9.3 人民：各类人群的“包容性发展”
在城市发展里，公共政策要照顾到所有相关市民的利益，寻求最大公约数，这也恰恰是城市治理最为根本的目标。所谓“包容性发展”，通常被理解为城市中人群的收入差距不能太大，城市的公共服务数量和质量能够满足人们的需求。但其实，在快速城市化的过程中，以及在追求一些美好的城市发展目标之前，还有一个问题需要解决，那就是我们所提的这个“包容性发展”是要包容谁？
举个例子，在我们的城市社会发展规划里，非常容易写上一句话，就是要缩小（或者控制）市民的收入差距。问题在于，市民是指谁呢？是指所有常住人口，还是指户籍人口呢？如果仅仅指户籍人口，显然是没有意义的，按照户籍人口来统计的收入差距，在全世界范围之内都没有可比的对象。而且在中国一些大城市，非本地户籍人口所占的比重非常高。大量从农村进城的居民从事着普通的工作，他们的收入并不高。如果将这些非本地户籍的普通劳动者排除在城市收入差距的统计体系之外，这意味着控制收入差距的政策不会覆盖到他们。
在城市内部，控制收入差距（或者实际生活质量差距）最重要的政策有两种。第一种是转移支付，包括城市最低生活保障、廉租房等。第二种是公共服务，包括受到政府补贴的教育和医疗等。如果城市中收入较低的外来移民不被上述体系所覆盖的话，那么，这些表面上看起来能够缩小市民实际生活质量差距的政策，恐怕是在起相反的作用。这其中的关键矛盾在于，相关政策的实施，究竟是以社会身份还是以实际收入作为判定受益对象的主要标准。应该取得共识的是，包容性的公共政策应该以收入作为主要标准来识别受益人群。
在中国当下，户籍制度改革正在推进。2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，明确提出：“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。”同时强调，“要完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”。
2020年4月9日，中央又放了个大招。中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，文件提出，“深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。
2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》对外公布，其中再次提出，推动户籍准入年限同城化累计互认。
中央的改革意见得到了地方政府的积极响应。2020年，宁波发布政策放开落户条件，在宁波市合法稳定就业并按规定缴纳社会保险的，在上海、浙江、江苏、安徽“三省一市”缴纳的社会保险在申请落户时可累计纳入该市缴纳年限。广州纳入本市落户资格互认的范围更广。2021年1月1日开始施行的《广州市优化营商环境条例》提出，“本市完善人才引进和积分落户政策，推动人才城市的户籍准入年限在我市累计认可”。在此前的草案稿中，相关表述为“推动长三角、珠三角等城市户籍准入年限在我市累计认可。”与草案稿相比，最终实施的方案将户籍准入年限累计认可的城市范围不局限于长三角地区和珠三角地区，可见广州在深化户籍制度改革方面迈出了引领性的一步。
但在实际生活中，人们经常以各种各样的理由去论证，保留户籍制度，是为了某一个重要的目标。坦率说，我不认为有什么理由能够阻碍户籍制度改革，直到户籍身份与社会福利、公共服务等脱钩。在中国迈入高收入国家行列之际，整个社会都应该对这样一个问题进行思考：在世界各国，一个人在哪里就业、在哪里居住，就在哪里纳税，也就相应地在当地获得社会保障和公共服务的权利，这个目标是不是应该逐渐去实现？我想对于这个问题，不难得到肯定的答案。
如果采取将户籍制度转化为常住地登记制度的方案，读者不妨想一想，在一些超大城市，非本地户籍的人口占到全部常住人口的40%，甚至更高，哪怕这个比例一年降一个百分点，也需要花40年的时间来完成户籍身份与社会福利、公共服务等脱钩的目标。即使以这个速度，在20年后，中国一些超大城市达到今天日本的人均GDP水平的时候，可能仍然不能完全实现所有城市常住人口在本地享受均等的公共服务。
接下来新的问题又来了。对于中国这样一个人口大国来讲，管制移民，是不是有其合理之处？这是很多人的观点。所以我们需要对这个问题算一笔账，一笔有关移民重要性的账。
每年到春节的时候，我们都能感受到，在中国大地上，有一个巨大的人潮，在城市和农村之间以及在城市和城市之间涌动。第七次人口普查显示，中国的流动人口为3.76亿人，其中，跨省流动人口为1.25亿人。与2010年相比，流动人口增长69.73%。
之前我们讲过，城市的发展有三个非常重要的目标，一是发展，二是宜居，三是和谐。当你建立起了“空间均衡”的概念之后，就能够理解，在一个国家内部，只要没有制度性的障碍，如果有一个地方，它在经济增长方面能持续增加收入和就业机会，同时宜居程度不断地提高，社会和谐程度也不断改善，这样的地方就会成为移民的流入地。这个人口流动过程持续发生，直到在城乡之间、不同地区之间，人们的生活质量或者说效用水平（净福利）大致一样。
所以说，移民本身就体现了人民对美好生活的向往。移民对一个国家的发展具有重要的意义，因为它至少保证了三件事情。
第一是效率。对于个体来讲，当通过移民来改善收入和就业机会的时候，就是在把个体的福利最大化。从国家层面来说，移民本身就是一个劳动力资源在城乡间和地区间进行再配置的过程，保证了劳动力资源的配置效率。这在人口老龄化和少子化的今天，尤其重要。
移民的第二个非常重要的意义，在于保证平等。通常我们讲平等的时候，涉及两个概念，一个是机会均等，一个是结果均等，而移民恰恰对于机会和结果的均等都非常重要。
先说机会均等。基础设施的投资是有规模效应的，一些大型的基础设施，比如说机场、高铁站，往往在更大的城市具有更强的规模效应，它的发展也会比较好，而这样的基础设施大多用的是公共财政。所以，如果这些基础设施在大城市发展得比较好的话，那么出于一个国家内部机会均等的目标，你得在制度安排上允许人们通过移民来平等地享受到大城市更好的基础设施。教育、医疗等公共服务也是同样的道理。
一个大城市的规模是由集聚力和离散力的相互作用决定的，它不会无限膨胀。对此，请复习前面的第七章。
另外一个均等就是结果均等。移民的最终结果，就是达到城乡之间、地区之间实际收入的均等化。这时，人们会觉得移民已经没有什么意义了，因为生活在各个地方的效用都是差不多的。有的人通过移民大城市获得更好的收入和生活质量，但要付出包括房价在内的“票价”；有的人则觉得在老家也很好，虽然收入不高，但生活压力没那么大。这就是“空间均衡”的道理。(2)
世界银行曾经做过一个研究，得到了这样的结论：全世界范围内，凡是那些成功地缩小了地区间收入差距的国家，都是人口自由流动的国家；而通过财政转移支付来缩小地区间收入差距的，没有一个成功过。
移民重要性的第三个体现，就是治理。有个非常重要的道理，叫竞争能够保证效率。但是一个地方只有一个政府，没有竞争，怎么能保证地方政府在提供公共品或者公共服务的时候有效率呢？其中一个非常重要的机制，就是“用脚投票”。
具体来讲，如果在你居住的地方，当地的政府收了你的税，但是它不好好工作，公共服务的质量和数量你不满意，那么你有一个选择，就是移民到你更喜欢的地方去。而这个选择，往往是收入水平高的人更加容易做出的。
这样一个“用脚投票”的机制，会让地方政府感到一种压力，要求政府改善治理。如果不好好工作的话，可能随着居民的移出，特别是相对富裕群体的移出，当地的经济增长和税基会受到影响，最终受损的是流动能力较弱的低收入阶层。(3)
既然移民有三个方面的好处，保证了效率、公平和治理，那么移民对于人口流入城市来讲，会产生什么样的影响呢？这也需要分几方面来讲。
在绝大多数的情况下，移民是件好事，它首先的效果就是缓解劳动力不足，促进经济增长，产生了做大蛋糕的作用。
可能很多人会觉得，OK，移民对经济有好处，那我们就来“调控人口结构”吧，我们只欢迎高技能劳动者。之前我们已经讲过，这种观念其实也是不对的，因为低技能劳动力和高技能劳动力之间存在互补性。当高技能劳动力向城市，特别是大城市集聚的时候，它会带动大量对低技能劳动力的需求。这个时候，低技能劳动力的流入，其实是可以提高整个城市的劳动生产率的。
当然，劳动力的流动也不是说一点负面影响也没有。特别是在低技能劳动力内部，当外来的低技能劳动力和本地的低技能劳动力之间的替代性很强的时候，有可能城市的本地居民中有一部分低技能劳动者，他们的收入和就业机会会受到负面的影响。这可能也是当今世界普遍对移民有一种戒备心理的原因，甚至会因此产生反移民的倾向。
不过，从实证的研究来看，其实，移民对于创造经济增长的正面效应是主导的，总的来说，它没有增加失业，即使是对低技能劳动力来说也是如此。因为移民本身创造大量服务消费需求，进一步产生了很多低技能就业岗位，不仅是低技能移民，本地居民中的低技能者也能从中获益。在移民众多的大城市，失业率反而更低。(4)但是，如果本地人看不上那些低技能的岗位——比如在家政服务行业，几乎没有本地人——那也怪不得移民抢走了自己的岗位。
作为生活在人口流入地的市民，反过来想，反移民真的会让大家的生活变得更好吗？
不会。
首先，那些劳动力流入地如果排斥移民，会使本地的经济增长受损，而城市发展的活力也会受到负面影响，然后是就业受损、税收减少。这是最主要的负面效应。而这还会影响到人口流入地的养老，越是富裕的地区，人口老龄化越严重，越需要补充外来劳动力。
其次，当城市排斥劳动力流入的时候，特别是排斥低技能劳动力流入的时候，本地的劳动成本就会被抬高。特别是，服务会变得更贵，生活成本也变得更高。当你在大城市的街头吃一碗面觉得很贵的时候，你要想，这碗面里的成本，主要不是面本身，而是人和土，即服务成本和土地（住房）租金。管制人口流入，结果就是服务成本上升，管制土地供应，就会抬高土地和住房租金。服务、居住、商务成本高，反过来又会使得城市的竞争力下降，使得城市对于人才的吸引力下降。
最后，在一个国家内部，优势地区越是排斥外来低收入和低技能群体，后者就越有可能生活在更加贫困或者收入更低的地区。这时候，就需要更多的地区间转移支付来缩小城乡间和地区间差距。而这个转移支付，说到底是由民众的税收来承担的。谁承担得更多呢？还是比较发达的人口流入地区的居民承担得更多。
所以，在城市制定公共政策的时候，不能仅仅看到限制移民保护本地人的一面，其实，如果看得全面一点，就会发现限制移民的结果是“害人害己”。
这件事情很多人可能想不通，我在公共讲座的时候就碰到过这样一个问题：如果你讲的这些东西都是对的，那么为什么我们会看到一些欧美国家出现了反移民的思潮？特朗普还要在美墨边境修墙呢。
实际上，国际移民和国内移民是有根本性区别的。阻碍国内移民会有一些社会经济的负面影响，但是对于国际移民，这种影响相对来讲就小多了。
我们来一条条地对照限制国际移民与国内移民的损失。首先是经济影响，比如说当美国排斥墨西哥移民的时候，美国的经济增长速度可能会慢一点点，劳动成本和服务的价格可能会高一点。但由于在国家间挑选技术移民或投资移民是可以提高流入国人口结构质量的，因此，经济影响其实不大，阻碍低技能劳动力流入，受影响的主要是劳动成本和服务价格。
再来看转移支付。在国家之间，当美国排斥墨西哥移民的时候，美国不需要为留在墨西哥的人付出更多的转移支付。特朗普甚至要求墨西哥来支付边境造墙的费用，尽管这有点荒谬。
与此同时，在国际移民问题上，如果通过国际移民来补充劳动力和缓解老龄化压力，这可能会带来另外的社会问题，那就是人口的种族结构和宗教结构将复杂化，从而埋下社会冲突的隐患。出于这个原因，没有一个国家会完全放开国家间移民。日本就是一个典型，它甚至一直在努力通过维持一个较高的移民门槛来保持人口结构的单一性。即使如此，迫于老龄化和劳动力短缺的压力，日本近年来其实已经调低了移民的门槛。
但是在一个国家内部就完全不一样了。中国是一个长期统一的国家，不同地区的居民之间没有显著的文化差异。所以，如果存在制度上对于人的区分，反而会生硬地将同一城市内部的人口区分为本地和外来两种身份，从而加剧社会不满。
在国家内部的移民政策上，即使外来移民可能会对本地劳动力市场产生冲击，解决之道也不是阻碍移民，而是应该通过再分配政策来应对。也就是说，在蛋糕做大的同时，更加关注低收入群体的福利。而且，在关注低收入群体福利的时候，不能有户籍身份的歧视，否则就与公共服务要倾向于公平性的原则冲突了。
以上面这个目标来看改革进程中的留守儿童问题，情势就明朗了。长期以来，大城市对外来人口子女教育的关注是不够的。由于对外来人口来说，在居住和就业地让子女上学的门槛很高，大量农村留守儿童的问题由此产生。
我一直呼吁，解决留守儿童问题只有一条路，那就是让孩子与父母一起进城。这个观点引起了很多争议。其实大家想一想，中国的人口红利在逐渐消失，为了维持经济增长，只有不断提高城市化的进程，才能给制造业和服务业的发展提供源源不断的劳动力，直到城市化红利释放完毕。而今天的留守儿童，就是城市未来的劳动力供给。所以，为今天的留守儿童提供优质的教育就特别重要。
那么问题来了，我们是通过在农村建更多的学校，让父母回老家陪孩子，还是在城市建更多的学校，让留守儿童能够尽早地进城，跟他们的父母生活在一起呢？
又要强调“机会成本”的思维方式了。如果父母真的回老家陪孩子去了，他们的收入将大幅度下降，这时整个家庭的福利是受损的，农村的扶贫任务将更重，而城市这边又将会面临更严重的劳动力短缺。
再来看农村教育。在农村进行教育投资，为留守儿童提高教育质量，当然是对的，但这样的做法也有局限性。今天，很多贫困地区的学校硬件已经建得非常好了，但是学生少，有的学校学生数量是个位数，教育质量很难提高。
更重要的是，在城市里存在着人力资本外部性，这意味着孩子尽早进城，可以尽早在城市生活中积累经验和相互学习，这是农村学校教不了的。之前我已经提到过，我们有项研究发现，农村居民越早进城，收入越高，越可能就业于高收入的现代服务业，并且越可能自己创业。特别是对于那些跨省和跨方言区的移民来说，早进城能够减少地区间文化差异的不利影响。
到目前为止，实际的情况是，大量孩子在上学前是与父母在城里生活的，甚至很多孩子就出生在城市，然后，到了上学的时候，或者在升初中和高中之前，被送回老家，成了留守儿童。有大量的研究指出，缺乏父母的陪伴，对留守儿童的学业成绩、身心健康、生活习惯等各方面产生了不利影响。同时，当他们长大了，还是会随着城市化进程而到城市里工作，并且其中很大数量会回到他们出生的或者小时候生活过的城市。
外来子女教育的问题未来将越来越突出。除了大城市自己出现的劳动力短缺之外，整个国家将需要逐步普及12年义务教育，以适应步入高收入国家行列的需要。但目前的情况是，在大城市，高中阶段的教育（除了职业教育）基本上是不对外来人口子女开放的。随着12年义务教育的普及，城市（尤其是大城市）将面临巨大的高中教育需求。
另一对矛盾来自国际移民和国内移民之间的关系。随着经济发展水平的提高，中国的一些大城市越来越国际化，为合法居住和就业的外籍人士提供均等化的公共服务，甚至逐步通过立法，设定外籍人士永久居留权的门槛，将是大势所趋。这时，问题就来了，如果要和其他国家和地区竞争，那么，外籍人士永久居留权的门槛不能太高，这时，需要对永久居留的外籍人士实施平等的国民待遇。到那时，如果在同一个城市内，继续维持户籍制度，对本国国民提供差别化的公共服务待遇，怎么可行呢？
我还曾经用另外一种方式提醒人们关注留守儿童问题。当城市面临人口老龄化时，如果“天降”一亿儿童，未来帮城市发展和养老，要不要？肯定是要。对于这些儿童，是要把他们教育好，还是相反呢？应该是教育好，是吗？
那么，现在我告诉你，中国的留守儿童（按“18岁以下父母至少一方不在身边”定义）加上城市里的流动儿童（即进城务工人员的随迁子女），总数就是一个亿，他们是中国的未来。你说，是不是应该尽量把他们的教育做好？
“人民城市人民建，人民城市为人民。”农民工肯定是“人民城市人民建”的人民，那他们不也应该是“人民城市为人民”的人民吗？
有很多人对于中国户籍制度改革缺乏信心，觉得是城市的既得利益者不愿意让外地人来分蛋糕。我不能说没有这个因素，但以我多年来与决策者和社会公众的互动经验来说，主要还不是因为既得利益，而是不理解这本书里讲的那些问题。说白了，就是没看到城市人多的好处，却把城市的问题归因为人太多。
还有人问，难道不可以加快农村和欠发达地区的建设吗？让他们把当地经济发展起来，不就可以既实现地区间平衡发展，又可以缓解人口向城市（大城市）集聚的“向心”压力吗？“心脏病”不就治好了吗？
如果回顾一下这本书第二章里关于“空间均衡”的道理，似乎的确是可以通过农村和欠发达地区的发展，来减少“向心城市”的趋势。但果真行得通吗？这就是我在本书的最后要来说明的问题。
(1)非常感谢封进、唐珏、艾静怡、王子太提供的素材。
(2)还不断有人争论说，户籍制度已经不是阻碍人口流动的重要因素了，最近几年还出现跨省移民数量下降的现象，甚至有不少人选择返乡了。其实，跨省移民数量的下降本身就是大城市户籍制度迟迟得不到改革的结果。
(3)其实，自由移民还有第四个重要的好处。通过自由移民缩小地区间劳动生产率（人均GDP）差距，欠发达地区的竞争力可以提高。反之，如果没有自由移民，地区间劳动生产率就会存在巨大差异。而欠发达地区和发达地区同处一个统一国家和统一货币区，虽然劳动生产率低，却无法通过货币的单方面贬值来提高其竞争力，同时又需要为大量人口提供公共服务、社会保障和就业机会，于是其财政支出只能大量依赖政府债务或者依赖中央财政转移支付。而这两者其实最终都是由整个国民的税负负担来支撑的。这个道理，请参见拙著《大国大城》（上海人民出版社，2016年）第一章。
(4)参见陆铭、高虹、佐藤宏：《城市规模与包容性就业》，《中国社会科学》，2012年第10期，第47—66页。