十一　治理、制度与资源

治理、制度与资源都是时下学术界的时髦词汇。治理是指为获得公共秩序而进行的各种活动，包括协商、合作、自上而下的管理和自下而上的认同。这个词对农村政治社会研究特别有用，因为村民自治作为一种社会民主形式，其实质就是一个治理问题，或“善治”能否实现的问题。制度的流行与制度主义有几分关系。制度主义经济学在批评新古典经济学忽视或回避制度对经济发展的影响时，认为制度对经济发展具有决定性的影响，原因是交易成本不为零。此外，制度的流行与人文话题关系极大，对诸如民主法治的痴迷让一些人成为制度万能论者，似乎只要有一个好的制度，所有经济发展和社会发展的问题都会迎刃而解，“善治”很快就会到来。“资源”流行的时间较制度稍晚，与“治理”大致相当。资源关注的焦点是制度的生长基础，或更广泛一点，包括那些对维护公共秩序有用的传统、习俗和惯例。资源词源上的含义太广泛了，我们在这里说的资源，主要还是指社会内部既存的那些对于形成公共秩序有益的东西。

治理、制度与资源之间有着复杂的联系。资源有时与制度的涵义重叠，比如说传统和惯例这些虽未正式成文却为社会成员遵守并且事实上具有约束力（道德或其他）的东西，就是一种非正式制度。不过，为了防止制度霸权，我们将那些社会内在的传统和惯例视为自下而上的资源，而将那些自上而下安排下来的规则称为制度。换句话说，可以根据是否需要社会之外的力量推动和维持来判断是资源还是制度，社会内部自行运作的规则就是资源，需要社会以外的力量来予以维持、推动的规则就是我们所说的制度。

治理与制度和资源也有重叠的部分。治理是指为获得公共秩序而进行的各种自上而下的管理和自下而上的认同过程。自上而下的管理要有制度作为基础，无论这个制度是成文法还是权威意识形态。自下而上的认同需要自上而下的管理在社会中找到立足点，获得生长的基础。换句话说，治理的实质就是充分调动和运用社会自身资源，将一个自上而下安排的规则内在化，从而获得“善治”的过程。在这个意义上，我们将治理当做一种为获得公共秩序而进行的双向活动。

据说“善治”是个好东西。问题是“善治”很难达到。即使是“善政”（好的政府管理）也难达到，因为政府经常犯官僚主义的毛病，自上而下制定一些严重脱离社会基础的制度。这些制度有时候不仅不能带来社会秩序，而且因为破坏了社会内在资源的基础，而将社会自身的秩序也破坏掉了。中国的后发外生型现代化的实质，使政府从外面拿来的制度与社会本身的资源有着严重的互斥性，自上而下的制度与自下而上的惯例在相遇的有些时候碰得火星直飞。有时是制度压倒了并且替代了惯例，如当前荆门农民的生育观念；有时是惯例消解了制度，如农村常见的对付政策的对策。制度与惯例的最好结合是将制度建立在惯例的基础上，制度利用惯例中的一部分打击和消解惯例中的另一部分。这样的制度生长得最快，也最有效果。如果制度的引入破坏了惯例，或制度成本昂贵而不能在公共秩序建设上取得有价值的成果，社会就会陷于无序状态。

制度到底应该如何与惯例相处，显然不是一个可以坐在书斋想象得出来的问题。事实上，制度与惯例的相处，就是治理的开始。这种治理不是一幅官僚的模样，不顾社会本身而只顾自己在社会中横冲直撞。治理就是让制度与惯例不断试探，不断接触，不断融合，从而双赢的过程。真正可以利用惯例中的一些东西，这种制度就大有希望，惯例不是消失了，而是改变了，变成越出小社会，可以与大世界对话的普遍规则，这种改变为最终的“善治”提供了可能。

有时候我们实在找不出一种好的制度可以与惯例建立起如上的亲密关系，特别是找不出一种低成本的制度来代替低成本的惯例。强行去做，往往是维护公共秩序的低成本的惯例被破坏了，而高成本的制度又养不起，希望达到“善治”，却得到一个无序的结果。无序是最糟糕的治理。

无论如何，一定要细致讨论制度与资源的关系、它们之间的接触全过程。治理是一个实践的过程，在观察治理实践中，逐步找出规律性的东西来，就有了获得较好公共秩序的希望。我们的目标是找到适合今天中国实际的治理模式，而不应是那种被人在价值上抬得高高的“善治”目标。“善治”也是需要基础的，这种基础于今天的中国实在缺得太多。

2001年11月30日

修订关键词　政策基础研究公共知识分子

当前学界和政策部门热衷顶层设计和照搬西方制度者众，而真正深入研究制度实践机制者少。深入研究政策、法律和制度实践的过程、机制和后果，尤其是深入研究同样的政策在全国不同地区实践的差异，是当前中国社会科学研究的薄弱环节，也是使命所在。

更糟糕的是，最近几年兴起了一群跨专业的所谓“公共知识分子”，他们盘踞新兴媒体，以学者身份对所有领域事务发言。因为跨出了专业领域，他们的发言就只能援引抽象的道德资源，将复杂的事情简单化，将具体的问题普世化。这些貌似专业的发言缺乏对制度运作机制常识的理解，结果，这些所谓“公共知识分子”完全不理解中国事情的复杂性，既无力回应今天复杂的社会现实，又不能为正处在伟大复兴艰难进程中的中华民族贡献任何有用的智识。

大词太多，而研究太少，不仅是对这些“公共知识分子”的写照，也是对从事社会科学研究者的提醒。

2013年1月26日晚