智地决策；当两者出现矛盾的时候，就更考验城市治理者的智慧了。

第二个方面，是对外部性问题的处理。

所谓的“外部性”，分为负外部性和正外部性两种。

第三章介绍过，负外部性就是指一个人的行为对别人造成了损害，但是他却没有相应地受到惩罚。这个时候，政府就需要对这样的行为施加一个惩罚，来减少这样的负外部性行为。比如说，对于环境污染，政府可以对排污行为征收污染税。同样道理，对于交通拥堵，政府可以对开车进入中心城区的行为征收拥堵费。也可以征收燃油税，燃油税的征收意味着，如果你更多地开车，更多地消耗汽油，那么你就得更多地付费。

跟负外部性相对应的是正外部性，这时，一个人给别人带来了好处，但是他却没有得到相应的收益。这个时候，如果完全靠市场经济来决定有多少正外部性的活动，那么具有正外部性的活动是偏少的，因为人们没有得到应有的经济收益，缺乏做“好事”的积极性。最为典型的具有正外部性的活动，就是科学研发活动。再比如说，一些公共文化活动，包括讲座、文化演出、科技展览，这些活动也都具有巨大的正外部性。

对于具有正外部性的活动，政府就需要进行扶持和补贴。比如说，由政府来出资鼓励科学研发活动，举办各种各样的文化活动，还有提供一些方便的场所，便于人们进行面对面的交流，产生“人力资本的外部性”。比如，在一个网络书店打垮线下书店的时代，线下书店因为其公共空间的性质，能够传播知识，带给城市人文气质，是应被城市管理者纳入补贴范围的。

这里需要插一句，不管是征税还是补贴，政府仍然是在动用价格机制，减少负外部性活动，增加正外部性活动，以使社会福利最大化。

第三方面，就是管制。

某些活动并不一定存在价格机制，政府动用税收来调节社会行为也非常困难。这个时候，直接的管制也是重要的。

举个例子，比如上海的新江湾城有块湿地，距离城市副中心“五角场”可以说近在咫尺。湿地的生态旅游价值很难用价格进行评估，如果完全按市场的逻辑，将这片湿地开发成别墅最能挣钱。怎么办？要任由市场按照价格机制来安排这块地的用途吗？不行的，政府应该管制湿地及周边地区的开发强度，因为城市湿地的生态价值是公共的。

交通管制也是同样的道理，对于某些街区，可以规定行人和自行车不许进入。相反，在一些步行街，可以反过来管制，规定汽车不能进入。这些都不是价格机制，是政府的直接管制。

第四，规划。

政府的城市规划往往涉及街区的功能和土地的用途，规划往往又转化成具体的土地用途管制。

规划为什么是必要的？因为有一些事情涉及跨期决策，我们并不知道未来会怎样。比如说一块地是用来保持现状，还是去做房地产开发？这件事情便涉及了跨期的决策，而我们又不知道未来的价格信号。有可能现在周边土地的市场价格非常高，我们觉得这块地适合用来做房地产开发。但是也许从长远角度来讲，这块地不要去动它，反而是好的，因为我们不知道未来这块地是不是适合用来做其他的用途。用一个流行的用语来讲，这叫规划的“留白”。

即使“留白”，也有道理可讲。比如说，如果一块地未来有可能建成奥运场馆，那这种留白，实际上是有远期用途规划的。

如果没有明确的未来规划，而且，目前其周边的确地价高昂，那就要看这块“留白”的地是什么地了。如果是块湿地，那么这块地未来的价值可能巨大，一旦开发了就几乎无法修复，留白就有了新的道理。中国曾经有城市将湿地填了，开发成了广场，利用率却不高，回过头来看，不如当时留着湿地。但是，如果目前的土地用途只是一片普通的小树林，或是一块紧邻大城市的农田，那是否也要留白，这又涉及不同土地用途之间的权衡了。要看到，任何留白，都是以牺牲当前其他用途为代价的，这种其他用途的牺牲就是“机会成本”，往往成为决策的盲点。

敲黑板了：城市规划者在强调某种管制的理由时，往往缺乏机会成本的概念，对一块土地可能存在的其他用途考虑不足，从而倾向于维持现状，这样既可能忽视当下的市民需求，也可能错失发展的机遇。

不仅政府，社会公众讨论问题时，谈一个主张容易，但经常忘记思考这个主张的代价或者说机会成本是什么。

刚才我讲的这几方面，政府可以修复市场的缺陷，本质上都是在说，政府如何在市场成为配置资源的决定性力量的前提下，更好地发挥作用。但是，在中国目前的城市治理中，地方政府经常“太任性”，会把手鲁莽地伸到应该让市场配置资源的领域。

市场会有失灵，这给了政府干预空间，但是政府也不是完美的，它也会有自己的“政府失灵”。“市场失灵”和“政府失灵”，本质上都来自信息的不完美。大数据可以帮助政府提高决策效率，但是，不能指望大数据取代市场经济。

政府的失灵常常来自具体的行政人员滥用权力，除此之外，还来自一些具体的困境。对于一些本地公共品的提供，比如说社会安全，以及类似于路灯、窨井盖这样的公共品，包括对于一些城市公共服务的投诉，如果完全由城市一级的政府来负责，往往会出现信息不够充分、反应不够及时等问题。

权力下放的模式有助于解决效率的问题，换句话说，由基层的政府来处理这些事件，往往更及时、高效。但是，权力下放也是有代价的，处理相应事件的行政单位被划分为若干小的地理单元，比如说街道，于是就会产生一些其他的问题。

一种现象是恶性竞争。以前大城市街道层级的行政组织也有招商引资的职能，这就引起了城市内部街道之间的恶性竞争。

更为重要的一个问题，是相互“搭便车”。在基层政府的管辖边界，会出现一些所谓“三不管地带”。这些行政管辖边界两边的基层单位，相互推卸责任，反而会降低行政效率。

要提高行政效率，就必须建立更为有效的信息反馈机制和问责机制。现在，全国各地对此有各种实践，从网上投诉、市长电话到电视问政，均旨在搭建市民的发声渠道。