二 讨价还价的空间

基层为何“闹缠”不断？首先是基层治理提供了讨价还价的空间。这其中，让人印象最深刻的是信访制度。国家《信访条例》明确规定，人民群众有依法信访的权利，基层政府有接待处理群众来信来访的义务。《信访条例》的这一规定切实塑造了普通民众的行为。人们普遍相信，信访是维护自己权益的最为便捷的途径，人民政府也有替弱者、受害者做主的责任。

信访干部既接待正常的上访者，也接待非正常的上访者；既要应对合理合法的诉求，亦要应对各种奇怪的诉求。久而久之，很多信访办主任都有个共识：信访的关键也许不在于化解问题，而在于耐心倾听，让人民群众感到受到重视才是最重要的。然而，正因为信访具有零门槛的特征，渠道通畅、干部热情、效果明显，反而刺激了人们过度依赖信访，由此催生了“信访不信法”的局面。

与信访制度类似的是，我国各级政府和各个政府机关几乎都极为重视调解。长期以来，基层自治组织、政府机关和司法机关都大量采用调解技术来化解社会矛盾和纠纷。

应该说，运用调解而非法律制度来治理社会，是一种相对简约有效的方式。但麻烦也在于，在社会转型过程中，民间权威逐渐丧失，原初的人民调解越来越难起作用。即便是调解工作，也越来越依赖于行政和司法机关。笔者在农村公安机关调研时发现，公安工作要开展大量的非警务活动，而这些非警务活动很大程度上由民间纠纷调解占据。

一些地方，连简单的家事纠纷都习惯于打110报警，村干部和社区干部也习惯于将纠纷调解工作“移交”给派出所民警。更多的情况下，基层政府也被迫积极介入纠纷调解工作。由于深度介入纠纷调解工作，基层政府很容易从“仲裁者”变成“议价者”。

今日的基层政府化解基层社会矛盾的成本越来越高，哪怕是看似简约的信访、调解制度，运转起来也不简单。稍不留神，基层政府就会陷入其中而不可自拔。