四　村民代表

1998年修订的《村民委员会组织法》第21条规定，人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。事实上，此前全国大多数地区的村委会都建立了村民代表会议或村民议事会制度。实践证明，村民代表会议或村民议事会制度，是一种良好的制度，它构成了村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的核心，村民代表会议制度实施的好坏，在很多地方成为实行村民自治制度好坏的决定性因素。

既然村民代表会议制度如此重要，就需要考虑作为这一制度基础的人的因素，即村民代表本身。按《村民委员会组织法》的规定，村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。现实中村民代表产生的方式更为多样，也不一定非得那么制度化，有时候村民不相信村组干部，而推选出代表清理村组账目，或者有些村民受到其他村民情绪的鼓动，而以村民代表的身份上访告状。总的来讲，所谓村民代表，就是指那些与村民有一定的权力授受关系，能够代表或声称代表村民的人。

村民代表会议制度很重要，村民代表也自然重要。重要的村民代表在以下方面尤其重要：一是代表的素质；二是代表与村民之间的关系；三是代表与村干部的关系。以下从农村调查的感受来作些讨论。

有一次到孙村观察选举。此前村里刚选举产生了村民代表，村委会选举的很多决定都是在村民代表会议上讨论通过的。后来在确定村委会正式候选人时，有一些村民怀疑选举作弊，产生了强烈的对抗情绪。其中一个村民小组的情绪特别激烈，兼做选委会成员的本组村民代表就找上面来的选举指导小组反映情况。我们问他为什么不向村民讲出真相。他倍感委屈地说：“你哪里讲得清！虽然我是他们刚选出来的村民代表，他们却不相信我。前几天我参加村民代表会议后买了一个西瓜，有村民硬说这个西瓜是村里分的，一当代表就占集体的好处。我一再解释，没有人相信。以前关系很好，一当代表，关系就变得怪怪的了。”

这件事给我的印象很深。以前以为，村民既然选了自己的代表，当然就应该相信代表。那为什么村民会不相信自己刚选出来的代表呢？也许，在村民缺乏民主精神，村庄缺乏有影响的权威人物的情况下，村民不相信自己选的代表是再正常不过的事情。他为什么选了代表就一定要相信代表呢？在村庄的日常生活中，若村民不看重荣誉、面子，村民就会成为利益投机者。当村庄日常生活中没有值得村民真正信任的人时，仅仅通过选举，不可能变出一个让村民可以信任代表的魔术来。村民与村民代表之间的信任关系是在村庄日常生活中建构起来的。因此，考察村民代表与村民的关系，需要回到对村庄性质的讨论，而不能局限在选举的权力授受关系上。

村民不信任村民代表，村民代表也不大有理由为村民的利益讲话。我有一次到向村调查，正好向村三组和四组为山界发生纠纷。村干部决定调解这场纠纷，因此让三组组长和四组组长召集各自村民小组的代表到现场调解。四组组长去找由本组村民选举出来的代表，但没有一个村民代表愿意为组里的事情耗费时间，四组组长只好找了几个原来当过村干部的老党员参加与三组的山权谈判。山权谈判不成，年轻的四组组长因为全组竟没有一个代表愿意为组里的事情花费时间而气得不行，他要求村支书当天晚上到四组召开小组会议，现场改选村民代表。支书说，村民代表也是一选三年的，你怎么可以说改选就改选？

以上是关于村民代表与村民关系的例子。还有村民代表与村组干部关系的例子。2000年夏粮征收时，童村八组村民要求清理本村民小组的账目，否则就不交夏粮。镇政府因此下决心彻底清理童村八组的财务。镇里一方面抽调会计人员进驻童村八组，一方面让童村八组村民选若干村民代表，会同清理人员一并清账。在清理过程中，逐张核实开支条据，结果，参与清账的村民代表因为或多或少得到过原村民小组长或请客或免提留或减积累的好处，睁一只眼闭一只眼。

迪村也有一个村民选代表清理财务的故事。因为迪村复杂的权力斗争和村民普遍对村财务的怀疑，而在1995年形成了每年由村民代表清理村财务一次，每次清理一个星期的制度。这个故事颇“有趣”。清理财务的村民代表是由村民在各自村民小组选的，他们既具备清理财务所必需的基本财会知识，又是在本村民小组有一定影响的人。但这些代表在清理财务期间，很快便关心起自己花费一周时间清理村级财务的合理性来。村干部是敏锐的，他们与村民代表商议买一头猪来杀掉做生活招待，每个清账代表每天另外补贴25元现金。这样，每年一次的村财务清理便形成了一次清账一周，杀猪一头，每顿饭都喝酒，且每个清账代表可以有100多元补贴的惯例。当清账代表是很合算了，他们当然也不可能清理出村干部的经济问题来。

构成以上村民代表与村民和村组干部关系的例子，似乎可以归结为村民代表的素质，即他们品质与能力问题。然而，村民代表的素质并不是抽象的。当村庄传统文化已经解体，面子和声誉对于村民并不重要的时候，村民代表为什么要做一个道德典范和村民利益的维护者？反过来，这样的村民代表，村民又如何可以信任他们？

以上4个例子都是在湖北荆门这个所谓“缺乏分层与缺失记忆”村庄发生的让人悲观的例子。假若不在荆门这类村庄，而是在一个宗族村庄，村民选出的代表一定会是宗族内有影响力的人，这个有影响力的人一定会珍惜自己作为代表的影响力和声誉。他就会与村民建立良好的信任合作关系，他也就会在村政中发挥较好的作用。再假若是在一个社会分化较大，村中有一些高大威猛的精英的村庄，这些村庄的村民选举出来的代表，就一定是这些高大威猛的精英了。高大威猛的精英不仅具有让村民相信自己的能力，而且他们不愿意为得到村里鸡零狗碎的利益而坏了自己的名声。荆门这类缺乏分层与缺失记忆村庄的情况则不同。在村庄生活中，没有高大威猛的精英，只有一些如大社员之类的细小琐碎的能人，这些人既缺乏足够的影响力和号召力，也缺乏作为精英的精英意识。缺乏精英意识的村民代表不能得到村民的信任，他很快就会看中村干部用来收买他的那一点点好处。在这种情况下，村民代表会议的作用就要大打折扣。

进一步说，构成村民代表会议制度效能基础的，是村民代表的代表能力。一方面，村民代表必须有能力代表村民参与村务决策、管理和监督；另一方面，村民代表必须有能力将讨论决定的村务决策实施到他所代表的村民之中。问题是，在当前就业不充分、经济处境恶劣的转型时期的农村，传统的人际联系被割断，现代的稳定联系没有建立起来，人们越来越关注赤裸裸的经济利益，而越来越不看重面子和声誉。村中很少有人愿为村集体公益来耗费自己的时间、精力与智慧。这样的村庄，村民代表的代表能力便大成问题，而理论上村民代表会议的诸多功效便大打折扣。在一些情况特别糟糕的地区，村民代表的代表能力太弱，以至于村民代表会议制度安排的成本太高，从村民代表会议中得到收益的群体太少，而可能造成村民代表会议不是因为制度措施不得力，而是村庄基础不具备所存在的形式化的问题。

2001年8月20日

修订关键词　资源分配区域差异

（一）

以上考察的是取消农业税前的村民代表。在国家向农民收取农业税的背景下，村民自治缺少基础条件，因为农民不可能选出村干部来带领农民抗税。在1990年代，有两个奇特且矛盾的现象：一是以村委会选举为代表的村民自治制度的推行；二是农民负担日渐加重。何以至此？是因为地方政府具有远强于分散农民的组织动员能力，取消农业税前，地方政府财政收入主要来自农业税费，地方政府在与农民博弈中有的是办法让制度安排变得有利于自己。在地方政府与农民博弈能力不对称的情况下，即使选举产生的村干部也只可能偏向政府，而不大可能站在农民立场与政府对抗。正是因此，取消农业税前，村民选举出来村民代表，却并不相信村民代表。

取消农业税后，国家不再向农民收取税费，为解决农业生产中一家一户办不好和不好办的共同生产事务，国家出台“一事一议”政策，村社集体可以通过“一事一议”来向农民筹集用于公共事业的资金，具体就是通过村民代表会议对应该举办的公共事业进行议决，并决定分摊费用。但在实践中，“一事一议”很少成功，因为村民代表会议作出的决策，村民可以不听。过去不交农业税还可以采取强制措施，现在“一事一议”，不交钱，不仅不能采取强制措施，甚至都不能作为欠债记在那里了。

“一事一议”之所以不可行，是因为村民代表会议的决策不具有法律效力，而只是群众性自治的一部分。取消农业税之前，村民代表会议还可以借农业税和“三提五统”等带有一定强制性的税费任务来收取共同生产费，不交共同生产费就被记债等下年再交。现在农业税取消了，带有租金性质的“三提五统”也已取消，就使村民代表会议决策对村民的约束不再起作用了。

但是，如果不是要向农民收钱，而是分配利益，村民代表会议的效力就会大不一样。

自2008年起，成都市每年为每个村提供20～30万元的公共服务经费，规定这些公共服务经费只能用于村庄公共服务和公益事业，且必须经由村民议事会讨论议决才能合法使用。这样一来，村民代表所组成的村民议事会可以就如何分享使用资源进行讨论、辩论，就可以形成决定，并可以执行决定。这是一个分配资源的过程，因此可以多数决定少数，少数不得不服从多数。这样，村民代表就很重要，谁当村民代表，能否有效地讨论使用上级拨付下来的资源，直接关系到村民的切身利益。这个时候，村民代表也有了代表能力，村民与村民代表之间也就有了密切关系。

越是分配自上而下的资源，就越是要召开正规的村民代表会议，村民代表也就越重要。

（二）

在不同区域，村民代表的产生机制和代表能力有着明显差异。在北方分裂型村庄，村民代表多为各个小亲族的代表人物，村庄决策往往是这些代表人物协商一致的结果，河南周口农民的说法是“队长不做主，门门得有人”，因为村庄存在强有力的以“门”为基础的血缘组织，代表人物就可以代表自己所在小亲族的利益和意愿，村民代表也就有了代表能力；在南方团结型村庄，村民代表往往是宗族、房头说得上话的权威人物，村庄决策没有村民代表参与，很容易就遭到宗族“房头”的抵制，村庄事务也就难以完成；在中部分散型村庄，村庄内部基于血缘纽带的稳定性结构并不存在，村民代表往往只能代表自己。

村民代表的选举是村庄社会基础的集中表达。村民代表的产生也只能与村庄社会基础相契合，才能真正发挥其代表效力。

随着国家权力和市场经济渗透的不断加深，村庄社会基础正在解体。短期内，村庄社会基础的区域差异仍然保持了其惯性，仍然构成形塑村庄治理逻辑和影响治理成效的重要变量。从村庄社会基础层面展开研究，能够有助于破除抽象的民主话语盲从，拓展基层治理的研究视域。

2013年1月12日晚